新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)民集中居住轉(zhuǎn)型效果分析

周云圣 呂倩楠

摘 要：農(nóng)民是集中居住區(qū)建設(shè)最廣泛的參與主體，其居住效果的好壞對(duì)集中居住工程的推進(jìn)有著重要的影響。通過對(duì)雙溝鎮(zhèn)的調(diào)查，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民的集中居住效果評(píng)價(jià)和由此帶來的問題進(jìn)行了分析，如政府的補(bǔ)償和溝通機(jī)制不當(dāng)?shù)?，并針?duì)這些問題提出了相應(yīng)的建議，即制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)規(guī)劃分房、建立溝通機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民集中居?。恍Ч治觯浑p溝鎮(zhèn)

隨著2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的召開，我國(guó)明確了新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)、發(fā)展道路，要求城鎮(zhèn)化建設(shè)遵循綠色、低碳、智能、集約的模式進(jìn)行發(fā)展；黨的十九大更是提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，”新型城鎮(zhèn)化”已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。因此新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的開展，不僅響應(yīng)了國(guó)家的號(hào)召，還是順應(yīng)社會(huì)總體發(fā)展趨勢(shì)的表現(xiàn)。自2016年4月起，江蘇省徐州市實(shí)施“一地一策”的政策以來，以本質(zhì)上不改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的屬性為前提、在農(nóng)業(yè)生態(tài)下的集中，其工作取得了顯著的成效，其具有一定的典型性。

1 案例社區(qū)概況與調(diào)查方法

1.1案例社區(qū)概況

雙溝鎮(zhèn)位于徐州東南約34公里處，隸屬于睢寧縣。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)來說，雙溝經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，現(xiàn)在已經(jīng)初步形成以鋼鐵和制衣為主的工業(yè)體系，雙溝的農(nóng)業(yè)也很發(fā)達(dá)，行銷全國(guó)的白蓮藕是雙溝鎮(zhèn)的特產(chǎn)。近年來，雙溝鎮(zhèn)黨委政府強(qiáng)抓招商引資，已初見成效。投資1.2億元的億源鋼鐵有限公司和投資1300萬美元的康然機(jī)電有限公司在觀音工業(yè)園落成。沿104國(guó)道兩側(cè)的徐州思戀乳業(yè)有限公司、徐州觀音液化氣站、東方飛龍純凈水廠等近十幾家合資企業(yè)建成投產(chǎn)。

該鎮(zhèn)于 2016 年正式啟動(dòng)了農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)工作，將57個(gè)自然村整合為3個(gè)集中居住區(qū)和2個(gè)特色居民點(diǎn)，拆除舊面積1942畝，可新增耕地1737畝，目前已完成復(fù)墾1300畝。為了節(jié)約利用土地資源、發(fā)展本鎮(zhèn)生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，土地會(huì)被流轉(zhuǎn)出去，承包給政府或者大戶，并打造成高效生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。

1.2調(diào)查方法

以雙溝鎮(zhèn)官路社區(qū)為調(diào)查對(duì)象，調(diào)查采用非概率抽樣和偶遇抽樣相結(jié)合的方法，綜合考慮了調(diào)查對(duì)象的年齡、職業(yè)、文化程度等特征，通過問卷調(diào)查、實(shí)地訪談等方式收集了大量的一手資料。調(diào)查選取了官路社區(qū)居民為主要對(duì)象，對(duì)社區(qū)中的230個(gè)人進(jìn)行調(diào)研和訪談，這使得調(diào)查具有廣泛性，針對(duì)性，層次性。

2 農(nóng)民對(duì)集中居住的評(píng)價(jià)與分析

2.1集中居住政策的分析

農(nóng)民集中滿意度是一項(xiàng)綜合性指標(biāo)，會(huì)受到很多因素的影響。總體來說，居民們對(duì)搬遷到集中居住區(qū)后的生活評(píng)價(jià)不高，且態(tài)度較為集中（圖1）。總體滿意度平均分2.71（滿分為5），標(biāo)準(zhǔn)差為0.799。49%的居民做出了中性評(píng)價(jià)，而39%的居民則表示出不滿。相對(duì)而言，居民對(duì)集中居住的總體態(tài)度較為溫和，很滿意或很不滿意的只有14人，占樣本的7%。

農(nóng)民對(duì)于集中居住的滿意度不高，主要原因在于農(nóng)民對(duì)政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的諸如補(bǔ)償不足，硬件不合格等問題的不滿，對(duì)于新生活方式不適應(yīng)等。另外，還呈現(xiàn)出一種 “離城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)，滿意度越低”的普遍趨勢(shì)，究其原因，在于個(gè)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、受教育程度及自身的社會(huì)適應(yīng)能力等因素因地域的不同而具有顯著差異性。

2.2就業(yè)培訓(xùn)情況的分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約40%的被訪者沒有工作，32%的被訪者在從事一些臨時(shí)性工作，23%的被訪者從事固定工作或做生意。被調(diào)查中沒有工作的大多是老人，他們的滿意度最低；從事一些臨時(shí)性工作的大多是中年婦女，她們的滿意度稍微次于老人；有固定工作或做生意的大多是外地人在此租的商鋪，做點(diǎn)小生意，他們的滿意度高些。這主要是因?yàn)槭杖雴栴}，老年人已經(jīng)喪失了勞動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力，也無法依靠種地來自給自足了，所以滿意度較低；有固定工作或者做生意的農(nóng)民，有了穩(wěn)定的收入來源，滿意度相對(duì)高些。

2.3收入差異性分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，37.5%的居民家庭非農(nóng)業(yè)年收入達(dá)到了2萬元以下，0.95%的居民非農(nóng)業(yè)年收入已達(dá)到了6萬元以上，這說明在進(jìn)行集中居住區(qū)建設(shè)后，農(nóng)民的土地得到流轉(zhuǎn)，土地利用率得到提高，“合作社建在黨支部”里的做法也使農(nóng)民的收益日益增加。但在我們實(shí)地訪談中得知由于農(nóng)民進(jìn)入合作社的名額有限，且存在部分“關(guān)系戶”，這就導(dǎo)致資源沒得到合理的配置，所以這部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平依舊沒得到提高，相應(yīng)的他們的滿意度也比較低?？傮w來說，家庭的非農(nóng)業(yè)收入與居住滿意度呈正相關(guān)關(guān)系。

2.4居民對(duì)社保與醫(yī)保的評(píng)價(jià)

隨著傳統(tǒng)散居模式的打破，集中居住區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也向現(xiàn)代社區(qū)醫(yī)療發(fā)展。在我們實(shí)地采訪過程中89%的居民反映看病比以前方便了，醫(yī)療衛(wèi)生條件也改善了很多，他們對(duì)這一變化還是很滿意的。但當(dāng)問及家庭醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等情況時(shí)，45.5%的人表示都沒有，同時(shí)問及“他們?nèi)绻蟛×?，怎么籌款時(shí)”，68.5%的人把家里的積蓄作為第一選項(xiàng)，僅有11%的人選擇了醫(yī)療保險(xiǎn)。這說明集中居住區(qū)在社保方面的宣傳和政策落實(shí)還不到位。

2.5居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況分析

居民對(duì)集中居住區(qū)各方面的滿意度較為一致，如圖2所示，居住環(huán)境、居住條件、公共服務(wù)資源、鄰里關(guān)系等方面的滿意度平均分在3.3左右，略高于中等水平，其中，出行的便利性獲得了較高評(píng)價(jià)，而物業(yè)管理和服務(wù)的評(píng)價(jià)較低，只有2.82分。需要注意的是，這些方面的滿意度得分明顯高于總體滿意度（2.71），調(diào)查表明，集中居住區(qū)的生活狀況較農(nóng)民以前有較大的改善，居民的滿意度也較高。大多數(shù)社區(qū)的內(nèi)部綠化、衛(wèi)生條件較為優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社區(qū)周圍的環(huán)境狀況好、物業(yè)管理達(dá)到滿意水平，居民的生活較為舒適。

3 存在的問題及原因分析

3.1補(bǔ)償費(fèi)用不到位，農(nóng)民意愿遭忽視

1）土地補(bǔ)償費(fèi)與流轉(zhuǎn)前相比較低。農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)是指因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的 投入和收益造成損失的補(bǔ)償。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)征收土地予以公正補(bǔ)償，即按照被征收土地在公開市場(chǎng)上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價(jià)值（又叫公平市場(chǎng)價(jià)值（Fair Market Value））進(jìn)行補(bǔ)償。從調(diào)查中得知，超過1/3的居民目前已經(jīng)沒有自己的耕地，土地基本上均已流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)金額每年為800/畝，但 80%的農(nóng)民對(duì)自己土地流轉(zhuǎn)出去并不滿意。因?yàn)檗r(nóng)民自己種地每年每畝地所產(chǎn)生的利潤(rùn)遠(yuǎn)大于800，且實(shí)際補(bǔ)償?shù)剿麄兪掷锏氖强鄢宋飿I(yè)費(fèi)等其他費(fèi)用的剩余金額，這些錢根本不足以維持因集中居住后生活方式改變的開銷。

2）拆遷過渡費(fèi)不能滿足基本租房要求。拆遷過渡費(fèi)又稱臨時(shí)安置費(fèi)，主要用于拆遷至回遷時(shí)間段的租房費(fèi)用（不含搬家費(fèi)）。大多數(shù)被調(diào)查者反映，在拆遷過程中，他們是自己貼錢到外面找房、租房，政府在此過程中并未給予任何幫助。這一問題在很大程度上加劇了農(nóng)民對(duì)政府政策制定和執(zhí)行信任度的不滿。

3）拆遷補(bǔ)償工作落實(shí)不到位。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)集中居住的不滿主要來自拆遷安置政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)。問卷中設(shè)置了兩個(gè)問題來測(cè)量居民意見，一是“現(xiàn)在回頭看，您對(duì)當(dāng)初拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是否滿意？二是“總體上您對(duì)搬遷的組織工作有何評(píng)價(jià)？”對(duì)這兩個(gè)問題，一半左右的居民給出了中性的評(píng)價(jià)。只有不足5%的居民對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)表示滿意，5%的居民對(duì)搬遷組織工作表示滿意，無人選擇“很滿意”。也正是這一結(jié)果，拉低了居民對(duì)集中居住的總體滿意度。

3.2房屋分配不合理

社區(qū)的住宅面積是根據(jù)村民之前的房屋面積進(jìn)行拆遷補(bǔ)償?shù)?，但村民?duì)住房位置和樓層高度并沒有選擇的權(quán)利，主要由政府根據(jù)上級(jí)政策隨機(jī)分配的，這就導(dǎo)致了那些居住在高層樓層的老年人會(huì)選擇把房屋空著，而住樓下的地下室，因?yàn)槔夏耆送饶_不利索，上下樓危險(xiǎn)性太大了。在訪談過程中，一位67歲的大爺說：“家里的孩子都外出打工了，我們家住在6樓，我一個(gè)人住不了那么大的房子，上下樓也擔(dān)心，沒人在身邊，生怕栽倒了就“起不來了”。這就會(huì)導(dǎo)致村民和政府之間的矛盾增加，而且也會(huì)降低村民的居住意愿。

3.3政府與農(nóng)民之間的溝通機(jī)制不完善。

部分村鎮(zhèn)強(qiáng)制推行集中居住政策，缺乏與村民的良好的溝通，出現(xiàn)了“強(qiáng)拆”“暴力”等行為，這不僅使政策的實(shí)施難以進(jìn)行，還會(huì)造成集中居住政策在實(shí)施過程中矛盾問題突出。在調(diào)查的數(shù)據(jù)當(dāng)中，“不清楚”、“不知道”、“不好說”的比例占有很大一部分，如對(duì)集中居住有49% 是中性評(píng)價(jià)，這說明政府與村民的溝通不足，村民的知情權(quán)沒有得到充分的體現(xiàn)。另外，由于農(nóng)民受教育程度較低（被調(diào)查人群僅22% 是高中及以上教育水平），認(rèn)識(shí)問題不全面，所以對(duì)政策的理解能力有限。

4 對(duì)策與建議

4.1堅(jiān)持以人為本，給予合理補(bǔ)償

針對(duì)目前我國(guó)部分地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的沖動(dòng)，要成立有專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)、政府部門共同組成的組委會(huì)在決策實(shí)施前進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和預(yù)測(cè)，防止拍腦袋決策。要加大對(duì)拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)的專項(xiàng)監(jiān)督，實(shí)行公開透明的政策；藏富于民更有利于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于農(nóng)民和地方政府的共同努力，政府作為一個(gè)輔助性的角色協(xié)調(diào)各方利益，要盡可能最大程度地維護(hù)農(nóng)民的利益。在集中居住的過程中，地方政府要靈活使用政策，以具體問題具體分析的態(tài)度對(duì)待農(nóng)民的需求，本著尊重農(nóng)民的切身利益和維護(hù)農(nóng)村內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定的精神去執(zhí)行政策。針對(duì)調(diào)查中存在的農(nóng)民花費(fèi)多年積蓄剛剛建成不久的新房，政府應(yīng)該給予較高的補(bǔ)償，根據(jù)房屋結(jié)構(gòu)、內(nèi)部設(shè)施、材料、面積等綜合條件進(jìn)行賠付。

4.2因人制宜的做好科學(xué)分房規(guī)劃

住進(jìn)集中居住區(qū)的大部分是老人和孩子，二者都是社會(huì)上的弱勢(shì)群體，在上下樓時(shí)難免存在不方便的時(shí)候，因此，政府在分房時(shí)要考慮到特殊人群的需求。首先，在建造房屋前調(diào)查一下農(nóng)民的家庭成員情況，主要了解家庭中老人和孩子所占的比重；其次，根據(jù)拆遷補(bǔ)償面積合理的規(guī)劃建造每戶的住房面積和樓層問題；最后，再分配住房時(shí)，以老幼優(yōu)先為原則。

4.3建立政府引導(dǎo)與農(nóng)民參與的有效協(xié)調(diào)機(jī)制

在集中居住區(qū)的建設(shè)中，必須建立政府引導(dǎo)與農(nóng)民參與的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面有利于強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，另一方面又充分地尊重了農(nóng)民的意愿，有利于新農(nóng)村建設(shè)和諧有序的進(jìn)行。如實(shí)行政策公開化，強(qiáng)化村民的知情權(quán)，尊重并充分聽取民意。引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是涉及到農(nóng)民切身利益的大事。使廣大農(nóng)民了解相關(guān)的 政策法規(guī)，保障他們對(duì)集中居住的知情權(quán)，調(diào)動(dòng)他們參與集 中居住區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，是引導(dǎo)農(nóng)民集中居住成功的關(guān)鍵。

4.4完善農(nóng)民社會(huì)保障體系

完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度。首先，在農(nóng)村集中居住的過程中，要不斷完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”，看病方便又價(jià)格合理，使農(nóng)村居民能看得起病；其次，應(yīng)通過提供公益崗位、提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、搭建就業(yè)信息橋等方式促進(jìn)中心村農(nóng)民就業(yè)，增強(qiáng)自身的生存發(fā)展能力。這一切都是為了從根本上解決農(nóng)村居民搬進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)的后顧之憂。

5 結(jié)論

從全局來看，雖然農(nóng)村集中居住有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模展開、村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)差距的縮短、農(nóng)民生活環(huán)境的改善等。但不能否認(rèn)的是，這項(xiàng)工程仍存在著諸多問題，如拆遷不滿、溝通不善、生活習(xí)慣不適應(yīng)以及未來出路不確定等。從微觀來看，農(nóng)民集中居住效果的滿意與否是受多種因素綜合作用的結(jié)果，并且各種因素的作用方向也不相同。結(jié)果表明：農(nóng)民對(duì)其集中居住效果的滿意度整體較高，但對(duì)政府在土地流轉(zhuǎn)、拆遷補(bǔ)償、政策落實(shí)等方面還存在一定的信任危機(jī)。這說明，該地區(qū)的農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)還有很多亟待改進(jìn)的地方。

參考文獻(xiàn)

[1] 黃鸝，王付春.農(nóng)民集中居住生活滿意度及其影響因素分析——基于安徽省1121份問卷調(diào)查數(shù)據(jù)[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，16（03）：47-52.