林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益保障問題及對策

邱怡　張書媛　李汪钖

摘要 隨著林權(quán)抵押貸款的出現(xiàn)，林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的資金問題在一定程度上得到了緩解。但在實際操作中，作為弱勢一方的林農(nóng)的權(quán)益往往得不到有效保障和實現(xiàn)。本文基于林農(nóng)視角，分析了當(dāng)下林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益保障的現(xiàn)狀及存在的問題，并探討出有益于林農(nóng)在林權(quán)抵押貸款中保障自身權(quán)益的對策，以期推動林農(nóng)權(quán)益保障的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 林權(quán)抵押貸款；林農(nóng)權(quán)益；問題；對策

中圖分類號 F326.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0134-03

Problems and Countermeasures of Forest Farmers′ Rights and Interests Protection in Forest Right Mortgage Loan

QIU Yi ZHANG Shu-yuan LI Wang-yang ZHANG Xiao-ping *

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040）

Abstract With the emergence of forest right mortgage loan，the fund problems of forest farmers has been alleviated to some extent.However，in practice，as the weak side，the rights and interests of forest farmers are often not effectively guaranteed and realized.Based on the perspective of forest farmers，the present situation and existing problems of forest farmers′ rigths and interests protection in forest right mortage loan were analyzed in this paper.Then，the countermeasures to protect the rights and interests of forest farmers in forest right mortgage loan were also discussed，so as to promote the development of forest farmers′ rights and interests protection.

Key words forest right mortgage loan；forest farmers′ right and interest；problem；countermeasure

林權(quán)抵押貸款是林權(quán)抵押制度的一大創(chuàng)新，有助于解決林農(nóng)在發(fā)展林業(yè)中所面臨的資金問題。但在現(xiàn)實中，林權(quán)抵押貸款存在許多操作上的不規(guī)范、不到位，致使林農(nóng)的權(quán)益受損；隨著林農(nóng)主體意識的加強(qiáng)，保障林農(nóng)權(quán)益就變得非常重要。而作為弱勢群體的林農(nóng)，在林權(quán)抵押貸款中存在的不利之處，不僅受外在因素影響，還受到內(nèi)在自我因素的影響。因此，需要深入分析林權(quán)抵押貸款的開展?fàn)顩r以及林農(nóng)自身狀況，以此找出保障林農(nóng)權(quán)益的關(guān)鍵。

1 林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益的內(nèi)涵

林農(nóng)權(quán)益是林農(nóng)作為社會成員、國家公民應(yīng)當(dāng)享有的不容侵犯的各種權(quán)利和利益的總稱。林農(nóng)作為林權(quán)抵押貸款中重要的主體，保障林農(nóng)的權(quán)益是落實以人為本的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是推動林權(quán)抵押制度的完善和實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。在林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)的權(quán)益可分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)三大權(quán)益，以下是對這三大權(quán)益的具體分析。

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是基礎(chǔ)和根本，作為基礎(chǔ)的權(quán)利，主要包括林農(nóng)對于自己所承包的林地的使用權(quán)、處分權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)利。林地使用權(quán)的獲得是林農(nóng)開展一切有關(guān)林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營等的前提條件，而林農(nóng)則從普通務(wù)農(nóng)者變成有物權(quán)的林地承包人。我國的《物權(quán)法》中以明確的形式保障了林農(nóng)的此項權(quán)益。我國的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，林農(nóng)在合法獲得承包林地后，依法享有對自己的林地進(jìn)行自主經(jīng)營、處分以及收益等合法權(quán)利，林農(nóng)獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)后便可以拿到林業(yè)主管部門頒發(fā)的林權(quán)證，從而保障了林農(nóng)的合法權(quán)益。處分權(quán)是林農(nóng)對自己承包的林地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)以及林木所有權(quán)歸屬的自主決定。處分權(quán)是保障林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中實現(xiàn)各項權(quán)利以及在林木生長至成熟的各個階段進(jìn)行一系列經(jīng)濟(jì)活動的保障。收益權(quán)是林農(nóng)憑借自己所承包的林地及其林地上所有的林木經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程以及林木種植過程而獲得經(jīng)濟(jì)利益。為了進(jìn)一步保障林農(nóng)的合法權(quán)益，政府在征收林農(nóng)林地時應(yīng)當(dāng)向林農(nóng)支付合理的征收費用，以此來彌補(bǔ)其所受損失，并且應(yīng)當(dāng)為失地林農(nóng)提供就業(yè)指導(dǎo)以積極幫助失地農(nóng)民解決失地后的生活問題。此外，出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，對于公益林和生態(tài)林，國家還出臺了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)纫幌盗姓遊1]，并且在我國現(xiàn)行立法中明確規(guī)定了林農(nóng)的收益權(quán)應(yīng)當(dāng)受到合法有效的保障。

1.2 政治發(fā)展權(quán)

政治發(fā)展權(quán)益對于林農(nóng)而言主要包括知情權(quán)、參與權(quán)和利益表達(dá)權(quán)。知情權(quán)是指林農(nóng)應(yīng)對其所在地區(qū)的林地的規(guī)模及分布、林業(yè)質(zhì)量及林業(yè)發(fā)展前景以及相關(guān)的政策措施有一定的了解，只有保障了林農(nóng)的知情權(quán)才能使林農(nóng)形成自己的意見，從而使其從自身的利益立場出發(fā)，提出充分而高效的利益訴求，以促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。參與權(quán)是指林農(nóng)享有參與當(dāng)?shù)厣踔潦菄业牧謽I(yè)資源分配以及發(fā)展方案的制定、表決的權(quán)利[2]。我國法律賦予并保障農(nóng)民的參與權(quán)，保障林農(nóng)的參與權(quán)有利于上級決策部門充分聽取民意從而做出正確的有利于林業(yè)發(fā)展、有利于保障林農(nóng)權(quán)益的決策。利益表達(dá)權(quán)就是林農(nóng)享有為實現(xiàn)自身利益和保護(hù)自身利益而向社會及有關(guān)部門做出反映和要求做出改變的權(quán)利。在實際生活中，林農(nóng)應(yīng)通過行使利益表達(dá)權(quán)來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

1.3 社會發(fā)展權(quán)

社會發(fā)展權(quán)益是指林農(nóng)在社會生活中應(yīng)得的一些有利于其生活發(fā)展的權(quán)益，包括對林農(nóng)的就業(yè)、社會保障以及文化發(fā)展等方面的保護(hù)。要保障好林農(nóng)的勞動就業(yè)權(quán)，就要使林農(nóng)在就業(yè)時享有平等的權(quán)利，受到平等對待，不被輕視和歧視。在2001年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中提出“在健全社會保險制度的同時，繼續(xù)發(fā)展社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置和社會互助等社會保障事業(yè)，推進(jìn)社會福利的社會化進(jìn)程”[3]，這就要求國家進(jìn)一步保障林農(nóng)的合法社會權(quán)益，建立健全社會保障體系，切實保護(hù)好林農(nóng)的社會權(quán)益。文化發(fā)展權(quán)主要是針對教育設(shè)施、教育人才以及教育普及程度等方面而言。要保障林農(nóng)的文化發(fā)展權(quán)，應(yīng)該給予林農(nóng)充足的文化教育資源，提高教育的硬件與軟件水平，縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距，為其提供充足的教育人才，提升林農(nóng)的教育文化水平以及當(dāng)?shù)氐纳龑W(xué)率，從而保障其文化發(fā)展權(quán)益。

2 林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益保障存在的問題

隨著林權(quán)抵押制度的完善，林業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)欣欣向榮的態(tài)勢。但由于林業(yè)有其自身的獨特性，如生長周期長、自然條件影響大、市場因素不穩(wěn)定等，給林農(nóng)深入發(fā)展林業(yè)帶來了麻煩，最棘手的莫過于資金問題。而應(yīng)運而生的林權(quán)抵押貸款能很好地解決這一問題，這也是在解決“三農(nóng)”問題上的一大創(chuàng)新之舉。林農(nóng)可以用自己的林權(quán)證去金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，將資金用于林木的生產(chǎn)和經(jīng)營。但林權(quán)抵押貸款在我國的開展并不是一帆風(fēng)順的，運行期間也出現(xiàn)相應(yīng)的問題。例如，貸款的對象主要集中于林業(yè)大戶和林業(yè)企業(yè)[4]、貸款的實際操作不理想、林農(nóng)的主體意識不強(qiáng)以及相關(guān)的配套服務(wù)制度不完善等問題的存在，在一定程度上會影響林農(nóng)參與貸款的積極性和自身權(quán)益的維護(hù)。

2.1 林權(quán)抵押貸款操作繁瑣，林農(nóng)有效融資難

林權(quán)抵押貸款從理論層面來說因其簡單直白而具有可操作性，但在實際的林權(quán)抵押貸款的操作中卻遠(yuǎn)不如想象當(dāng)中那么容易，其具體體現(xiàn)在以下4個方面。

2.1.1 貸款手續(xù)繁瑣，流程不清。一般而言，對于有貸款需求的林農(nóng)首先需要到金融機(jī)構(gòu)去了解相關(guān)情況，然后填寫貸款申請書、進(jìn)行林地的評估，再拿著林權(quán)證去有關(guān)部門登記、抵押、擔(dān)保等，反復(fù)輾轉(zhuǎn)于多個部門，耗費極長的時間，讓林農(nóng)“望而卻步”，易造成“融資難，辦理融資手續(xù)更難”的局面，不利于林農(nóng)積極去辦理貸款業(yè)務(wù)。

2.1.2 貸款期限不長。由于林權(quán)抵押貸款興起的時間不長，現(xiàn)在多數(shù)都處于“試水”階段。通常來說，貸款的期限一般不長，大多數(shù)都是1～3年或3～5年，10年以上的占比很小。與國外貸款期限相比差距很大，國外的貸款期限一般會設(shè)置為15～20年，如有特殊申請還可另外延長時間。較短的貸款期限容易導(dǎo)致林木無法成長到預(yù)期的效果，而貸款期限將至往往會給林農(nóng)帶來較大的壓力。

2.1.3 貸款抵押率相對偏低。抵押率是指抵押貸款本金占抵押物或者質(zhì)押物總值的比例。抵押林權(quán)用于貸款，其本身就受自然因素的影響較大，更加深了金融機(jī)構(gòu)的顧慮。目前開展的林權(quán)抵押貸款中，抵押貸款的額度一般不會超過貸款人認(rèn)定評估價值的50%，最終金融機(jī)構(gòu)會以實際評估抵押物價值的35%為貸款人發(fā)放貸款[5]，較低的貸款額度很難滿足林農(nóng)繼續(xù)生產(chǎn)或擴(kuò)大生產(chǎn)的意愿。

2.1.4 林權(quán)證抵押有效與否存在爭議。用林權(quán)證抵押貸款是該類貸款的常見模式，但是在實踐中出現(xiàn)了貸款時金融機(jī)構(gòu)要求以貸款人的不動產(chǎn)如房產(chǎn)作為抵押，這便導(dǎo)致用林權(quán)證抵押貸款的性質(zhì)發(fā)生了變化。有些金融機(jī)構(gòu)不承認(rèn)林權(quán)證的價值，認(rèn)為其抵押貸款的風(fēng)險太大，由此要求貸款人將房產(chǎn)作為抵押，以保其財產(chǎn)，這很明顯有損林農(nóng)的利益，阻礙其進(jìn)行融資貸款。

2.2 林農(nóng)主體意識不強(qiáng)，不利于維護(hù)自身權(quán)益

據(jù)統(tǒng)計，目前我國已確權(quán)林地面積逾1.80億hm2，全國累計發(fā)證面積逾1.73億hm2，占已確權(quán)林地總面積的97.63%，發(fā)證戶數(shù)逾9 076.94萬戶，占涉及集體林權(quán)制度改革總戶數(shù)的60.53%[6]。近1億的農(nóng)戶直接收益，基本實現(xiàn)“山定權(quán)，樹定根，人定心”。對于如此龐大的群體，其自身而言也存在著一些不利于權(quán)益保障的問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面。

2.2.1 文化程度不高，自身條件受限。時代在發(fā)展，現(xiàn)在的年輕人都紛紛涌向城市，留在農(nóng)村的大多都是中年人和老年人，其學(xué)歷不高，對生活沒有更為殷實的追求，安穩(wěn)就是他們最大的向往。因此，在一定程度上阻礙了其維護(hù)自身合法權(quán)益。此外，該群體看不懂很多信息，也懶得花心思去弄明白，是其自身條件存在的限制。

2.2.2 法律意識不強(qiáng)。大多數(shù)林農(nóng)根本不知道自己享有什么樣的權(quán)利，可以受到什么樣的保護(hù)。維護(hù)自己林地和林木的意識薄弱，也不知道土地權(quán)益是一種物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)[7]。維權(quán)意識并不高，往往會出現(xiàn)“求訴無門”“求訴無法”等現(xiàn)象。

2.2.3 參與感不高，對政策持有疑慮。由于農(nóng)村偏遠(yuǎn)、信息政策宣傳不到位，林農(nóng)對林權(quán)抵押貸款的參與度不夠高，甚至不敢參與。在民間，個人林農(nóng)會采取私下和親朋好友借款的方式，而不會向金融機(jī)構(gòu)求助，怕被欺騙或上當(dāng)，林農(nóng)的警惕性高，不利于貸款的展開。

2.3 相關(guān)配套服務(wù)制度不健全，阻礙貸款中權(quán)益的實現(xiàn)

林權(quán)抵押貸款工作的展開需要多方配套的服務(wù)協(xié)助其共同完成，其中抵押評估、登記、產(chǎn)權(quán)、保險、擔(dān)保等都是重要環(huán)節(jié)，在實踐中也存有一些問題，具體如下。

2.3.1 林權(quán)抵押登記工作不完善。變更合同、合同期滿、還清貸款或解除合同等均需要向原登記機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)登記。另外，《物權(quán)法》第九條對不動產(chǎn)物權(quán)做了規(guī)定，但未具體對林權(quán)抵押登記做出規(guī)定。在實施過程中，涉及多項登記手續(xù)，林農(nóng)在辦理登記手續(xù)時流程非常繁瑣，需要花費較長的時間，且一些具體操作流程不明確，給林農(nóng)帶來一些不必要的時間、精力、金錢的浪費[8]。

2.3.2 林權(quán)評估機(jī)制不健全導(dǎo)致林農(nóng)貸款成本增加。目前我國專業(yè)的林權(quán)評估機(jī)構(gòu)存在數(shù)目較少、地域分布差異大且專業(yè)性不強(qiáng)等特點。林權(quán)評估是森林資產(chǎn)進(jìn)行抵押時必不可少的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到后續(xù)的抵押率等問題。另外，評估機(jī)構(gòu)在為林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)評估時會收取較高的評估費，一定程度上加大了林農(nóng)的貸款負(fù)擔(dān)。還有一部分林農(nóng)會因評估費高而排斥抵押貸款[9]。

2.3.3 信息傳達(dá)不到位導(dǎo)致貸款遇阻。林農(nóng)作為林權(quán)抵押貸款的主體理應(yīng)最先獲得相關(guān)信息，但在實際中林農(nóng)獲取信息的途徑有限，常導(dǎo)致林農(nóng)獲得信息和最新信息之間的錯位。通常林農(nóng)需要靠自己向各方詢問，加之被加工后的信息在傳遞時也會遇到表述、接收不清等問題，從而拖延貸款的辦理時間[10]。

2.3.4 森林保險的滯后性。森林資源受自然因素影響大，脆弱性稍大，且林木的生長周期長、收益慢，過程中的不可控因素極大。通常會導(dǎo)致經(jīng)營過程中的風(fēng)險加大，同樣在貸款中也存在增加抵押物的風(fēng)險。目前，我國森林保險的開展情況欠佳，保險呈現(xiàn)種類少、年限低、覆蓋面不夠等現(xiàn)狀制約著林權(quán)抵押貸款的發(fā)展[11]。

3 對策

林農(nóng)是林業(yè)發(fā)展中的重要主體，對林業(yè)的整體發(fā)展起著至關(guān)重要的推動作用。保障好林農(nóng)在林權(quán)抵押貸款中的權(quán)益有利于推動林業(yè)的擴(kuò)大化和良性發(fā)展，也有利于深化林權(quán)改革。針對林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益保障存在的問題，提出了以下建議。

3.1 加強(qiáng)各方主體建設(shè)，明確各自職責(zé)

在林權(quán)抵押貸款中涉及的主體較多，其中最主要的是林農(nóng)、金融機(jī)構(gòu)和政府。只有協(xié)調(diào)好這三者之間的關(guān)系，才能使林權(quán)抵押貸款的開展順利進(jìn)行。缺少任何一方，整個環(huán)節(jié)都無法正常運行。

3.1.1 加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)，增強(qiáng)其在操作上的自主權(quán)。針對林權(quán)抵押貸款實際操作中的困難，金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行部門整改，成立林權(quán)抵押貸款辦理部門，簡化貸款程序。明晰貸款流程，培養(yǎng)相關(guān)既懂林業(yè)、又懂金融知識的工作人員參與貸款的辦理。根據(jù)具體的情況，適度地放開貸款用途的界限，給林農(nóng)貸款使用更多的靈活性，鼓勵林農(nóng)進(jìn)行貸款。同時也要視具體情況調(diào)整貸款期限和抵押率，提供多樣的貸款方式，如小額循環(huán)貸款，在加強(qiáng)風(fēng)險管控的前提下，提升金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和水平，使金融機(jī)構(gòu)在具體的貸款操作層面更具有自主性[12]。

3.1.2 加強(qiáng)林農(nóng)自身建設(shè)。作為林權(quán)抵押貸款的主體，林農(nóng)自身硬件條件不高是阻礙其順利進(jìn)行貸款的因素之一。對此，從林農(nóng)自身出發(fā)進(jìn)行提升非常有必要。鑒于林農(nóng)的特殊身份，建議其平時通過多種渠道了解最新的有關(guān)林權(quán)抵押貸款的動態(tài)，主動地去相關(guān)機(jī)構(gòu)部門了解情況。增強(qiáng)其自身的法律意識，遇事冷靜處理，善于運用法律手段來維護(hù)自身的權(quán)益。同時，思想上還需與時俱進(jìn)，比如嘗試接觸新鮮事物，利用科學(xué)手段對林木進(jìn)行生產(chǎn)和管理等。

3.1.3 提升政府的服務(wù)職能，加強(qiáng)對林農(nóng)的扶持力度。林業(yè)的發(fā)展受政策因素的影響較大，沒有政府的扶持，保持良好的運行難度較大。由此可見，政府部門要加大對林農(nóng)的扶持力度，加大抵押貸款補(bǔ)貼力度；相關(guān)部門還應(yīng)積極與金融機(jī)構(gòu)合作，協(xié)助其完成林權(quán)抵押貸款的有關(guān)工作。另外，政府部門還需積極地聽取林農(nóng)的反饋意見，如在貸款中有哪些棘手的問題不易解決，是否能通過政府相關(guān)部門進(jìn)行優(yōu)化解決等。推動林農(nóng)、金融機(jī)構(gòu)和政府三者間的良好協(xié)作，共同促進(jìn)林權(quán)抵押貸款的開展。

3.2 完善林權(quán)抵押貸款有關(guān)的配套制度

為了促進(jìn)林權(quán)抵押貸款的順利進(jìn)行，需要完善抵押登記、林權(quán)評估管理、信息共享、森林保險等相關(guān)的配套制度，助力林權(quán)抵押貸款的開展。

3.2.1 健全林權(quán)抵押登記制度。林權(quán)登記機(jī)關(guān)要確定好林權(quán)登記的各個要素和環(huán)節(jié)，委派專業(yè)人員對林木的面積、四至界址、株樹等做好詳實登記，對所登記的內(nèi)容進(jìn)行核實。建立好林權(quán)登記的有關(guān)信息檔案，以便日后查找管理[13]。

3.2.2 規(guī)范林權(quán)抵押貸款評估管理。林木的評估對后續(xù)抵押貸款的進(jìn)行十分重要，而針對評估費用高、評估機(jī)構(gòu)不足等問題需要結(jié)合市場等因素進(jìn)行探討。由于目前市場上專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)較為缺少，可以由相關(guān)林業(yè)部門、科研機(jī)構(gòu)帶頭開展林權(quán)的評估工作，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)成立林權(quán)評估中心，為林農(nóng)提供高質(zhì)量的評估服務(wù)。并制定相關(guān)的評估細(xì)則和具體操作細(xì)則，給林權(quán)評估提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。同時，應(yīng)該視具體情況減少或免除林權(quán)評估的費用，真正為林農(nóng)減負(fù)，保障林農(nóng)權(quán)益[14]。

3.2.3 加強(qiáng)政策宣傳，建立信息共享溝通機(jī)制。為了更好地保護(hù)林農(nóng)的知情權(quán)和參與權(quán)，有必要加強(qiáng)政策的宣傳，并利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、微信、手機(jī)客戶端等媒介建立信息共享機(jī)制，及時促進(jìn)信息的宣傳。讓林農(nóng)能夠掌握更多的信息，從而做出有利于保護(hù)自身權(quán)益的舉動。

3.2.4 完善森林保險制度。鼓勵保險行業(yè)積極為林農(nóng)提供森林保險服務(wù)，進(jìn)一步完善森林保險制度。金融機(jī)構(gòu)要對抵押貸款的林權(quán)進(jìn)行貸前、貸中以及貸后的管理，降低損失發(fā)生的可能性。綜合考慮分析林木的特性為其提供類型多樣的森林保險，在發(fā)生不可抗力的意外事件造成損失時，為林農(nóng)減輕負(fù)擔(dān)。同時，政府部門也要協(xié)助森林保險的開展提供補(bǔ)貼，真正為林農(nóng)減少貸款的風(fēng)險[15]。

4 結(jié)語

林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益的保障需要政府、林農(nóng)和金融機(jī)構(gòu)等多方的協(xié)調(diào)和助力，同時也需要完善相應(yīng)的配套制度為林權(quán)抵押貸款中林農(nóng)權(quán)益的保障掃除障礙。合理、有效地保障林農(nóng)的權(quán)益，對于推動林權(quán)抵押制度的完善和進(jìn)一步推動林業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

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