非政府主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化模式及其政策啟示
——山東青州南張樓城鎮(zhèn)化案例分析

陳多長(zhǎng)

（浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，浙江杭州310023）

從1978年到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到52.6%[1]，成效顯著。然而，快速城鎮(zhèn)化過程中也暴露了因大量低價(jià)征用集體土地侵害農(nóng)民利益、誘發(fā)社會(huì)沖突，加重地方政府土地財(cái)政依賴等嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，凸顯了現(xiàn)行政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的弊端。針對(duì)這些問題，2012年召開的中共“十八大”提出了推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略。2014年12月29日，中央政府決定在全國(guó)62個(gè)市、縣、鎮(zhèn)開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作。然而，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化應(yīng)采取哪些具體的模式？什么樣的新型城鎮(zhèn)化模式才能根治飽受詬病的地方政府土地財(cái)政依賴？這些問題仍在需要理論探討和實(shí)踐創(chuàng)新。

一、文獻(xiàn)綜述

從理論上來看，城鎮(zhèn)化模式可以從多個(gè)不同的角度進(jìn)行分類研究。例如，從推進(jìn)主體角度可將城鎮(zhèn)化分為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種模式[2]、[3]；基于人口流動(dòng)特征將城鎮(zhèn)化模式分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化[4]、[5]；從城市規(guī)模大小的角度將城鎮(zhèn)化模式分為小城鎮(zhèn)、中等城鎮(zhèn)和大城鎮(zhèn)發(fā)展模式[6]；根據(jù)城鎮(zhèn)化模式的地域特殊性將其分為“蘇南模式”、“珠三角模式”、“溫州模式”、“成都模式”等[7]；從城鎮(zhèn)化資金來源、農(nóng)村人口遷移方式等角度將現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式分為主流模式及非主流模式并分別進(jìn)行闡述[8]、[9]；從城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制和空間模式兩個(gè)視角將我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式分為建立開發(fā)區(qū)模式、建設(shè)新區(qū)和新城模式、城市擴(kuò)展模式、舊城改造模式、建立中央商務(wù)區(qū)模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化模式和村莊產(chǎn)業(yè)化模式[10]；從驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)角度，把城鎮(zhèn)化區(qū)分為工業(yè)驅(qū)動(dòng)、房地產(chǎn)開發(fā)驅(qū)動(dòng)、旅游開發(fā)驅(qū)動(dòng)、生態(tài)保護(hù)驅(qū)動(dòng)、高校校區(qū)擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)和混合驅(qū)動(dòng)等多種模式等[11]。

上述國(guó)內(nèi)外研究成果為本文的研究奠定了重要的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。但文獻(xiàn)研究也發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界更多地關(guān)注了政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的分類研究，而對(duì)非政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式的案例研究仍然不多。為此，本文以山東青州南張樓為例，從推動(dòng)主體、驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)和融資模式三個(gè)角度分析其城鎮(zhèn)化模式的主要特征，探討該案例對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新和地方政府土地財(cái)政依賴治理的政策啟示。

二、南張樓城鎮(zhèn)化的典型特征

（一）案例分析對(duì)象簡(jiǎn)介

1988年山東省和德國(guó)巴伐利亞州簽約實(shí)施“中德土地整理和村莊革新”合作項(xiàng)目，在南張樓村建立“中德土地整理與農(nóng)村發(fā)展合作試驗(yàn)區(qū)”。德國(guó)方面由漢斯.賽德基金會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，旨在嘗試復(fù)制德國(guó)巴伐利亞州“城鄉(xiāng)等值”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)到南張樓村①“城鄉(xiāng)等值”試驗(yàn)的主要目的是，通過土地整理、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資來改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，提高農(nóng)民的生活品質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)差別，減弱農(nóng)村人口流向大城市的動(dòng)力。。項(xiàng)目從1990年開始正式實(shí)施，主要內(nèi)容有：村莊分區(qū)規(guī)劃、土地整理、農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治、興辦學(xué)校和培訓(xùn)村民等。經(jīng)過27年的實(shí)踐，南張樓村的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等均有極大改善，村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了顯著提高。經(jīng)過評(píng)估，德國(guó)方面認(rèn)為，南張樓村的“城鄉(xiāng)等值”試驗(yàn)是巴伐利亞州經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際范圍內(nèi)的眾多試驗(yàn)項(xiàng)目中最有成效的一個(gè)案例。盡管與集體土地國(guó)有化前提下的土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化有所不同，但南張樓村在土地利用、勞動(dòng)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，以及村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)等方面均表現(xiàn)出了城鎮(zhèn)化的特征。因此，南張樓村的發(fā)展既是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成功案例，也是一個(gè)城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新的重要案例。

（二）南張樓的城鎮(zhèn)化特征

1.人口城鎮(zhèn)化

根據(jù)調(diào)研資料，在中德合作項(xiàng)目開始之前的1989年，南張樓村的人口總數(shù)為4258人，2016年7月全村總?cè)丝跒?219人。27年來，村莊面貌發(fā)生了巨大變化，而村莊總?cè)丝诓⑽窗l(fā)生明顯變化。不過，從人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，1989年全村2500多勞動(dòng)力中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力占勞動(dòng)力總數(shù)的88.4%，從事非用產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力僅占13.6%；僅僅在項(xiàng)目啟動(dòng)14年之后的2003年，全村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力就已經(jīng)占到勞動(dòng)人口的80%以上[12]，勞動(dòng)力的就業(yè)結(jié)構(gòu)已完全具備了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化的城鎮(zhèn)化典型特征。目前，南張樓村的勞動(dòng)力在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的比重為90%以上，除200多人在海外務(wù)工和部分考取大學(xué)的學(xué)生之外，本村勞動(dòng)力基本實(shí)現(xiàn)了“就地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)”，這一點(diǎn)基本符合“農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化”的特征。

2.土地城鎮(zhèn)化

在德國(guó)專家的指導(dǎo)下，南張樓村實(shí)施了村莊統(tǒng)一規(guī)劃和土地整理，實(shí)現(xiàn)了土地資源的分區(qū)利用。1988年，德國(guó)專家來到南張樓村指導(dǎo)直接參與制定了《南張樓村發(fā)展規(guī)劃》。按照該規(guī)劃，南張樓村的土地利用分為居住用地、農(nóng)業(yè)用地、公共服務(wù)用地等三種類型。1990年秋，在德國(guó)專家的指導(dǎo)下，南張樓村啟動(dòng)土地整理項(xiàng)目，把全村零星分布的267塊土地和經(jīng)過削高填低新增的600畝耕地整理劃分為300m×350m規(guī)格的大塊土地57塊[13]。其中，通過對(duì)1800畝荒灣、河道、廢棄窯場(chǎng)整理出來的耕地指標(biāo)，用于建設(shè)村辦工業(yè)園區(qū)和奶牛養(yǎng)殖業(yè)小區(qū)[14]。目前，南張樓村的土地非農(nóng)利用形態(tài)有三種：工業(yè)用地（形成村西工業(yè)區(qū)）、公共服務(wù)用地（形成村北公共服務(wù)區(qū)）和村民居住用地（形成村中部生活區(qū)）②此處資料來源于中央電視臺(tái)：“魅力中國(guó)小康村鎮(zhèn)：南張樓村——德國(guó)式土地整理加速農(nóng)業(yè)機(jī)械化”（《經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播》2015－11－16），結(jié)合本文作者的實(shí)地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行了修正。。因此，從土地非農(nóng)利用形態(tài)看，目前南張樓村已經(jīng)具備了城鎮(zhèn)化的特征。

3.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化

標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)主要是編制、發(fā)布和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)化文件的過程，標(biāo)準(zhǔn)化文件是標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的產(chǎn)物。以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制修訂活動(dòng)為例，其活動(dòng)包括預(yù)研、立項(xiàng)、起草、征求意見、審查、批準(zhǔn)、出版、復(fù)審和廢止等九個(gè)階段內(nèi)容。

主要表現(xiàn)在以下四方面：第一，道路硬化和規(guī)整化。中德合作的巴伐利亞試驗(yàn)項(xiàng)目開始之后，從1990年到2005年，用了15年的時(shí)間將全村非農(nóng)生產(chǎn)和生活區(qū)的道路按照統(tǒng)一規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)全部修建完成，并實(shí)現(xiàn)了水泥硬化處理。目前，村莊道路總體上看起來比較規(guī)整，與城鎮(zhèn)道路已經(jīng)沒有顯著差異。第二，全村統(tǒng)一供水、供電。全村低壓電線全部埋設(shè)地下，高壓電線只出現(xiàn)在村道主干道兩邊。全村衛(wèi)生飲用水入戶率達(dá)到了100%。第三，公共服務(wù)設(shè)施的城鎮(zhèn)化。南張樓村建設(shè)有社區(qū)服務(wù)中心、公園、村辦幼兒園、村辦小學(xué)、青州市民俗博物館（投資100萬余元）、籃球場(chǎng)、文化活動(dòng)中心、村醫(yī)院（可實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)）和村養(yǎng)老服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施。第四，商業(yè)、金融服務(wù)類設(shè)施。南張樓村目前在村內(nèi)設(shè)有銀行、投資理財(cái)公司、駕駛培訓(xùn)代理機(jī)構(gòu)、化妝品專賣店、服裝鞋帽商場(chǎng)、移動(dòng)通訊營(yíng)業(yè)廳、供奶站、圖書文具商店、綜合性超市等現(xiàn)代城市居民所必須的商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)①此處資料來源于中央電視臺(tái)：“魅力中國(guó)小康村鎮(zhèn)：南張樓村農(nóng)民過上城里人生活的中德樣本”（《第一時(shí)間》2015－11－17），結(jié)合本文作者的實(shí)地調(diào)研材料進(jìn)行了修正。。

從村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的健全程度和村民生活的方便程度來看，目前南張樓村的村民完全可以實(shí)現(xiàn)不出村就可以享受基本的、與城鎮(zhèn)居民所享受的等值的公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。這就是其村民生活城鎮(zhèn)化的典型特征。

4.村落經(jīng)濟(jì)形態(tài)和村民收入的城鎮(zhèn)化

自1990年中德合作項(xiàng)目實(shí)施以來，南張樓村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。盡管耕地保護(hù)得到強(qiáng)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大地提高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量顯著提升，但村莊經(jīng)濟(jì)總量中工業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。項(xiàng)目實(shí)施15年后的2004年，南張樓村工業(yè)總產(chǎn)值就達(dá)到了2.5億元，占全村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的70%；2005年全村工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2.51億元，占全村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的70%以上[15]、[16]。從村民收入角度看，1989年南張樓村年人均收入只有1950元，2014年人均收入就已經(jīng)達(dá)到了19000元（參見表1），高于當(dāng)年全國(guó)（10489元）、山東省（11882元）、濰坊市（14776元）和青州市（14936元）。

表1 南張樓村部分年份村民年人均收入

5.人口管理的社區(qū)化

城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要特征是人口管理組織形式的社區(qū)化。根據(jù)調(diào)查，南張樓村的人口管理除了仍然保留著村委會(huì)這種典型的農(nóng)村基層組織形式以外，目前已經(jīng)初步建成了社區(qū)化管理機(jī)構(gòu)并被青州市政府納入統(tǒng)一的社區(qū)化管理的城鎮(zhèn)化基層管理組織體系。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，近幾年青州市一直在重點(diǎn)推進(jìn)以南張樓為中心，將附近42個(gè)村莊統(tǒng)一規(guī)劃入中德合作土地整理項(xiàng)目區(qū)，并計(jì)劃逐步建成6個(gè)大型農(nóng)村社區(qū)，平均每個(gè)社區(qū)服務(wù)7個(gè)村莊、6600人，服務(wù)半徑在2km以內(nèi)[13]。南張樓社區(qū)化建設(shè)早在2013年2月就已經(jīng)啟動(dòng)，完全建成之后，南張樓村將成為周邊7個(gè)村的經(jīng)濟(jì)、文化和居住和人口管理的多功能中心[17]。

三、南張樓村城鎮(zhèn)化模式解析

盡管目前國(guó)內(nèi)有文獻(xiàn)把南張樓村的巴伐利亞試驗(yàn)及村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的范例[18]、[19]，但從其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征來看，我們傾向于把它作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的案例來討論。此外，南張樓村的城鎮(zhèn)化路徑，實(shí)際上可以為我國(guó)根治地方政府土地財(cái)政依賴的城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒?；谶@種認(rèn)識(shí)，此處用城鎮(zhèn)化模式的分析框架，從參與主體、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和融資模式等角度來剖析南張樓的城鎮(zhèn)化模式。

（一）城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)主體

南張樓村的城鎮(zhèn)化過程中有多個(gè)主體共同參與，包括作為德國(guó)巴伐利亞州政府代表的賽德基金會(huì)、南張樓村委會(huì)和村民、企業(yè)和中國(guó)的各級(jí)政府。不同性質(zhì)的參與主體，其在城鎮(zhèn)化過程中所追求的利益目標(biāo)不同、參與意愿也有所不同。從參與主體的功能類型或它們?cè)诔擎?zhèn)化過程中發(fā)揮作用的主觀能動(dòng)性角度看，作為合作項(xiàng)目外方代表的德國(guó)賽德基金會(huì)、中方代表的南張樓村委會(huì)是南張樓村城鎮(zhèn)化最積極主動(dòng)的推動(dòng)者，中央政府和山東省級(jí)以下地方政府是在中德合作項(xiàng)目實(shí)施后才開始參與的公共主體，它們的參與具有誘致性特征。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，各類工商企業(yè)都具有自愿性、主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化的特征。至于南張樓村民，在中德合作項(xiàng)目實(shí)施的初期和城鎮(zhèn)化啟動(dòng)階段，由于看不到村莊統(tǒng)一規(guī)劃、土地整治和村莊革新的經(jīng)濟(jì)收益前景，他們?cè)谶@一階段事實(shí)上處于被動(dòng)參與的狀態(tài)，在德國(guó)方面和村委會(huì)廣泛征詢村莊發(fā)展意見、耐心解釋和充分交流的基礎(chǔ)上①南張樓村城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)之一是，在村莊土地整理、村莊發(fā)展規(guī)劃制定等方面的重大事務(wù)都能夠廣泛聽取各類別、各層次村民的意見和建議，讓村民理解、支持上述行動(dòng)計(jì)劃，逐漸讓村民從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與并積極支持村莊的一系列革新實(shí)驗(yàn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)。，尤其是當(dāng)他們觀察到中德合作推動(dòng)“城鄉(xiāng)等值”試驗(yàn)的初步效果之后，才逐漸轉(zhuǎn)變觀念、主動(dòng)參與到城鎮(zhèn)化過程中。各類主體的性質(zhì)和功能歸納到表2中。

表2 南張樓村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)主體及其功能

因此，南張樓村的城鎮(zhèn)化是以村委會(huì)和村民意愿為主，由德國(guó)合作方、南張樓村委會(huì)和村民主導(dǎo)推動(dòng)，而非以地方政府意愿為主推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。這與當(dāng)前我國(guó)主流的以地方政府意愿為主推進(jìn)的強(qiáng)制性城鎮(zhèn)化模式根本不同。

（二）驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)

根據(jù)文獻(xiàn)調(diào)研和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)南張樓村城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)主要由以下幾個(gè)：一是農(nóng)業(yè)，為村莊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化提供物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。二是工業(yè)，構(gòu)成南張樓村城鎮(zhèn)化的直接推動(dòng)力量。三是服務(wù)業(yè)，是人口城鎮(zhèn)化和村民生活的城鎮(zhèn)化重要推進(jìn)力量，除了具有吸納村民就業(yè)的功能以外，還有提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要功能。

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為南張樓經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化、勞動(dòng)力的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)

南張樓村的城鎮(zhèn)化起步于德國(guó)巴伐利亞州城鄉(xiāng)等值經(jīng)驗(yàn)在該村莊的試驗(yàn)。初始合作內(nèi)容和工作目標(biāo)包括“村莊土地整理”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、現(xiàn)代化”等。在德國(guó)專家指導(dǎo)下，經(jīng)過規(guī)劃、實(shí)施和資金投入，村莊土地整理的目標(biāo)很好地完成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施極大地改善，農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)已全部實(shí)現(xiàn)。目前，南張樓村的生產(chǎn)、生活用輸水管道和電力線路全部實(shí)現(xiàn)地下埋設(shè)，每方土地（350m×300m）建機(jī)井3－4眼，農(nóng)用地輸水管線長(zhǎng)50000m，實(shí)現(xiàn)了遙控灌溉農(nóng)田。鋪設(shè)地下電線10萬m，有效保障了全村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全用電，方便了大型機(jī)械連片作業(yè)[20]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作業(yè)，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，把過去束縛在農(nóng)業(yè)土地上面的大批勞動(dòng)力釋放出來，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)化提供了必要前提條件，也間接地推動(dòng)了南張樓村農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

2.工業(yè)化是南張樓村人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的最直接、最重要的推動(dòng)因素

工業(yè)對(duì)于南張樓村城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用比農(nóng)業(yè)更為直接、推動(dòng)效果也更顯著。南張樓村的工業(yè)起步于1984年的“青州南張石油機(jī)械廠”，到1990年中德合作項(xiàng)目開始實(shí)施時(shí)，全村已有14家村辦工業(yè)企業(yè)[14]、[21]。目前南張樓村的工業(yè)園區(qū)內(nèi)一共分布著近100家工業(yè)企業(yè)，吸納本村約400人、周邊村300多人就業(yè)，使80%的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人[22]、[23]。工業(yè)化對(duì)南張樓村城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是開辟了占地?cái)?shù)百畝的村辦工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)土地利用方式的非農(nóng)化和空間城鎮(zhèn)化。二是大量接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力，留住了本地農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口的就地非農(nóng)化和村民就地城鎮(zhèn)化。三是增加了村民收入，為村民生活方式和生活水平城鎮(zhèn)化提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。調(diào)查得知，南張樓村民就地就業(yè)月收入4000元以上，工廠熟練工的月收入可達(dá)8000元以上?？梢姡瑥尿?qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)角度看，南張樓村的城鎮(zhèn)化與中國(guó)主流的工業(yè)化驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式并無不同。

3.商業(yè)、服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展提高了南張樓村城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展首先為農(nóng)村剩余勞動(dòng)提供了不少就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。目前，南張樓村第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力達(dá)到600人以上，年產(chǎn)值3000余萬元[17]。其次，商業(yè)、服務(wù)業(yè)的繁榮，保證了南張樓村民能夠過上與城鎮(zhèn)居民等值的生活、提升了生活品質(zhì)，提升了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。目前南張樓村從超市、銀行、移動(dòng)通訊營(yíng)業(yè)廳到加油站、駕駛培訓(xùn)代理中心、博物館、圖書室、健身設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、美容美發(fā)、飯店、婚慶樓、文化與旅游服務(wù)中心、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等，凡城里人可享受的基本商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)，南張樓村民也基本可以實(shí)現(xiàn)。

（三）城鎮(zhèn)化融資模式

基于文獻(xiàn)調(diào)研和實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，南張樓城鎮(zhèn)化的融資模式具有一定特殊性。主要表現(xiàn)為，它是一個(gè)在中德合作項(xiàng)目支持背景下的融資發(fā)展過程，其啟動(dòng)資金主要來源于德國(guó)，啟動(dòng)資金大約450萬元人民幣，前后注資約1000萬元人民幣，但它誘發(fā)了中國(guó)政府約3000萬元人民幣的資金支持。此外，還有南張樓村集體的資金，僅在1990—2005年間，村委會(huì)就籌資3500萬[15]、[16]，村民利用國(guó)際勞務(wù)輸出積累的大量原始資金也投入到村辦工業(yè)和住宅建設(shè)中。南張樓村民到國(guó)外打工3－5年，大約可獲得25—30萬元人民幣的收入；到2005年，全村國(guó)際勞務(wù)創(chuàng)收7000多萬元人民幣[16]、[24]，這是村莊城鎮(zhèn)化、工業(yè)化最重要的原始資金來源。為便于比較，我們把南張樓村城鎮(zhèn)化的主要融資來源概括如表3。

表3 南張樓村城鎮(zhèn)化的融資來源

①早在2001年，南張樓村的集體企業(yè)幾乎全部私有化，僅剩下南張石油機(jī)械廠一個(gè)，目前村集體仍持有49%的股份。

從資金投入時(shí)間來看，德國(guó)援助資金以及中國(guó)政府資金，主要在南張樓村城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)階段起到了關(guān)鍵性作用（1990－2005年）。村集體企業(yè)積累資金主要在2001年前為南張樓村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和村民社會(huì)保障融資。當(dāng)2001年村集體企業(yè)全部民營(yíng)化之時(shí)，以集體企業(yè)收入為城鎮(zhèn)化融資的時(shí)代終結(jié)，村委會(huì)籌集的收入，包括村集體資產(chǎn)出租收入、村集體土地出租收入，以及部分改制企業(yè)中集體股份收入（如石油機(jī)械廠股份收入約100萬元／年）開始在南張樓村城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性融資功能。南張樓村民通過國(guó)際勞務(wù)輸出獲得的大量收入，在中德合作項(xiàng)目實(shí)施后及時(shí)反哺了村莊革新和工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，加速了村莊環(huán)境的改善和村莊經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化進(jìn)程，村辦工業(yè)的崛起又反促了南張樓村人口就地城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。值得注意的是，盡管南張樓村有近100家村辦工業(yè)企業(yè)，但按照我國(guó)現(xiàn)行的稅收體制，村級(jí)組織無權(quán)獲取村辦企業(yè)的稅收收入，這直接導(dǎo)致了目前南張樓村正面臨著缺乏可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金來源的問題①2001年前，南張樓村集體企業(yè)的盈利是村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和村民社會(huì)保障的重要資金來源，為南張樓村的城鎮(zhèn)化做出了突出貢獻(xiàn)。2001年將村辦集體企業(yè)全部民營(yíng)化，由于沒有企業(yè)稅收權(quán)，此后城鎮(zhèn)化融資就變得更加困難。由此看來，集體企業(yè)的全部私有化對(duì)南張樓村城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展并非好事。在無法重新籌建新的集體企業(yè)的情況下，建議村里向地方政府爭(zhēng)取更多的村辦工商企業(yè)的稅收返還。。最近幾年南張樓村城鎮(zhèn)化和村莊集體收入的主要來源見表4。

表4 山東青州何官鎮(zhèn)南張樓村村級(jí)收入一覽表（2014年8月到2016年8月）

綜上可見，從城鎮(zhèn)化的融資特征來看，南張樓村的城鎮(zhèn)化其實(shí)是以國(guó)外政府援助資金啟動(dòng)、誘發(fā)中國(guó)政府資金投入、村集體組織大量自籌資金持續(xù)跟進(jìn)、村民國(guó)際勞務(wù)輸出完成工業(yè)化原始資金積累，多種資金來源共同發(fā)揮效力為特征的城鎮(zhèn)化模式。

特別值得關(guān)注的是，南張樓村城鎮(zhèn)化融資來源中也有土地出租收入（參見表4），但這與目前流行的地方政府主導(dǎo)下的以征地開發(fā)為前提、以地方政府為土地批租方和直接獲利人的土地財(cái)政收入模式根本不同，這里是南張樓村集體經(jīng)濟(jì)組織以村民集體所有的土地出租獲取的土地收益來為城鎮(zhèn)化融資。由此給我們提供的重要政策啟示是，不征地條件下村民自愿實(shí)施的城鎮(zhèn)化可能是治理地方政府土地財(cái)政依賴的新型城鎮(zhèn)化模式的重要選項(xiàng)。

四、結(jié)論與政策啟示

（一）研究結(jié)論

南張樓村在人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、村民收入結(jié)構(gòu)和人口管理組織形式等方面均已具有城鎮(zhèn)化特征，這是一種典型的就地城鎮(zhèn)化。

（1）從城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)主體看，這是一種由德國(guó)巴伐利亞州賽德基金會(huì)誘發(fā)、中國(guó)政府支持、工商企業(yè)主動(dòng)參與，南張樓村委會(huì)主導(dǎo)，在尊重村民意愿的前提下實(shí)施的主動(dòng)型城鎮(zhèn)化。這與當(dāng)前我國(guó)廣泛存在的地方政府主導(dǎo)的強(qiáng)制推進(jìn)的被動(dòng)型城鎮(zhèn)化模式根本不同。

（2）從城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)看，它與目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)都有的工業(yè)化驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的模式并無不同。唯一不同的是，南張樓村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所占用的土地仍是集體所有的土地。

（3）從融資模式看，它是一種由國(guó)外機(jī)構(gòu)提供啟動(dòng)資金、誘發(fā)中國(guó)各級(jí)政府提供配套資金、村集體依托集體土地和集體資產(chǎn)自籌資金、村民國(guó)際勞務(wù)輸出完成工業(yè)化原始資本積累的多元化融資推進(jìn)模式。其融資模式的創(chuàng)新之處在于，它完全擺脫了地方政府土地財(cái)政依賴的城鎮(zhèn)化融資模式。

（二）政策啟示

（1）農(nóng)村區(qū)域城鎮(zhèn)化一定要在充分尊重村民意愿的前提下推行。南張樓村的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化在一定意義上表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯結(jié)果，而不應(yīng)當(dāng)是地方政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性地推動(dòng)的政策工具。

（2）充分重視工業(yè)化對(duì)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)作用。與南張樓村條件類似的農(nóng)村地區(qū)可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化（可以是但并不必然是工業(yè)化）、增加農(nóng)民收入、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式促進(jìn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。

（3）城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)資金支持非常重要。政府基于合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，對(duì)符合條件的村莊提供必要的啟動(dòng)資金支持，是促進(jìn)這些落后的農(nóng)村地區(qū)盡快啟動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的可行政策選擇。南張樓村的經(jīng)驗(yàn)也表明，能否持續(xù)地籌集到資金仍是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（4）允許在集體土地上實(shí)施城鎮(zhèn)化。南張樓村的城鎮(zhèn)化是一種沒有土地征用和集體土地所有權(quán)性質(zhì)變更、非地方政府主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化，這為治理我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中日漸嚴(yán)重的地方政府土地財(cái)政依賴問題提供了寶貴的范例。