村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)重點(diǎn)與難點(diǎn)問題研究

陳春艷

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是除國家以外對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一組織。它是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能、按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。全國現(xiàn)有58.9萬個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道，以下簡稱為鄉(xiāng)）、村（居、社區(qū)，以下簡稱為村）、村民小組三級(jí)。

習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出，要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。2016年中央財(cái)政選擇江蘇等13個(gè)省份開展扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)；2017年財(cái)政部將扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)省份擴(kuò)大到23個(gè)，

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行、財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平、核算規(guī)范化、工程項(xiàng)目管理、民主監(jiān)督等方面均存在較大的問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)利用效率低下，虛擬資產(chǎn)、不良資產(chǎn)占比較大。具體表現(xiàn)為：村集體經(jīng)濟(jì)組織收入體外循環(huán)，票據(jù)監(jiān)督重形式、輕實(shí)質(zhì)，票據(jù)不規(guī)范，；部分出租物業(yè)單價(jià)明顯低于周邊市場價(jià)，中長期租賃沒有按市場價(jià)格上浮，租賃價(jià)格明顯偏低等，嚴(yán)重影響集體資產(chǎn)收益、降低經(jīng)濟(jì)效益。

村級(jí)組織運(yùn)作的不規(guī)范、不公開、不透明、低效率是誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾的重要因素。近年來，農(nóng)民群眾對(duì)惠民資金、集體資源資產(chǎn)處置、土地發(fā)包承包出讓、建設(shè)投資、債權(quán)債務(wù)管理、村民福利等問題高度關(guān)注。切實(shí)將上述事項(xiàng)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，向最基層群眾取證，審清事實(shí)，既可以消除群眾猜疑，防問題于未發(fā)，又能查處虛報(bào)、冒領(lǐng)、截流、挪用和分配不公等問題，查防并舉，對(duì)促進(jìn)國家民生政策資金使用效果，有效維護(hù)群眾合法權(quán)益，建立監(jiān)督和制約機(jī)制很有必要。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)現(xiàn)狀

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)主要有三種模式：國家機(jī)關(guān)審計(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門審計(jì)、委托第三方中介機(jī)構(gòu)審計(jì)。目前，我國村級(jí)審計(jì)現(xiàn)狀不容樂觀，處于薄弱環(huán)節(jié)。由于資源短缺，村集體經(jīng)濟(jì)組織政府審計(jì)的覆蓋率較低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站審計(jì)存在缺陷，經(jīng)管站既充當(dāng)經(jīng)營管理者又充當(dāng)監(jiān)督人，嚴(yán)重違背獨(dú)立性原則，其審計(jì)結(jié)論缺乏客觀性和公正性；社會(huì)審計(jì)仍處于起步、萌芽階段。

二、村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)程

村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的目標(biāo)是查清資財(cái)家底，追蹤資金去向，評(píng)價(jià)資金使用績效，評(píng)估負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)線索。圍繞審計(jì)目標(biāo)，把握審計(jì)重點(diǎn)，審計(jì)過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，確保審計(jì)質(zhì)量，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)主體包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)組織、中介機(jī)構(gòu)；客體包括村居組織、村居財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)和村居領(lǐng)導(dǎo)干部；審計(jì)對(duì)象包括財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息、經(jīng)濟(jì)行為和制度；業(yè)務(wù)類型包括財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、績效審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。審計(jì)可采取隨機(jī)審計(jì)、抽查審計(jì)、交叉審計(jì)等方式。

1.審計(jì)思路

村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)核算層次多，業(yè)務(wù)范圍涉及面廣，村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)啟動(dòng)需對(duì)審計(jì)范圍有明確的界定。審計(jì)過程應(yīng)堅(jiān)持做到“三個(gè)結(jié)合”，即堅(jiān)持賬內(nèi)審計(jì)與賬外審計(jì)相結(jié)合；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與專項(xiàng)資金執(zhí)行情況審計(jì)相結(jié)合；堅(jiān)持嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)問題與幫助被審計(jì)單位剖析問題原因，促其規(guī)范管理、建章建制相結(jié)合。

2.審計(jì)范圍

村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)范圍包括村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、財(cái)產(chǎn)的使用管理情況；財(cái)務(wù)收支和有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益情況；財(cái)務(wù)管理制度的制定和執(zhí)行情況；承包合同的簽訂和履行情況；收益（利潤）分配情況；承包費(fèi)等集體專項(xiàng)資金的預(yù)算、提取和使用情況；村集體公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞情況；侵占集體財(cái)產(chǎn)等損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的行為；鄉(xiāng)辦經(jīng)營管理站代管的集體資金管理情況；惠民資金、扶貧資金的使用情況；當(dāng)?shù)厝嗣裾徲?jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門等委托的其他審計(jì)事項(xiàng)。

3.審計(jì)重點(diǎn)

把農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題作為審計(jì)的突破口，突出審計(jì)重點(diǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)對(duì)象的重點(diǎn)為城中村、城郊村、園中村、經(jīng)濟(jì)總量大的村和富裕村，審計(jì)重點(diǎn)選擇“三資”規(guī)模較大的城郊、城中村；集鎮(zhèn)所在村；重大建設(shè)項(xiàng)目落地村；征地拆遷規(guī)模較大的村；人民來信、來訪集中村。同時(shí)，也兼顧一般農(nóng)業(yè)村和經(jīng)濟(jì)薄弱村。審計(jì)可由當(dāng)?shù)丶o(jì)委列出信訪問題集中、群眾反映強(qiáng)烈的村居名單重點(diǎn)審計(jì)，做到既不漏項(xiàng)，又突出重點(diǎn)。

村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、完整性和合規(guī)性，以村集體經(jīng)濟(jì)組織三資管理作為突破口，側(cè)重審查三資的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、效益性。村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以村民委員會(huì)組織法對(duì)村干部權(quán)利運(yùn)行的約束機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重對(duì)三資運(yùn)行制度建立及執(zhí)行情況、村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行審核。

4.審計(jì)方法

審計(jì)進(jìn)場需請(qǐng)村居配合提供村審計(jì)期間對(duì)外簽訂或履行經(jīng)濟(jì)合同總份數(shù)和已兌現(xiàn)合同份數(shù)，列示承包租賃進(jìn)行招投標(biāo)總份數(shù)及年承包金金額，關(guān)注是否存在挪用、侵占集體資產(chǎn)或者占用集體資金等問題；投資項(xiàng)目審查立項(xiàng)、承建、驗(yàn)收、結(jié)算等是否執(zhí)行民主程序；工程立項(xiàng)、上馬是否隨意，工程造價(jià)是否超過預(yù)算，工程款是否未按工程進(jìn)度支付，工程驗(yàn)收后工程款是否超支或無法退回；建設(shè)工程有無制造虛假工程量、虛報(bào)工程款行為；征地補(bǔ)償是否弄虛作假，在政府征地過程中，審查是否以虛報(bào)地上附著物(如墳?zāi)?、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)承包大戶經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)?等形式取得征地補(bǔ)助，并通過各種手段被村干部或經(jīng)辦人個(gè)人侵占；有無非法收取費(fèi)用，主要結(jié)合農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，審查村干部是否無視“一事一議”籌資籌勞制度，是否巧立名目，千方百計(jì)向農(nóng)民收取費(fèi)用；關(guān)注收取的綜合市場攤位費(fèi)或管理費(fèi)是否入賬；在分配過程中是否按規(guī)定提足集體公積公益金。

三、村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)要點(diǎn)

1.專用票據(jù)核查

村集體經(jīng)濟(jì)組織必須使用各地縣（區(qū)）農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一鑒制的專用票據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)必須定期對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織票據(jù)使用情況進(jìn)行審查。審計(jì)中需核實(shí)票據(jù)號(hào)碼的連續(xù)性，核對(duì)收入票據(jù)存根與發(fā)票金額，并跟蹤抽查延伸單位和農(nóng)戶。

2.涉農(nóng)專項(xiàng)資金

加強(qiáng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)，關(guān)注農(nóng)村社會(huì)事業(yè)相關(guān)資金，開展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查，加強(qiáng)土地征用、拆遷補(bǔ)償專項(xiàng)資金審計(jì)。根據(jù)政府撥款的性質(zhì)，從資金流的角度關(guān)注撥入款項(xiàng)是否?？顚Ｓ?，核查財(cái)政撥款是否有結(jié)余。

3.基本建設(shè)資金

關(guān)注建設(shè)資金的來源、招投標(biāo)程序合法性、資金的結(jié)算合規(guī)性等。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，審查是否對(duì)資金的使用、撥付環(huán)節(jié)建立健全的管理制度，項(xiàng)目計(jì)劃、經(jīng)辦、審批、付款等不相容職務(wù)是否分離，項(xiàng)目資金流向、金額與項(xiàng)目計(jì)劃、預(yù)算是否相符；資金的分配是否按項(xiàng)目、按進(jìn)度撥付、資金投放是否符合政策。

4.項(xiàng)目管理

項(xiàng)目承包合同的簽訂、結(jié)算和兌現(xiàn)情況，審查項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同、預(yù)決算情況。如是集資項(xiàng)目，査項(xiàng)目集資或收費(fèi)是否按照“一事一議”程序執(zhí)行、是否有亂收費(fèi)、亂集資行為、項(xiàng)目款是否?？顚Ｓ?。收支類項(xiàng)目，對(duì)于收入采用按收入分類明細(xì)詳査的方法進(jìn)行，將收入來源與資金撥付方核對(duì)或詢證，防止收入不完整，貪污或私設(shè)“小金庫”；對(duì)于支出，主要關(guān)注是否符合制度簽報(bào)流程并判斷支出的合理性，是否有虛假開支。査收入是否入賬，查收款人是否開具統(tǒng)一收據(jù)，是否漏收、少收；支付是否合理，查憑據(jù)的時(shí)效性、款項(xiàng)用途、審批手續(xù)；涉及信訪事項(xiàng)大額開支是否經(jīng)集體研究。

5.主要資產(chǎn)負(fù)債科目審核

對(duì)于貨幣資金，查現(xiàn)金、銀行存款賬款是否相符；突擊盤點(diǎn)現(xiàn)金，檢查是否有白條抵庫及挪用公款等違紀(jì)問題；將銀行存款明細(xì)賬與銀行對(duì)賬單流水抽查、核對(duì)，檢查是否有收入不入賬現(xiàn)象。對(duì)于債權(quán)債務(wù)，査應(yīng)收款、應(yīng)付款、內(nèi)部往來賬實(shí)是否核對(duì)一致等，可發(fā)函向債權(quán)人（或債務(wù)人）詢證。如果上述程序無法收集審計(jì)證據(jù)，可以采用替代測(cè)試；同時(shí)關(guān)注是否有長期掛賬的收入或費(fèi)用。對(duì)于實(shí)物資產(chǎn)，查財(cái)產(chǎn)物資賬物是否相符，主要是盤點(diǎn)實(shí)物是否存在并判斷是否有減值跡象。

6.財(cái)務(wù)管理制度、村務(wù)財(cái)務(wù)公開執(zhí)行情況

査有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度是否健全，包括干部報(bào)酬、通訊費(fèi)、招待費(fèi)等具體規(guī)定；財(cái)務(wù)公開方面，查公開資料是否齊全、公開時(shí)間是否及時(shí)，干部誤工及招待費(fèi)是否逐筆公開。

四、村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)難點(diǎn)

村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)以核查三資管理是否到位，是否符合相關(guān)政策為主，同時(shí)還要理清惠民資金管理、村級(jí)工程等是否合法合規(guī)，審計(jì)難點(diǎn)是村級(jí)資金是否體（賬）外運(yùn)行。村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資產(chǎn)一般都在賬內(nèi)核算，而資源游離于賬外，容易被忽略，有時(shí)候也就成了審計(jì)盲區(qū)，或者說由于沒有建賬核算而成為審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)。

由于鎮(zhèn)、村會(huì)計(jì)核算片區(qū)不聯(lián)網(wǎng)，上級(jí)部門監(jiān)管脫節(jié)，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入完整性、支出真實(shí)性難以確定；村級(jí)三資公示面不夠、透明度不高，村集體資產(chǎn)與個(gè)人資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊，在土地流轉(zhuǎn)、發(fā)包環(huán)節(jié)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛審計(jì)定性難；城郊村、城中村資金量大，但村干部與群眾的溝通、交流較少，村民監(jiān)督缺位，部分費(fèi)用報(bào)銷以假發(fā)票掩蓋非法或非合規(guī)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，如業(yè)務(wù)招待費(fèi)以雜工或零星工程支出過賬，若無信訪線索或費(fèi)用批報(bào)環(huán)節(jié)疏漏，審計(jì)人員難以發(fā)現(xiàn)。

五、審計(jì)難點(diǎn)應(yīng)對(duì)策略

審計(jì)須將有限的審計(jì)資源配置到問責(zé)主體最為關(guān)注及對(duì)集體組織而言風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域。適當(dāng)強(qiáng)化提升現(xiàn)場審計(jì)的分量，借鑒大數(shù)據(jù)時(shí)代的系統(tǒng)思維，拓寬村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)內(nèi)容與范圍，推進(jìn)審計(jì)深度，提升審計(jì)質(zhì)量。

1.全面審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合

審計(jì)時(shí)，在掌握被審村財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，抓住主要問題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。

2.賬內(nèi)與賬外相結(jié)合

為確保村集體資產(chǎn)的安全運(yùn)行，在審計(jì)實(shí)施過程中，做到賬內(nèi)與賬外相結(jié)合，以全面掌握村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的真實(shí)情況。

3.走訪調(diào)查與審計(jì)相結(jié)合

走訪調(diào)查是取得審計(jì)線索的重要來源之一。在實(shí)施村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)過程中，應(yīng)重視走訪農(nóng)戶信訪反映的問題，對(duì)走訪、農(nóng)戶信訪反映的問題要重點(diǎn)審計(jì)，進(jìn)行核實(shí)和答復(fù)，召開群眾會(huì)議進(jìn)行公布，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

4.審計(jì)與財(cái)務(wù)規(guī)范相結(jié)合

在審計(jì)的同時(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)管理差的村除做好常規(guī)審計(jì)外，還要指導(dǎo)其建立健全財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范民主理財(cái)行為，理順財(cái)務(wù)關(guān)系，確保財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制順暢，提升財(cái)務(wù)管理水平。

5.審計(jì)與其他工作相結(jié)合

農(nóng)村工作量大、面廣，任務(wù)重，各項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、土地補(bǔ)償發(fā)放、專業(yè)合作社項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧等工作都與農(nóng)民生活息息相關(guān)，村級(jí)三資管理是群眾關(guān)注和關(guān)心的熱點(diǎn)問題，審計(jì)要與實(shí)務(wù)工作結(jié)合起來，在群眾中樹立威信，保證各項(xiàng)工作的全面完成。

6.增加審計(jì)報(bào)告披露事項(xiàng)

由于審計(jì)報(bào)告的使用主體面向廣大村民，其多為非專業(yè)人士，因此審計(jì)報(bào)告不能像公司年報(bào)審計(jì)一樣出具格式化報(bào)告，而應(yīng)采用詳式報(bào)告，報(bào)告用語應(yīng)通俗易懂。在對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)執(zhí)行相關(guān)審計(jì)程序的同時(shí)，針對(duì)村級(jí)審計(jì)重大事項(xiàng)，還應(yīng)在審計(jì)報(bào)告中重點(diǎn)說明或披露。