美軍全球一體化演習(xí)推動(dòng)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革

張 策

為應(yīng)對(duì)未來戰(zhàn)略環(huán)境復(fù)雜性帶來的新挑戰(zhàn)，美軍開始思考進(jìn)一步推動(dòng)國防軍隊(duì)改革問題。美軍參謀長聯(lián)席會(huì)議主席鄧福德將軍強(qiáng)調(diào)，不僅要認(rèn)識(shí)到環(huán)境變化的復(fù)雜性，而且要認(rèn)識(shí)到環(huán)境變化給聯(lián)合部隊(duì)改革帶來的復(fù)雜性。從聯(lián)合部隊(duì)發(fā)展角度看，最主要的挑戰(zhàn)是建立一個(gè)明確的全球一體化作戰(zhàn)的方法路徑，以提高國防部的戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行能力。

美軍正在創(chuàng)建一個(gè)全球一體化演習(xí)架構(gòu)，著重解決戰(zhàn)區(qū)指揮官和高層司令部的整合。盡管這一設(shè)想還有許多局限性，但參謀長聯(lián)席會(huì)議提出的全球一體化演習(xí)方案，被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)當(dāng)今日益復(fù)雜的戰(zhàn)略環(huán)境的一種積極、有效和創(chuàng)新的手段，為未來進(jìn)行必要的戰(zhàn)略規(guī)劃和指揮體制改革提供了全新理念。

在沒有明確的立法授權(quán)和缺乏指揮權(quán)的情況下，參聯(lián)會(huì)試圖利用全球一體化演習(xí)來推動(dòng)聯(lián)合部隊(duì)對(duì)全球一體化作戰(zhàn)理念的理解。2017年1月12日，鄧福德將軍簽署發(fā)布了《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》文件，核心是改變了聯(lián)合部隊(duì)演習(xí)的重點(diǎn)。

以往參聯(lián)會(huì)的訓(xùn)練指導(dǎo)重點(diǎn)在于聯(lián)合部隊(duì)自身訓(xùn)練，主要目的是提高各種作戰(zhàn)功能的能力。例如，網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)、目標(biāo)處理、火力打擊、應(yīng)對(duì)反介入/區(qū)域拒止體系，以及機(jī)構(gòu)間協(xié)同作戰(zhàn)能力等，而《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》文件則專注于綜合解決“4+1”威脅面臨的一系列問題，突出跨戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)協(xié)同、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者培養(yǎng)和全球一體化作戰(zhàn)。2016年美國《國家軍事戰(zhàn)略》提出重點(diǎn)應(yīng)對(duì)所謂“4+1”威脅，即俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗等4個(gè)國家行為體和1個(gè)非國家行為體“伊斯蘭國”。此外，在訓(xùn)練指導(dǎo)文件中，鄧福德將軍利用他的訓(xùn)練指導(dǎo)權(quán)力，將聯(lián)合訓(xùn)練需求指向解決戰(zhàn)略環(huán)境復(fù)雜性的問題，實(shí)現(xiàn)其在跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境下綜合解決“4+1”威脅問題為特征的聯(lián)合訓(xùn)練愿景。

參聯(lián)會(huì)提出建立的聯(lián)合訓(xùn)練方式主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面基本特征：一是反映戰(zhàn)略環(huán)境及其面臨的挑戰(zhàn)；二是強(qiáng)調(diào)以全球一體化方式綜合解決“4＋1”威脅問題；三是跨越軍事行動(dòng)范圍；四是有利于聯(lián)合部隊(duì)創(chuàng)新。

這些特征和8個(gè)相關(guān)的必需要素，為戰(zhàn)區(qū)指揮官應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境挑戰(zhàn)引入了一個(gè)新的高度，將現(xiàn)實(shí)世界中解決“4+1”威脅問題的戰(zhàn)略考慮充分融入到他們的訓(xùn)練項(xiàng)目中。為推進(jìn)這一行動(dòng)導(dǎo)向，聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)文件特別指出：將為聯(lián)合參謀部構(gòu)建一個(gè)新的訓(xùn)練項(xiàng)目，以提高他們整合全球活動(dòng)、資源、戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)管理的能力，并為高層領(lǐng)導(dǎo)提供最好的軍事建議。這項(xiàng)計(jì)劃將涉及一系列桌面演習(xí)、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人研討會(huì)和戰(zhàn)爭(zhēng)兵棋推演等，戰(zhàn)爭(zhēng)兵棋推演作為年度訓(xùn)練終結(jié)活動(dòng)，將與戰(zhàn)區(qū)司令部第一級(jí)演習(xí)課題相關(guān)，使聯(lián)合參謀人員能夠針對(duì)內(nèi)部戰(zhàn)略決策和全球行動(dòng)協(xié)同能力展開訓(xùn)練。

案例研究：美軍聯(lián)合指揮體制的演進(jìn)

在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制發(fā)展歷史上，美國有豐富的經(jīng)驗(yàn)整合力量結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。兩項(xiàng)具有里程碑意義的立法，充分體現(xiàn)了美國對(duì)國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行的創(chuàng)新性、迭代式、高效率的改革，從而提高了統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)能力。第一個(gè)案例是1947年《國家安全法》。作為反映第二次世界大戰(zhàn)成功經(jīng)驗(yàn)的重要成果，并著眼即將到來的冷戰(zhàn)所帶來的挑戰(zhàn)，這一立法重塑了美國國家安全架構(gòu)，為美國今天的國家安全框架奠定了基礎(chǔ)。該法案消除了軍種部的內(nèi)閣等級(jí)，使各軍種均受國防部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；法案還確立了戰(zhàn)區(qū)指揮官的權(quán)威和定義，稱為統(tǒng)一指揮；賦予了參聯(lián)會(huì)法定地位，使其成為總統(tǒng)、國防部長和國家安全委員會(huì)的重要參謀咨詢機(jī)構(gòu)。

第二個(gè)案例是1986年《哥德華特-尼克爾斯國防部重組法》，旨在提高武裝力量各軍種之間的互操作性和統(tǒng)一行動(dòng)能力。進(jìn)一步規(guī)范了軍官管理的聯(lián)合性，建立了一個(gè)由高級(jí)軍官領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何軍種，只對(duì)總統(tǒng)和國防部長負(fù)責(zé)。這一變革性的立法體現(xiàn)美軍在國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制中精簡(jiǎn)和改進(jìn)部隊(duì)管理、信息使用和決策機(jī)制的持續(xù)改革，以更好地解決國家安全面性的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)

在《哥德華特-尼科爾斯法案》頒布30多年后的今天，隨著日益復(fù)雜和變化的戰(zhàn)略環(huán)境，重新審視國家安全組織領(lǐng)導(dǎo)體制的呼聲越來越高。參議院軍事委員會(huì)主席共和黨參議員麥坎恩和共和黨眾議員索恩伯里表達(dá)了對(duì)《哥德華特-尼科爾斯法案》當(dāng)前運(yùn)行狀況的擔(dān)憂。從參議院軍事委員會(huì)2016年中期舉行聽證會(huì)的情況看，各方面的評(píng)論家都關(guān)注于收集對(duì)當(dāng)前組織領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行狀況和可能改進(jìn)的信息。聽證會(huì)提出了大量的改革建議，包括廢除戰(zhàn)區(qū)司令部和將國防部轉(zhuǎn)化為三大指揮機(jī)構(gòu)（全球打擊、防御和軍事存在），將戰(zhàn)區(qū)司令部轉(zhuǎn)化為基于威脅，而不是基于區(qū)域的司令部。這些建議反映了將國防部組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)從基于區(qū)域轉(zhuǎn)化為基于應(yīng)對(duì)威脅的趨向。另外一種建議是保留基于區(qū)域的組織結(jié)構(gòu)，但尋求建立一種機(jī)制，提高全球一體化作戰(zhàn)能力。這種觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，所需要的是“一個(gè)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在思維和行動(dòng)層面組織指揮全球范圍內(nèi)聯(lián)合行動(dòng)”。但他們對(duì)誰應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)組織存在不同的意見，如參聯(lián)會(huì)主席、聯(lián)合參謀部戰(zhàn)略計(jì)劃和政策部門官員、國防部的文職官員、國防部負(fù)責(zé)政策方面的副部長。所有這些觀點(diǎn)都有一個(gè)共同特點(diǎn)：由于沒有先例或經(jīng)驗(yàn)來判斷提高全球一體化作戰(zhàn)能力的潛力，因此現(xiàn)在迫切需要國防部建立一種機(jī)制來加強(qiáng)全球一體化作戰(zhàn)能力。

全球一體化演習(xí)

為探索加強(qiáng)全球一體化作戰(zhàn)能力的機(jī)制，全球一體化演習(xí)應(yīng)運(yùn)而生。為了貫徹參聯(lián)會(huì)主席《2017—2020聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)》，聯(lián)合部隊(duì)發(fā)展部部長正在構(gòu)建全球一體化演習(xí)項(xiàng)目。該項(xiàng)目的主要功能是評(píng)估和調(diào)整聯(lián)合參謀部工作流程，使之實(shí)現(xiàn)全球一體化，并為高層領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造一種訓(xùn)練環(huán)境，增進(jìn)全球一體化作戰(zhàn)的理解能力和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)他們與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合參謀部、各軍種、政府和非政府機(jī)構(gòu)、盟國和合作伙伴進(jìn)行有效合作的能力，以應(yīng)對(duì)全球一體化作戰(zhàn)和跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境的威脅。最終理想狀態(tài)是形成高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制，使聯(lián)合部隊(duì)和聯(lián)合參謀部/國防部長辦公室能夠組織實(shí)施快節(jié)奏的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)。

由于全球一體化演習(xí)為戰(zhàn)區(qū)指揮官和最層指揮機(jī)構(gòu)提供了在時(shí)間、空間和目的等方面共同評(píng)估全球風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境，使其能夠?qū)⑺新?lián)合作戰(zhàn)力量資源作為一個(gè)整體加以運(yùn)用，從而解決了國家和戰(zhàn)區(qū)兩個(gè)主要戰(zhàn)略層面的核心問題。首先，如果聯(lián)合作戰(zhàn)力量資源不能作為整體加以運(yùn)用將制約國防部長和參聯(lián)會(huì)主席履行職責(zé)的能力，難以為總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)提供最好的軍事建議。其次，戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行及時(shí)軍事決策的能力，必須通過一些“組織領(lǐng)導(dǎo)體制根本性的改變”來改進(jìn)，否則將難以提高戰(zhàn)略決策效率和及時(shí)采取行動(dòng)。

全球一體化演習(xí)根據(jù)聯(lián)合參謀人員的水平和聯(lián)合力量資源的參與程度構(gòu)設(shè)了兩種不同類型的訓(xùn)練。第一類演習(xí)將涉及聯(lián)合參謀部對(duì)事件展開工作，輔助國防部的領(lǐng)導(dǎo)人針對(duì)整個(gè)政府和整個(gè)社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。在演習(xí)中，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室的領(lǐng)導(dǎo)人將是演習(xí)的主要訓(xùn)練對(duì)象，與相關(guān)的各級(jí)作戰(zhàn)指揮官共同訓(xùn)練。這類演習(xí)將由聯(lián)合參謀部領(lǐng)導(dǎo)，政府和非政府機(jī)構(gòu)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人參與。第二類演習(xí)與之相似，不同的是由戰(zhàn)區(qū)指揮官領(lǐng)導(dǎo)，兩個(gè)或兩個(gè)以上戰(zhàn)區(qū)司令部和聯(lián)合參謀部作為主要訓(xùn)練對(duì)象，重點(diǎn)演練應(yīng)對(duì)“4+1”威脅的挑戰(zhàn)。

在這兩類演習(xí)中，聯(lián)合參謀部都是主要的訓(xùn)練對(duì)象，而演習(xí)的想定背景構(gòu)設(shè)也盡量與現(xiàn)實(shí)世界戰(zhàn)略和政治環(huán)境狀況相一致，主要涉及跨區(qū)域、多領(lǐng)域、多功能環(huán)境下面臨的“4+1”威脅挑戰(zhàn)。從這些演習(xí)中吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將為參聯(lián)會(huì)主席提供實(shí)證參考，從而向國防部長提出實(shí)施全球一體化作戰(zhàn)行動(dòng)的最佳建議。參聯(lián)會(huì)主席希望在不少于1個(gè)年度周期推進(jìn)此項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上，通過演練在不同階段采取不同強(qiáng)度的軍事行動(dòng)應(yīng)對(duì)不同強(qiáng)度的沖突，建立必要的條件來試驗(yàn)實(shí)現(xiàn)世界中全球一體化作戰(zhàn)的不同方法。目前的目標(biāo)是在2020財(cái)年，在所有（或大多數(shù)）戰(zhàn)區(qū)司令部展開第一類演習(xí)。

在2017年10月進(jìn)行的第一次全球一體化演習(xí)各項(xiàng)工作中吸取了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室參加了美國北方司令部和戰(zhàn)略司令部聯(lián)合演習(xí)，在工作流程、組織結(jié)構(gòu)和指揮手段方面都展示出巨大挑戰(zhàn)，目前演習(xí)情況正在將軍階層軍官中進(jìn)行審查研討。

局限性

參聯(lián)會(huì)提出的全球一體化作戰(zhàn)理念，以現(xiàn)有的演練狀況來看，還存在很大局限性。

第一，目前主要采取的是單一戰(zhàn)區(qū)司令部演練方式，所進(jìn)行的一系列演練科目，主要集中于以下三個(gè)方面：主要演練現(xiàn)有戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)計(jì)劃或是概念形式的作戰(zhàn)計(jì)劃；戰(zhàn)區(qū)司令部參謀工作流程；各軍種要素訓(xùn)練目標(biāo)（通常圍繞作戰(zhàn)行動(dòng)演練）。雖然對(duì)各戰(zhàn)區(qū)司令部來說，這些演練項(xiàng)目并非毫無訓(xùn)練價(jià)值，但其演練形式往往缺乏與更高權(quán)威機(jī)構(gòu)或其他密切關(guān)聯(lián)的同級(jí)訓(xùn)練對(duì)象進(jìn)行關(guān)鍵性交流。這些演練很少涉及多個(gè)戰(zhàn)區(qū)司令部共同參與，現(xiàn)實(shí)體制中戰(zhàn)略決策者參與的更少。絕大多數(shù)戰(zhàn)區(qū)司令部演習(xí)僅限于一個(gè)單一的戰(zhàn)區(qū)及其軍種組成要素，因此必然無法提供進(jìn)行全球一體化作戰(zhàn)行動(dòng)演練的機(jī)會(huì)。

第二，參與量不夠。一個(gè)完整的全球一體化演習(xí)要求參與者脫離自己的工作崗位全程參加演練。這些組織和人員工作都很繁忙，沒有足夠精力既要履行他們的正常崗位職責(zé)，又要參與耗時(shí)耗力的演習(xí)。這種挑戰(zhàn)不可避免地會(huì)影響演練項(xiàng)目的輻射范圍和節(jié)奏進(jìn)度。全球一體化作戰(zhàn)演習(xí)理想的目標(biāo)是每年舉行一次，包括所有或大多數(shù)的戰(zhàn)區(qū)司令部，與高層機(jī)構(gòu)、合作伙伴和盟國一起共同展開應(yīng)對(duì)“4+1”威脅想定演練。

第三，聯(lián)合參謀部在指揮鏈中的地位作用不夠突出。根據(jù)美國法律，參聯(lián)會(huì)主席負(fù)責(zé)制定“武裝部隊(duì)聯(lián)合訓(xùn)練的政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并組織實(shí)施”。其權(quán)力范圍僅限于聯(lián)合訓(xùn)練，包括在聯(lián)合訓(xùn)練指導(dǎo)中提出需求。關(guān)于全球一體化作戰(zhàn)，法律規(guī)定，與全球軍事戰(zhàn)略和作戰(zhàn)一體化有關(guān)的事項(xiàng)，參聯(lián)會(huì)主席的職責(zé)：一是向總統(tǒng)和國防部長提供關(guān)于正在進(jìn)行軍事行動(dòng)的建議；二是向國防部長建議必要時(shí)在戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部之間分配和轉(zhuǎn)換部隊(duì)，以應(yīng)對(duì)跨區(qū)域、多領(lǐng)域和多功能的威脅。

另外，參聯(lián)會(huì)主席在部署力量實(shí)施全球一體化作戰(zhàn)方面具有關(guān)鍵作用，但他不是決策者。正如鄧福德將軍一再指出的，只有國防部長一個(gè)人有權(quán)指揮全球一體化作戰(zhàn)。

未來展望

全球一體化演習(xí)架構(gòu)的局限性不應(yīng)妨礙其價(jià)值作用。像任何新概念一樣，它需要必要的時(shí)間、空間和迭代來逐步實(shí)現(xiàn)參聯(lián)會(huì)主席的意圖。如前所述，美軍充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)全球一體化作戰(zhàn)挑戰(zhàn)的重要性，并提出了多種建議。盡管這些應(yīng)對(duì)潛在威脅的建議可能是很有見識(shí)的，但也存在很大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗鼈兘K究未經(jīng)過檢驗(yàn)。選擇其中一個(gè)潛在的建議，并將其納入作戰(zhàn)計(jì)劃之中，就類似于在不對(duì)作戰(zhàn)方案進(jìn)行分析的情況下將其付諸行動(dòng)。

任何優(yōu)化聯(lián)合作戰(zhàn)力量結(jié)構(gòu)、地位作用和職責(zé)的改革，沒有經(jīng)過全球一體化演習(xí)進(jìn)行驗(yàn)證，都是不可取的。由于全球一體化演習(xí)在訓(xùn)練環(huán)境中引入了現(xiàn)實(shí)世界的戰(zhàn)略和作戰(zhàn)方面的挑戰(zhàn)，所吸取的教訓(xùn)不僅將揭示戰(zhàn)區(qū)司令部之間如何相互有效地協(xié)同工作，而且通過多次迭代，創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)全球一體化作戰(zhàn)所需要的共享理解、指揮程序和組織結(jié)構(gòu)，以及指揮手段和工具。通過戰(zhàn)略演習(xí)建立起適應(yīng)全球一體化作戰(zhàn)籌劃和行動(dòng)要求的方法途徑，利用這一轉(zhuǎn)化手段，為聯(lián)合作戰(zhàn)力量改革提供了最佳機(jī)遇。

美軍參聯(lián)會(huì)主席鄧福德將軍所建議的全球一體化演習(xí)方案是經(jīng)過慎重考慮提出的有效和創(chuàng)新的手段，以此推動(dòng)聯(lián)合作戰(zhàn)力量在作戰(zhàn)籌劃和組織結(jié)構(gòu)上的改革，以應(yīng)對(duì)當(dāng)今日益復(fù)雜的全球性挑戰(zhàn)。雖然目前的架構(gòu)還存在局限性，但它仍然是一個(gè)理想的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)驗(yàn)室，以促進(jìn)他們提高必需的指揮能力和創(chuàng)新能力，創(chuàng)建和檢驗(yàn)在國防部長辦公室參與下的跨戰(zhàn)區(qū)，跨機(jī)構(gòu)間必要的交互組織。由于全球一體化演習(xí)系列項(xiàng)目是在參謀長聯(lián)席會(huì)議主席管理下提出的，它需要聯(lián)合參謀部和戰(zhàn)區(qū)指揮官充分認(rèn)可和積極參與，從而重新調(diào)整聯(lián)合部隊(duì)。在未來幾年對(duì)演習(xí)項(xiàng)目都進(jìn)行了充分規(guī)劃，從時(shí)間表上反映了美軍對(duì)此方案的積極認(rèn)可。美軍必須要向國會(huì)證明，目前尚不需要進(jìn)行另一次組織體制改革的立法，或許一個(gè)最佳的解決方案已經(jīng)找到，并正在驗(yàn)證其效果是否顯著。