我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法研究

郭江平

摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償是我國(guó)當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要議題。本文論述了生態(tài)環(huán)境損害賠償立法問(wèn)題提出的背景，分析了當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的現(xiàn)狀，并就生態(tài)環(huán)境損害賠償立法事宜進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損失；賠償；立法

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）將生態(tài)環(huán)境損害界定為因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[1]。當(dāng)前，隨著國(guó)家對(duì)于環(huán)境污染問(wèn)題的日益關(guān)注和嚴(yán)格監(jiān)管，雖然已實(shí)現(xiàn)了局部生態(tài)環(huán)境改善顯著，環(huán)境工作整體推進(jìn)的格局，但生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全及國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了極大的阻礙和威脅。《改革方案》提出將在2018年1月1日起實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對(duì)于遏制生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)展態(tài)勢(shì)起到了重要作用，但在法律層面尚不完善，就生態(tài)環(huán)境損害賠償立法問(wèn)題進(jìn)行探討具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償立法問(wèn)題提出的背景

當(dāng)前，我國(guó)正處于歷史遺留環(huán)境污染問(wèn)題與當(dāng)下生態(tài)環(huán)境損害俱存的時(shí)期。生態(tài)環(huán)境損害危害大、難治理，給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)了極大的困擾。按照公益訴訟制度，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織可通過(guò)提起公益訴訟的方式要求被告對(duì)被損害的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和賠償，但就以往的處理結(jié)果來(lái)看，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害案件的審判結(jié)果多為行政處罰，處罰力度較輕，有效追責(zé)的手段較為缺乏，這與群眾的熱切期待相背離。2015年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）就是應(yīng)上述問(wèn)題和缺陷而誕生的，《試點(diǎn)方案》提出在山東等7個(gè)省份實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)[2]。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)省份2年的不懈努力和摸索，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施取得了一定的成效，積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。在此背景下，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），將曾經(jīng)試點(diǎn)實(shí)施的生態(tài)環(huán)境損害制度正式擴(kuò)展到全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)施，并提出了在2020年之前達(dá)成構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境損害制度的目標(biāo)?！对圏c(diǎn)方案》及《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害制度的全面建立、實(shí)施及生態(tài)文明建設(shè)起到了極大的推動(dòng)作用，但在生態(tài)環(huán)境損害立法方面，除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害給予了法律高度的規(guī)定外，尚無(wú)關(guān)于大氣、水體、土壤等生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蓷l文。

面對(duì)當(dāng)前較為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境態(tài)勢(shì)，究其原因在于環(huán)境由公眾共同享有，非個(gè)體私有物品，因而個(gè)體在進(jìn)行環(huán)境行為決策時(shí)，容易傾向于個(gè)體或群體利益，從而導(dǎo)致了環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。加之當(dāng)前我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的懲處力度較小，間接地放任了環(huán)境污染行為，最終釀成了“公地悲劇”[3]。建立健全生態(tài)環(huán)境損害立法的目的不只在于強(qiáng)制擔(dān)責(zé)主體對(duì)被損害的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和賠償，更在于通過(guò)法律的威嚴(yán)震懾、遏制公眾及企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的行為。同時(shí)，健全生態(tài)環(huán)境損害立法也是完善生態(tài)文明制度體系、推動(dòng)生態(tài)文明進(jìn)程的要求所在。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的現(xiàn)狀

自從1982年《憲法》誕生起，我國(guó)就陸陸續(xù)續(xù)頒布了很多關(guān)于保護(hù)生態(tài)的法律法規(guī)。雖然我國(guó)現(xiàn)已形成以《憲法》為首，以環(huán)境保護(hù)法為軀干，以環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)、相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為四肢的環(huán)境保護(hù)法律體系[4]。但就生態(tài)環(huán)境損害角度來(lái)看，上述法律體系尚存在一定的問(wèn)題。首先，各款法律之間關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的具體規(guī)定不夠協(xié)調(diào)，甚至存在矛盾、沖突的現(xiàn)象。比如《民法通則》規(guī)定賠償需以違法性為要件，而《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等規(guī)定賠償不以違法性為要件；再比如《環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定由于不可抗因素引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題可實(shí)行免責(zé)，而《水污染防治法》等免責(zé)的條件為環(huán)境問(wèn)題源于第三人過(guò)錯(cuò)，《環(huán)境噪聲污染防治法》等則未設(shè)置免責(zé)條款。其次，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的社會(huì)化賠償程度較低。當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害尚處于民事救濟(jì)機(jī)制階段，側(cè)重于“誰(shuí)污染、誰(shuí)承擔(dān)”的個(gè)體化賠償機(jī)制。鑒于生態(tài)環(huán)境損害的賠償金額往往較大，因而對(duì)于個(gè)體的經(jīng)濟(jì)能力存在一定的要求。在個(gè)體無(wú)法承擔(dān)修復(fù)、賠償責(zé)任的情況下，可能會(huì)導(dǎo)致被損害環(huán)境錯(cuò)過(guò)了最佳的修復(fù)時(shí)機(jī)，從而間接加大了環(huán)境污染的嚴(yán)重性及未來(lái)管理的復(fù)雜性。

三、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的探討

（一）放寬主體資格

在當(dāng)下的環(huán)境公益訴訟制度中，訴訟的主體基本都是機(jī)關(guān)組織，作為能夠起到最廣泛監(jiān)督作用的公民卻沒(méi)有被包含在內(nèi)[5]。這一方面是對(duì)公民所具有的環(huán)境權(quán)利的忽視，另一方面也埋沒(méi)了公眾在監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害中的重要作用。因此，在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償立法時(shí)應(yīng)將主體資格放寬到廣大公民，這樣一來(lái)，既能激發(fā)公眾的主人翁意識(shí)，更好地起到全面的監(jiān)督作用，同時(shí)也為解決個(gè)別機(jī)關(guān)組織褻瀆職守的現(xiàn)象提供了良好的解決途徑。從而為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（二）放寬被告范圍

當(dāng)前，在我國(guó)新修改的相關(guān)法律當(dāng)中，被告基本局限于民事主體?？v觀近十年來(lái)的環(huán)境公益訴訟案件，民事訴訟案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟。放眼國(guó)外的環(huán)境公益訴訟制度，除了包含民事環(huán)境公益訴訟外，還包括對(duì)由于政府部門(mén)等行政機(jī)關(guān)管理不當(dāng)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害的行政環(huán)境公益訴訟。仔細(xì)考究，政府管理部門(mén)身處特殊的管理位置，掌握著整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境損害事件的監(jiān)督、管理、運(yùn)營(yíng)，的確有可能由于管理上的疏忽等引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害，而當(dāng)前的相關(guān)法律條款尚不能解決上述問(wèn)題。因此，在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償立法時(shí)，應(yīng)將被告的范圍進(jìn)行一定的擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)被告主體的全面覆蓋，保證環(huán)境公益訴訟的全面、順利進(jìn)行。

（三）適當(dāng)延長(zhǎng)訴訟時(shí)效

適當(dāng)延長(zhǎng)訴訟時(shí)效可有效保護(hù)環(huán)境利益。比如，德國(guó)《水法》規(guī)定30年內(nèi)對(duì)于水體生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境公益訴訟均有效，這在很大程度上加強(qiáng)了對(duì)于生態(tài)利益的保護(hù)。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的有效期限僅為3年，與國(guó)外相比極其短暫，無(wú)法有效保護(hù)歷史性遺留產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害。為對(duì)生態(tài)環(huán)境利益實(shí)行更徹底、更長(zhǎng)久的保護(hù)，我國(guó)應(yīng)借鑒、參考國(guó)外起步較早、經(jīng)驗(yàn)較為豐富的相關(guān)法律的條款和內(nèi)容，適當(dāng)延長(zhǎng)環(huán)境公益訴訟的時(shí)間，以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前遺留性生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象較多的實(shí)際。

（四）社會(huì)化賠償制度

1.環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

我國(guó)當(dāng)前正處于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的發(fā)展階段，實(shí)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度不失為一條行之有效的途徑。在國(guó)外，比較流行的有強(qiáng)制險(xiǎn)為主、自愿險(xiǎn)為輔及自愿險(xiǎn)為主、強(qiáng)制險(xiǎn)為輔兩種模式。我國(guó)也曾于上個(gè)世紀(jì)末開(kāi)始發(fā)展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)，但直到本世紀(jì)初的這段時(shí)間內(nèi)基本處于原地踏步狀態(tài)，未曾充分發(fā)揮其遏制生態(tài)環(huán)境損害的作用。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的愈加重視及生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)重獲發(fā)展生機(jī)提供了良好的機(jī)遇。上述兩種環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中，后者對(duì)于企業(yè)的環(huán)境覺(jué)悟具有極高的要求，因而不太適合發(fā)展相較緩慢的我國(guó)。因此，我國(guó)應(yīng)積極參考、借鑒以強(qiáng)制險(xiǎn)為主、自愿險(xiǎn)為輔的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，使保險(xiǎn)行業(yè)在遏制生態(tài)環(huán)境損害中的作用得以充分發(fā)揮。

2.環(huán)境共同基金制度

環(huán)境基金是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化賠償?shù)挠行侄?。德?guó)、美國(guó)等西方國(guó)家在很久以前就發(fā)展出了一套實(shí)用完善、較為成熟的環(huán)境基金制度，在生態(tài)環(huán)境損害的社會(huì)化救濟(jì)方面取得顯著的成效，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境發(fā)展形勢(shì)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極參考國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組織國(guó)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)等出資成立環(huán)境責(zé)任基金，以積極應(yīng)對(duì)被告?zhèn)€體因經(jīng)濟(jì)能力不足而導(dǎo)致的被損害環(huán)境無(wú)法及時(shí)修復(fù)的狀況。對(duì)于出資的企業(yè)，政府可給予相關(guān)政策上的優(yōu)待，一方面幫助其發(fā)展壯大，另一方面可激發(fā)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。

3.環(huán)境補(bǔ)償基金制度

環(huán)境補(bǔ)償基金制度亦是西方發(fā)達(dá)國(guó)家為輔助解決生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題而設(shè)立并已發(fā)展較為成熟的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度。當(dāng)前美國(guó)、法國(guó)、日本等都已建立了較為完備的環(huán)境補(bǔ)償基金制度，且成效顯著。我國(guó)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償研究起步較晚的國(guó)家，應(yīng)虛心借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立環(huán)境補(bǔ)償基金制度，積極鼓動(dòng)地方政府承擔(dān)生環(huán)境問(wèn)題治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)哪里有環(huán)境損害，哪里就有政府扶助，從而達(dá)到及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境，打造綠水青山宜人環(huán)境的目的。

參考文獻(xiàn)：

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