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    安徽省農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題探析

    2018-10-14 05:45:22曹成
    水能經(jīng)濟(jì) 2018年1期
    關(guān)鍵詞:最后一公里農(nóng)田水利安徽省

    【摘要】近年來(lái),安徽省加大小型農(nóng)田水利工程改造提升工作,取得了良好的成效,但是據(jù)調(diào)查,農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題依然存在。筆者對(duì)我省農(nóng)田水利“最后一公里”存在的問(wèn)題與原因進(jìn)行探討,并提出一定的對(duì)策建議。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)田水利;最后一公里;安徽??;對(duì)策

    引言

    農(nóng)田水利“最后一公里”,是通俗的說(shuō)法,泛指農(nóng)田田間最末一級(jí)灌溉、排水系統(tǒng)及相應(yīng)的工程設(shè)施,包括:灌溉渠、排水溝及與之相配套的閘、橋、涵、塘壩、泵站、機(jī)井、節(jié)水灌溉設(shè)施等。農(nóng)田水利“最后一公里”不暢通、不完善,直接影響農(nóng)田的灌溉、排水,直接影響農(nóng)作物生長(zhǎng),直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)安徽省實(shí)際,農(nóng)田水利“最后一公里”是指支渠到田間的灌溉系統(tǒng)和田間到大溝的排水系統(tǒng)及相應(yīng)的配套設(shè)施。

    經(jīng)過(guò)多年來(lái)建設(shè),全省已初步形成了較完整的農(nóng)田灌排工程體系,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善,為保障國(guó)家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。截至2015年底,全省共建設(shè)萬(wàn)畝以上大中型灌區(qū)533處,從灌區(qū)大小看,其中30萬(wàn)畝以上大型灌區(qū)9處,5~30萬(wàn)畝重點(diǎn)中型灌區(qū)97處,5萬(wàn)畝以下中型灌區(qū)427處,總設(shè)計(jì)灌溉面積3848萬(wàn)畝。從小型水源工程看,建成小型水庫(kù)5697座,總庫(kù)容30.45億m3,設(shè)計(jì)灌溉面積727.3萬(wàn)畝;修建各類塘壩蓄水工程61.73萬(wàn)口,塘容48.9億m3,灌溉面積1285萬(wàn)畝;發(fā)展機(jī)電井26.68萬(wàn)眼,灌溉面積約1500萬(wàn)畝;建成農(nóng)業(yè)排灌泵站2.05萬(wàn)處、總裝機(jī)227.25萬(wàn)kW,機(jī)電排灌面積約4500萬(wàn)畝。但是由于工程老化、失修等原因,支渠到田間的灌溉工程和田間到大溝的排水工程不配套的問(wèn)題還比較突出,農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底解決。

    1、農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題存在原因分析

    盡管我省農(nóng)田水利建設(shè)取得了巨大成就,尤其是2013年以來(lái)開(kāi)展了小型水利工程改造提升工作,實(shí)施 “5588”行動(dòng)計(jì)劃,采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式,調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的積極性,對(duì)于塘壩、泵站等8類工程進(jìn)行了改造提升,取得了很好的效果。但由于到田間的配套工程未能得到徹底治理,獎(jiǎng)補(bǔ)及整合資金不足,管護(hù)經(jīng)費(fèi)難落實(shí),運(yùn)行管護(hù)不到位等原因,農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍沒(méi)有完全解決。

    一是農(nóng)田水利抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)還比較低,基礎(chǔ)依然薄弱

    雖然農(nóng)田水利骨干工程體系已初步形成,但基礎(chǔ)依然比較薄弱。主要體現(xiàn)在:①標(biāo)準(zhǔn)比較低,很多工程建于上世紀(jì)五十~七十年代的“大躍進(jìn)”、“學(xué)大寨”時(shí)期,標(biāo)準(zhǔn)較低。②骨干工程到田間工程不配套,整體效益不能充分發(fā)揮。③管理跟不上,工程老化、失修嚴(yán)重,效益衰減。

    當(dāng)前,農(nóng)田水利的防災(zāi)減災(zāi)興利能力和標(biāo)準(zhǔn),與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求相比,還有很大差距。現(xiàn)有灌排骨干工程體系雖然已經(jīng)初步形成,但田間溝渠淤塞、中小溝排水不暢等現(xiàn)象依然普遍存在,目前全省尚有近一半的耕地灌溉保證率不高或無(wú)灌溉設(shè)施,部分易澇地區(qū)達(dá)不到除澇標(biāo)準(zhǔn),多數(shù)灌排工程配套不完善,建筑物與設(shè)備老化失修較嚴(yán)重,部分溝塘渠道淤塞,調(diào)蓄容積減小,水質(zhì)下降,水環(huán)境承載能力較低。上世紀(jì)八十年代以前排灌渠系所建配套建筑物標(biāo)準(zhǔn)低,部分老化失修嚴(yán)重,完好率在60%左右,不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需求。目前,全省尚未建立“合理分配、定額管理、計(jì)量收費(fèi)、以水養(yǎng)水”的水價(jià)形成機(jī)制,農(nóng)業(yè)用水仍然采取粗放管理方式,群眾節(jié)水意識(shí)較為淡薄,灌區(qū)干、支渠道滲漏現(xiàn)象嚴(yán)重,作物灌溉多數(shù)采用大水漫灌、串灌方式,農(nóng)業(yè)用水效率較低。

    另外,由于極端洪澇災(zāi)害影響,小型水利工程受到不同程度的損毀,原先完好的工程部分被沖毀,需要再次修復(fù)改造。以2016年的洪澇災(zāi)害為例,造成長(zhǎng)江流域合肥、安慶、宣城、黃山、蕪湖、池州、銅陵、馬鞍山、滁州、六安、淮南市11市73縣(市、區(qū))不同程度受災(zāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì),小型水利水毀工程需維修經(jīng)費(fèi)約為33.8億元。盡管多數(shù)水毀工程已得到應(yīng)急修復(fù),但其工程標(biāo)準(zhǔn)還比較低。

    二是農(nóng)田水利投入機(jī)制還不健全,投入依然不足

    從建設(shè)來(lái)看,政府投入雖然持續(xù)增加,但與實(shí)際需求還有很大差距;由于農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出比較效益低,農(nóng)民投入積極性不高;由于農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)大,新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投入農(nóng)田水利的能力有限,積極性也有限;由于支農(nóng)涉水項(xiàng)目管理渠道和要求不同,整合資金難以落實(shí)。從管理來(lái)看,管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足,工程投入使用時(shí)間不久就出現(xiàn)老化、損壞等問(wèn)題。

    近年來(lái),農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大,雖然政府積極引導(dǎo)社會(huì)投資主體參與農(nóng)田水利工程改造提升,但總體投入意愿不強(qiáng)、積極性不高,特別是對(duì)于一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的群眾籌資難度更大,農(nóng)田水利多元投入機(jī)制尚未形成。按照《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃》,“八小水利工程”投資400.23億元,年均80億元。其中各級(jí)農(nóng)田水利資金補(bǔ)助和村集體、受益農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自籌承擔(dān)總投資50%,其余50%由農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整治、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和扶貧開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、江淮分水嶺綜合治理等支農(nóng)涉水項(xiàng)目資金承擔(dān)。四年來(lái),實(shí)際完成投資360.8億元,其中整合項(xiàng)目資金投入143.8億元,占總投資約1/3,與規(guī)劃投資占比1/2有一定差距。其次,由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等多種因素,少數(shù)地方財(cái)政配套不能足額到位,直接造成工程完成數(shù)量減少或者工程標(biāo)準(zhǔn)降低。此外,各級(jí)涉農(nóng)涉水部門(mén)均有相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金,但由于各自項(xiàng)目要求不同,整合也多是流于形式,難以形成合力。據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果,50.0%的縣級(jí)水行政主管部門(mén)、56.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、86.0%的行政村、82.5%的大戶、78.5%的農(nóng)民群眾認(rèn)為當(dāng)前小型水利工程改造提升存在的最主要問(wèn)題是各級(jí)財(cái)政投入不足。

    三是農(nóng)田水利管理維護(hù)還不到位,管護(hù)依然薄弱

    除新建的工程外,原有的小型農(nóng)田水利工程普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰,管理主體不明確,管理人員不到位,管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等問(wèn)題,造成工程管理維護(hù)薄弱,不能長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

    總體上,全省基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在能力建設(shè)及管理水平不高,辦公條件比較差,人員編制存在混編、混崗,年齡結(jié)構(gòu)老化,專業(yè)水平較低等問(wèn)題;農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展不夠,自身造血能力不足,難以實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。此外,作為公益性或準(zhǔn)公益性的小型農(nóng)田水利工程,財(cái)政資金對(duì)管理的投入一直不足,而作為主要收入來(lái)源的水費(fèi)收繳一直是困擾水利工程管理單位發(fā)展的一個(gè)難題,也是嚴(yán)重影響水利工程發(fā)揮應(yīng)有效益的重要因素。按照《安徽省小型水利工程改造提升規(guī)劃》,“八小水利工程”共需管護(hù)投資27.95億元,年均5.59億元。據(jù)統(tǒng)計(jì),四年來(lái)共落實(shí)管護(hù)投資約16.6億元,其中中央下達(dá)管護(hù)投資約5.1億元,地方籌集管護(hù)投資11.5億元。管護(hù)投資落實(shí)與規(guī)劃有較大差距,主要原因是:地方財(cái)力不夠,管護(hù)資金財(cái)政補(bǔ)助有限;因整合項(xiàng)目資金達(dá)不到規(guī)劃比例,所以計(jì)提管護(hù)資金達(dá)不到要求;小型水利工程管護(hù)社會(huì)化投入積極性不高等。

    2、農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題解決思路

    一是問(wèn)題導(dǎo)向、分類施策。圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,補(bǔ)齊水利短板,重點(diǎn)解決農(nóng)田水利 “最后一公里”問(wèn)題。根據(jù)各地自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,水利現(xiàn)狀及存在主要問(wèn)題,制定切實(shí)可行的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展速度,因地制宜確定工程布局與建設(shè)內(nèi)容,做到建成一片,發(fā)揮效益一片。

    二是系統(tǒng)規(guī)劃、成片治理。堅(jiān)持水安全、水生態(tài)、水環(huán)境統(tǒng)一謀劃,同步推進(jìn),全面系統(tǒng)整治;以小型農(nóng)田灌排片區(qū)為單元,灌溉、防洪、除澇、水環(huán)境與水生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃,點(diǎn)、線、面結(jié)合,集中連片治理。使農(nóng)田灌排系統(tǒng)大中小微銜接、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一致,保證農(nóng)田旱能灌、澇能排。

    三是建立臺(tái)賬、明確任務(wù)。以小型灌排片為單元,造冊(cè)立檔,建立臺(tái)賬。明確各灌排片工程建設(shè)任務(wù)與實(shí)施年份,明確年度任務(wù),落實(shí)到片區(qū)和明確責(zé)任。各級(jí)水行政主管部門(mén)要全程跟蹤問(wèn)效,動(dòng)態(tài)掌握情況,加強(qiáng)工作指導(dǎo)。各級(jí)要制定科學(xué)的考核辦法,嚴(yán)格考核驗(yàn)收,督促任務(wù)按質(zhì)如期完成。

    四是建管并重,創(chuàng)新機(jī)制。突出縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)作用,加強(qiáng)農(nóng)田水利工程專業(yè)化施工、社會(huì)化建設(shè)指導(dǎo),按照“產(chǎn)權(quán)有歸屬,管理有載體,運(yùn)行有機(jī)制,工程有效益”的要求,建立健全適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系要求的農(nóng)田水利管理體制。建立健全規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制,創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制,強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo),深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度及投融資體制改革。

    3、分區(qū)治理對(duì)策

    以小型農(nóng)田灌排區(qū)域或行政村為單元,系統(tǒng)治理,突出重點(diǎn),成片推進(jìn)。分區(qū)治理對(duì)策為:淮北平原區(qū)以大中溝為單元,加強(qiáng)重點(diǎn)平原洼地治理,改善低洼易澇地區(qū)的排澇條件,突出中小溝疏通整治和閘橋涵配套;合理開(kāi)發(fā)淺層地下水,加強(qiáng)井灌管道輸水系統(tǒng)建設(shè);因地制宜,開(kāi)展大中溝建閘蓄水試點(diǎn),實(shí)施溝口建閘、溝河連通,增加灌溉水源,補(bǔ)充地下水。江淮丘陵區(qū)以大中型灌區(qū)支渠、小型獨(dú)立灌區(qū)為單元,突出骨干渠系節(jié)水改造及建筑物配套,加強(qiáng)塘壩、泵站等水源工程建設(shè)改善水源串聯(lián)條件,提高水源調(diào)蓄能力。沿江圩區(qū)重點(diǎn)以圩口或排水區(qū)為單元,開(kāi)展河溝綜合整治與排灌泵站更新改造,實(shí)施灌區(qū)配套改造,加強(qiáng)圩堤達(dá)標(biāo)建設(shè)。皖南、皖西山區(qū)以山洪溝、小水庫(kù)及大山塘為單元,綜合考慮涵養(yǎng)水源、生態(tài)建設(shè),突出河道整治與攔河堰壩、引水干渠建設(shè),加強(qiáng)節(jié)水設(shè)施建設(shè),同時(shí)提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。

    綜合考慮地形、水源條件、灌排工程體系與特點(diǎn),具體實(shí)施可按淮北大溝灌排片、一般中型灌區(qū)及小型灌區(qū)(或行政村單元)、大型與重點(diǎn)中型灌區(qū)支渠灌溉片、圩區(qū)(含低洼易澇區(qū))四種類型劃分小型灌排區(qū)進(jìn)行分片分年推進(jìn)。

    管理上,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為龍頭,推進(jìn)基層防汛抗旱專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè),因地制宜地發(fā)展多種形式的新型管護(hù)組織,完善全省小型水利管理體系和水利科技推廣服務(wù)體系,進(jìn)一步提升小型水利工程管護(hù)專業(yè)化、社會(huì)化、組織化服務(wù)能力和水平。

    作者簡(jiǎn)介:曹成(1984.3—)男,工程師,主要從事農(nóng)田水利和水土保持相關(guān)工作。

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