網(wǎng)絡(luò)空間的國際法治

◎天津大學(xué)法學(xué)院 王蕾凡

互聯(lián)網(wǎng)給全球聯(lián)通與經(jīng)濟(jì)繁榮提供了巨大的機(jī)遇，隨之也帶來了前所未有的風(fēng)險。近年來發(fā)生的一系列網(wǎng)絡(luò)攻擊事件給用戶造成了極大損失。例如，2017年4月，100多個國家超過10萬臺電腦遭到“蠕蟲式”勒索病毒的攻擊，使受到攻擊國家的教育、金融、能源、醫(yī)療等眾多行業(yè)陷入管理危機(jī)；2017年5月美國知名消費者信用評估機(jī)構(gòu)（Equifax）遭到網(wǎng)絡(luò)攻擊，導(dǎo)致近1.45億個用戶的社會保障號泄漏。

面對日趨嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)威脅，英、法、美等國家陸續(xù)發(fā)布了國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，表達(dá)了其維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的國家利益之決心。這些戰(zhàn)略尤其強(qiáng)調(diào)對政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，發(fā)展本國網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新技術(shù)能力并嚴(yán)懲網(wǎng)絡(luò)攻擊的行為人。從整體上看，這些戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的進(jìn)攻性與威懾力。

網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為國家安全戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，是國家陸地、海域、領(lǐng)空之外的第四維度空間。本文將從國際法的視角，分析目前各國對網(wǎng)絡(luò)空間采取進(jìn)攻性戰(zhàn)略的影響，提出各國網(wǎng)絡(luò)空間的行為應(yīng)嚴(yán)格遵循《聯(lián)合國憲章》，在發(fā)展自身網(wǎng)絡(luò)管理技能的同時，要注重彼此信心的建設(shè)，避免出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的軍備競賽。

一、網(wǎng)絡(luò)空間的進(jìn)攻性戰(zhàn)略

對于如何應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊，英、法、美等國家的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略立場日趨一致，即全力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)偵查、監(jiān)控、中斷、進(jìn)攻等網(wǎng)絡(luò)技能，以用于預(yù)防、遏制、威懾甚至報復(fù)性摧毀對手。

2016年11月，英國政府發(fā)布的《2016-2021年國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》提出進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力涉及“故意侵入對手的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)，意圖將其破壞、瓦解或摧毀”。它提出進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)是“我們?nèi)轿荒芰Φ慕M成部分，以遏制、剝奪對手在網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實空間攻擊我們的機(jī)會”。為此，英國將投資國家進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)計劃，為相關(guān)人才提供所需的工具、技能和情報技術(shù)，發(fā)展利用進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)的能力，并將該進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力部署為作戰(zhàn)整體能力的一部分，以增強(qiáng)軍事行動的整體效果。

2018年2月，法國公布的《網(wǎng)絡(luò)審核報告》提出決策者可以依據(jù)對網(wǎng)絡(luò)攻擊行為的評估采取回應(yīng)措施。該《報告》依據(jù)網(wǎng)絡(luò)攻擊造成的影響、嚴(yán)重性以及對法國主權(quán)、公眾的損害程度將它分成五個等級，即從較小的攻擊事件到緊急且嚴(yán)重的攻擊事件，決策者可以將緊急而嚴(yán)重的攻擊事件視作《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的“武力攻擊”，從而觸發(fā)國家自衛(wèi)權(quán)。這一分類機(jī)制為決策針對具體網(wǎng)絡(luò)攻擊作出回應(yīng)提供了多種選擇，而最終的所選措施是一項“政治決策”。

2018年9月，美國白宮發(fā)布的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》重申對網(wǎng)絡(luò)攻擊采取回應(yīng)措施的決心和能力。它提出重新修改電子監(jiān)控與計算機(jī)犯罪的相關(guān)法律以懲治網(wǎng)絡(luò)惡意行為；同時建立國際網(wǎng)絡(luò)威懾項目，與盟國聯(lián)手迫使網(wǎng)絡(luò)對手承擔(dān)其行為的嚴(yán)重后果。在此之前，美國國防部公布的《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》則強(qiáng)調(diào)國防部對造成嚴(yán)重后果的網(wǎng)絡(luò)攻擊可以直接采取的進(jìn)攻性措施。美國國會通過的《2018年國家防御授權(quán)法案》進(jìn)一步放松美國相關(guān)部門采取網(wǎng)絡(luò)攻擊性措施的程序性限制。特朗普總統(tǒng)亦發(fā)布新的總統(tǒng)令修改了奧巴馬政府時期對發(fā)起網(wǎng)絡(luò)攻擊需要履行的跨部門審批程序。特朗普總統(tǒng)的國家安全顧問約翰·博爾頓提出這一政策的改變“不僅因為我們想在網(wǎng)絡(luò)上采取更具有攻擊性的措施，也是為了發(fā)揮威懾，使得采取網(wǎng)絡(luò)惡意行為的對手必須承擔(dān)更大的代價”。這些威懾措施包括依據(jù)美國國內(nèi)法對網(wǎng)絡(luò)對手提起訴訟、施加經(jīng)濟(jì)制裁、有力的軍事與網(wǎng)絡(luò)打擊以及點名羞辱等。他明確提出任何國家對美國采取網(wǎng)絡(luò)攻擊，都將知道美國將不僅會對其采取防御性措施也會采取進(jìn)攻性措施。

英、法、美等國家在網(wǎng)絡(luò)空間采取進(jìn)攻性戰(zhàn)略旨在憑借其在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與資源上的優(yōu)勢，通過國家單邊措施直接預(yù)防、遏制甚至摧毀對手。這一戰(zhàn)略是否完全能實現(xiàn)其預(yù)想的效果需一段時間之后才能評估。但是，這一進(jìn)攻性戰(zhàn)略帶來了另一個問題值得特別關(guān)注，即進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略本身會增加來自網(wǎng)絡(luò)的各種風(fēng)險，加劇國家之間關(guān)系的緊張程度，且一旦進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力成為大多數(shù)國家的武器庫與作戰(zhàn)部署的一部分，整個網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定和安全將比以往任何時候都面臨更大的風(fēng)險。下文將重點分析在現(xiàn)行國際法體系下，國家單方面采取進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的影響。

二、網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)攻性戰(zhàn)略與國際法

2012-2013年，聯(lián)合國信息與通訊領(lǐng)域國際安全的政府專家組在其《國際法與網(wǎng)絡(luò)空間的國家行為》報告中確認(rèn)現(xiàn)有國際法適用于國家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為。這意味國家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為須遵循現(xiàn)有國際法，包括《聯(lián)合國憲章》。

（一）《聯(lián)合國憲章》與國家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為

《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了各國在處理國際關(guān)系、維護(hù)世界和平與安全方面最基本的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。

依據(jù)《聯(lián)合國憲章》，國家受網(wǎng)絡(luò)攻擊時可以行使以下兩項權(quán)利：第一，如果國家遭受的網(wǎng)絡(luò)攻擊對國際和平與安全構(gòu)成威脅，它可以向聯(lián)合國安理會提出申訴與解決方法；第二，國家受到網(wǎng)絡(luò)攻擊時，也可自行采取回應(yīng)措施，該措施須符合“必要與合宜”之限制條件。

依據(jù)《聯(lián)合國憲章》，國家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為（包括對網(wǎng)絡(luò)攻擊的回應(yīng)）應(yīng)遵循以下國際法基本原則：第一，各國應(yīng)以和平方式解決爭端；在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何國家之領(lǐng)土完整或政治獨立。第二， 禁止一國干涉他國內(nèi)政。禁止干涉他國內(nèi)政在網(wǎng)絡(luò)空間尤其重要，因為網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)進(jìn)入國家活動的各個方面，從政府決策到民眾選舉，網(wǎng)絡(luò)無處不在。該原則是確保各國的內(nèi)政事務(wù)不受外部強(qiáng)制性干預(yù)，這是國家主權(quán)平等的體現(xiàn)。

（二）積極尋求網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范的國際共識

上述《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的禁止使用威脅或武力原則存在兩種例外情形：一是依據(jù)《憲章》第五十一條，國家在遭受“武力攻擊”時可以使用武力單獨或集體行使自衛(wèi)權(quán)；二是依據(jù)《憲章》第七章授權(quán)，聯(lián)合國安全理事為防止威脅國際和平與安全情勢惡化而采取的“必要與合宜”之武力措施。

目前國際社會對第五十一條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間存在較大分歧。英、法、美等國家主張國家遭受嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)攻擊可以視為等同于受到“武力攻擊”，從而觸發(fā)其單獨或集體自衛(wèi)權(quán)。但是各國對于網(wǎng)絡(luò)攻擊在何種嚴(yán)重程度下可以視為等同于第五十一條規(guī)定的“武力攻擊”存在爭議。2016-2017年，聯(lián)合國信息與通訊領(lǐng)域國際安全的政府專家組就網(wǎng)絡(luò)攻擊的應(yīng)對措施（尤其是國家自衛(wèi)權(quán)行使問題）的討論陷入僵局，最終未就自衛(wèi)權(quán)問題達(dá)成共識。在此種情況下，英、法、美等國家主張網(wǎng)絡(luò)空間的國家“自衛(wèi)權(quán)”之合法性受到質(zhì)疑，其單方面依據(jù)此權(quán)利采取的進(jìn)攻性行為容易造成其他國家的誤判，引發(fā)更大的國際爭端。

北約網(wǎng)絡(luò)防御合作中心支持發(fā)布的《塔林手冊2.0》對國際法如何規(guī)范國家在武裝沖突與和平時期使用網(wǎng)絡(luò)武力的規(guī)范提供了框架性研究成果。它描述了國家對網(wǎng)絡(luò)攻擊采取反制措施的先決條件和局限，但并沒有提供網(wǎng)絡(luò)空間武力使用問題的所有答案。目前仍只有國家才有權(quán)制定這一方面的國際法規(guī)范。通過條約與可以形成相關(guān)國際法的國家實踐，各國應(yīng)盡快明確其網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范并積極尋求國際共識。

（三）國家進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略危及國際和平與安全

目前各國對網(wǎng)絡(luò)空間治理的理念與規(guī)范的適用均存在差異，國家單方面采取進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略會升級來自網(wǎng)絡(luò)的各種風(fēng)險，甚至?xí)?dǎo)致國家在網(wǎng)絡(luò)空間展開武器競賽。聯(lián)合國裁軍研究院曾多次提出，解決網(wǎng)絡(luò)空間威脅問題既要注重加強(qiáng)國家網(wǎng)絡(luò)管理技能也要注重構(gòu)建彼此之間的信任。國家單方面推行進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略將嚴(yán)重?fù)p害彼此之間的信任，危及整個國際和平與安全。各國應(yīng)嚴(yán)格遵循《聯(lián)合國憲章》，并就具體的網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范達(dá)成國際共識，避免網(wǎng)絡(luò)空間朝軍備化方向發(fā)展。

三、結(jié)語

當(dāng)前國際貿(mào)易、能源和氣候變化等領(lǐng)域正處在摩擦不斷的漩渦里，第二次世界大戰(zhàn)后建立的國際秩序已顯得難以維持。任何國家進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行為都只會給本國、本地區(qū)甚至全球帶來更多動蕩。只有彼此建立信任，積極尋求共識，并在此基礎(chǔ)上完善網(wǎng)絡(luò)空間行為的國際法規(guī)范，才能降低網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的沖突與風(fēng)險。現(xiàn)行國際法體系下，每個國家都有義務(wù)依據(jù)國際法使用、保護(hù)和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間。任何國家利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與資源的優(yōu)勢行使霸權(quán)本身就是對網(wǎng)絡(luò)空間安全與穩(wěn)定發(fā)展的一種極大威脅。