階梯式全周期移民生計恢復(fù)模式及其在老撾南甌江一期項目中的應(yīng)用

(中國電建集團海外投資有限公司，北京 100048)

1 研究背景

在“一帶一路”倡議的互通互聯(lián)下，越來越多的中資企業(yè)開始了全球化投資，成為全球能源行業(yè)最主要的參與者之一。然而，在能源開發(fā)尤其是水電能源開發(fā)過程中，移民問題受到了越來越多的關(guān)注。如今的移民問題不再僅是如何補償、如何安置，更多的是關(guān)注如何對移民安置后的生計進行恢復(fù)和發(fā)展。因此，探索海外水電項目移民生計恢復(fù)新模式成為當(dāng)下必要課題。結(jié)合海外水電項目實踐，并借鑒國內(nèi)移民生計恢復(fù)經(jīng)驗，文章創(chuàng)新性地構(gòu)建了階梯式全周期的移民生計恢復(fù)新模式，并通過在老撾南歐江一期水電項目中的應(yīng)用反饋了較好的效果，可為今后探索和發(fā)展更為適合國別要求的移民生計恢復(fù)模式提供參考。

2 階梯式全周期移民生計恢復(fù)新模式構(gòu)建

2.1 新模式構(gòu)建的原則

2.1.1 因地制宜原則

立足當(dāng)?shù)貙嶋H自然和生產(chǎn)條件，以及移民生產(chǎn)生活習(xí)慣、特點，有區(qū)別性、針對性地制定生計恢復(fù)和發(fā)展實施方案，盡可能多地利用和挖掘本土性的特色資源，避免外部資源引入帶來的相容性差、接受度低的問題。

2.1.2 分類規(guī)劃原則

鑒于移民安置所在地區(qū)和移民自身差異性的存在，規(guī)劃不能“一刀切”式地按照一種模式進行，需要針對安置區(qū)特點和移民生計需求將不同類型的發(fā)展模式進行有機組合，以主、輔方案相結(jié)合的方式，確保規(guī)劃方案的全面性和充足性。

2.1.3 分期規(guī)劃原則

采用階梯式的分期原則規(guī)劃，以搬遷后基本生活條件能夠恢復(fù)、短期基本生活條件有所提高、中期家庭標準逐步實現(xiàn)脫貧、長期生計能力得到可持續(xù)發(fā)展為標準，短、中、長期規(guī)劃相結(jié)合，實現(xiàn)階梯式、漸進性和可持續(xù)的發(fā)展目標。

2.1.4 可持續(xù)發(fā)展原則

從目標制定的長久性、方案實施的延續(xù)性、發(fā)展要求的階段性等方面出發(fā)，要求方案規(guī)劃覆蓋移民生計恢復(fù)的全周期，能夠在不同周期階段發(fā)揮不同作用，并在長期實施下確保移民生計能力不間斷，生計發(fā)展可持續(xù)。

2.2 實施機制

根據(jù)分期、分類和可持續(xù)原則，將移民生計恢復(fù)模式按照短、中、長期的周期進行設(shè)計，并從階梯式和漸進式的角度，將移民生計恢復(fù)模式分為兩個階段六個周期如圖1所示。

圖1 階梯式全周期移民生計恢復(fù)新模式實施機制曲線

2.2.1 階段Ⅰ生計恢復(fù)階段

階段Ⅰ可細分為兩個周期，即緩沖期和恢復(fù)期，從移民搬遷后約持續(xù)1～2年時間。由于搬遷、生產(chǎn)資源受淹、就業(yè)問題等客觀因素的影響，根據(jù)經(jīng)驗曲線，恢復(fù)初期生計水平會有一定的降低，因此，該階段重點開展生計恢復(fù)工作，主要通過口糧和現(xiàn)金補助的形式，同時輔助配套必要的生計恢復(fù)設(shè)施和配置新的生計土地資源等為措施，幫助移民搬遷后生計能力不降低。

2.2.2 階段Ⅱ生計發(fā)展階段

階段Ⅱ可細分為四個周期，即過渡期、起步期、高峰期和穩(wěn)定期，從生計恢復(fù)期目標完成后開始約持續(xù)10年時間。該階段重點開展生計發(fā)展工作，通過多元模式有機組合實現(xiàn)移民生計發(fā)展目標。進入發(fā)展階段的過渡期，約用1～2年的時間，通過改善其基礎(chǔ)設(shè)施條件，配合適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，實現(xiàn)其生產(chǎn)能力的恢復(fù)，恢復(fù)目標也以在達到原生活水平的基礎(chǔ)上，逐漸再提高20%～40%。其后，在3～6年內(nèi)，通過項目扶持、技術(shù)援助、聯(lián)合發(fā)展等多元方式幫助移民生計發(fā)展，并明顯改善其生活條件和水平，將目標值設(shè)定為達到原有水平的160%～180%。當(dāng)生計發(fā)展逐步穩(wěn)定后，移民的生計恢復(fù)和發(fā)展工作將進入穩(wěn)定期，結(jié)合項目所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，更多加強外部資源供給和條件改善，促進移民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以最終實現(xiàn)生計目標達到搬遷前的200%。

2.3 實施程序

由于新模式是分期、分階段開展的，因此，其實施程序也應(yīng)分階段開展。具體實施程序如圖2所示：

圖2 階梯式全周期移民生計恢復(fù)新模式實施程序

2.3.1 階段Ⅰ：生計恢復(fù)期

第一步，根據(jù)移民生計能力情況，確定恢復(fù)期恢復(fù)目標和時間，并對移民村基礎(chǔ)設(shè)施條件和生計資源情況開展初評估工作，比選確定恢復(fù)模式和輔助生計恢復(fù)項目。

第二步，提供移民基本口糧補助費用，協(xié)調(diào)開展生計土地測量和分配工作，為移民提供新的生計土地資源。

第三步，在口糧補助發(fā)放期間，輔助修建生計設(shè)施等，通過政府監(jiān)督其開展恢復(fù)種植工作，以口糧種植為主，經(jīng)濟作物種植為輔。

第四步，在口糧補助發(fā)放結(jié)束后，由業(yè)主和政府，或聘請的第三方評估機構(gòu)，對移民生計恢復(fù)效果進行評估，其中，對未能達到目標的將延長口糧補助期；對已達到目標的移民村，將進入階段Ⅱ生計發(fā)展期，開始實施發(fā)展項目。

2.3.2 階段Ⅱ：生計發(fā)展期

第一步，對于通過評估進入發(fā)展階段的移民村自然資源、設(shè)施條件以及移民家庭生計信息進行收集和分析，并開展移民生計發(fā)展項目意愿調(diào)查。

第二步，根據(jù)信息分析結(jié)果和意愿反饋情況，比選生計發(fā)展模式，確定發(fā)展實施方案。

第三步，開展現(xiàn)場調(diào)查和方案規(guī)劃工作，最終方案需由東道國政府批復(fù)通過。

第四步，實施批復(fù)后的方案，并從內(nèi)、外部兩個維度分別開展全過程獨立跟蹤監(jiān)測工作。

第五步，開展階段性效果評估，并針對評估結(jié)果修正或調(diào)整實施方案。

第六步，最終評估。發(fā)展期結(jié)束，由業(yè)主和政府，或聘請的第三方評估機構(gòu)，對移民生計發(fā)展效果進行評估，其中，對于未能達到目標的，找出原因并延長項目發(fā)展期時間；對于達到目標的，申請由政府頒發(fā)最終的完成證明。

2.4 保障措施

2.4.1 資金保障

建立專項生計恢復(fù)和發(fā)展基金，?？顚Ｓ?，并根據(jù)不同周期階段設(shè)置預(yù)算，用于不同生計發(fā)展項目的實施和管理。

2.4.2 技術(shù)保障

一方面，成立具有層次性的專項管理和實施機構(gòu)，對口管理、責(zé)任到人，按照模式規(guī)定的機制和程序有針對性地實施移民。另一方面，與地方政府合作，依托于政府的整體社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃要求，在政府技術(shù)人員的指導(dǎo)下開展具體工作；并與咨詢類機構(gòu)或公司合作，從管理和實施方面提供技術(shù)、技能的咨詢和支持。

2.4.3 學(xué)習(xí)培訓(xùn)

多方聯(lián)合，發(fā)揮各方之長，不定期開展培訓(xùn)，并在移民村設(shè)置技術(shù)站，以方便對移民生計項目實施指導(dǎo)。另外，通過簡單易懂的方式讓移民了解生產(chǎn)技能，提高生產(chǎn)能力。

2.4.4 跟蹤監(jiān)測

聯(lián)合政府建立長期、動態(tài)的聯(lián)動監(jiān)測和評估機制，定期對移民村生計發(fā)展項目的效果進行評估，根據(jù)評估結(jié)果及時對方案進行調(diào)整或優(yōu)化，并通過政府的外部監(jiān)督，加強相關(guān)管理，確保項目實施的高效。

3 新模式在老撾南歐江一期水電站項目的應(yīng)用

3.1 南歐江一期項目移民影響概況

南歐江是湄公河左岸老撾境內(nèi)最大支流，全流域共規(guī)劃設(shè)計7個梯級電站，分兩期開發(fā)，一期項目開發(fā)二、五、六級三個電站，共規(guī)劃設(shè)計9個移民永久性集中安置點，涉及22個村莊819戶移民搬遷。

3.2 實踐效果

借助階梯式全周期移民生計恢復(fù)新模式，南歐江一期項目移民生計恢復(fù)工作已初步完成階段Ⅰ的恢復(fù)工作，正在過渡進入階段Ⅱ。通過階段Ⅰ的實施，南歐江一期項目已累計提供口糧補助資金近百萬美元，為移民恢復(fù)至原有生活水平提供了充足的資金保障，同時，根據(jù)不同階段的規(guī)劃內(nèi)容和目標，南歐江一期輔助修建了數(shù)十個基礎(chǔ)設(shè)施項目、生計恢復(fù)配套項目等，多元化地推進了移民生計恢復(fù)工作。

從實施效果上看，口糧資金確保了其搬遷后生活水平不降低，生活有保障。對外交通道路的修建，不僅改善了移民村道路不通、對外交流不暢的落后條件，而且讓大山深處從未通過公路的村莊通上了公路，大大增強了移民村的交通便利性，沿途中，村民也開始經(jīng)營商店、飯館，收入渠道得到了拓寬。生計恢復(fù)道路的修建，一方面解決了原村莊淹沒線上剩余可利用資源的再利用問題，方便了移民種植和減少了土地資源的浪費；另一方面，為其開展生計工作實施提供了交通便利性，提高了機械化種植的程度。通過改善移民村周邊基礎(chǔ)設(shè)施條件，如：修建排水設(shè)施、供水設(shè)施、灌溉設(shè)施，為移民的生活生產(chǎn)能力提升創(chuàng)造了條件。引入了咨詢與監(jiān)督服務(wù)的南歐江一期，讓政府參與到生計恢復(fù)的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督工作中，不但讓業(yè)主透徹了解了政府對移民村的發(fā)展要求和愿景，也更切合實際、因地制宜地指導(dǎo)開展了生計恢復(fù)和發(fā)展規(guī)劃。

4 結(jié) 語

階梯式全周期的移民生計恢復(fù)模式是在傳統(tǒng)以補償為主的生計恢復(fù)模式上的創(chuàng)新。結(jié)合移民生計恢復(fù)的經(jīng)驗曲線和周期特征，分階段、漸進式地規(guī)劃設(shè)計和實施移民生計恢復(fù)工作，并通過輔助項目、設(shè)施、培訓(xùn)、獨立監(jiān)測等措施，多元化、全方位地保障了移民在生計恢復(fù)的同時，也能夠具備可持續(xù)發(fā)展的條件。在結(jié)合不同國別法律政策和移民特點的基礎(chǔ)上，以該模式作為基礎(chǔ)模型，通過改造、變換、優(yōu)化等方式，可以創(chuàng)新出更多的具有針對性的新型移民生計恢復(fù)模式，為海外水電開發(fā)移民生計問題解決提供參考。