修法提速，中國(guó)教育資本化降溫

慕峰

2017年11月，紅黃藍(lán)幼兒園事件引發(fā)網(wǎng)絡(luò)民憤。

隨后，筆者在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》刊文《國(guó)民基礎(chǔ)教育不該為資本和股東服務(wù)》提出，2016年《民辦教育促進(jìn)法》的修改帶來(lái)了國(guó)民基礎(chǔ)教育的資本化浪潮，民營(yíng)教育集團(tuán)以上市為目標(biāo)，將企業(yè)私利置于教育公益之上，是教育方面出現(xiàn)種種問(wèn)題的重要原因之一，因?yàn)椤百Y本的短期逐利性、上市套現(xiàn)沖動(dòng)和業(yè)績(jī)考核要求，與國(guó)民基礎(chǔ)教育天生應(yīng)當(dāng)以人為本、善心緩行的初衷是內(nèi)在沖突的”。

在該文中，筆者曾提出如下建議：

呼吁相關(guān)部門(mén)盡快重新啟動(dòng)對(duì)相關(guān)立法的評(píng)估。明確在國(guó)民基礎(chǔ)教育領(lǐng)域（包括從幼兒園到高中的教育），應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營(yíng)利辦學(xué)。非營(yíng)利的國(guó)民基礎(chǔ)教育，可以由政府創(chuàng)辦，也可由民營(yíng)舉辦。民辦的非營(yíng)利學(xué)校不是指學(xué)校不能賺錢(qián)，而是作為非營(yíng)利法人，沒(méi)有股東，創(chuàng)辦者作為管理者可以拿取薪酬，但不能分配利潤(rùn)，最關(guān)鍵的是，資本壓力不會(huì)傳導(dǎo)給教育者。從鼓勵(lì)民辦非營(yíng)利教育出發(fā)，在學(xué)費(fèi)收取和學(xué)校薪資分配上，應(yīng)當(dāng)給予非營(yíng)利學(xué)校充分的自主性，非營(yíng)利學(xué)校之間也是可以有競(jìng)爭(zhēng)的。只有當(dāng)優(yōu)秀的非營(yíng)利學(xué)校教育者能夠獲得穩(wěn)定的較高收入，不使之在KPI考核下承受教育以外的營(yíng)利壓力，才能鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀人才投身于教育事業(yè)。

此外，考慮到《民辦教育促進(jìn)法》剛剛修改不久，再次修改尚需時(shí)日，建議從政府規(guī)章和規(guī)范性文件角度，明確加大非營(yíng)利國(guó)民基礎(chǔ)教育資源的供給力度，在民辦資金暫時(shí)仍然傾向于營(yíng)利性學(xué)校而不愿進(jìn)入非營(yíng)利領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加大公立教育資源的供給力度。

很快，中央決策層對(duì)社會(huì)關(guān)切予以了回應(yīng)。

2018年3月2日，國(guó)務(wù)院將《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》列入本年度國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。4月20日，教育部就《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。8月10日，司法部就《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》（送審稿）向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》是依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》制定的行政法規(guī)，由教育部起草，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施。行政法規(guī)的修訂，在程序上可以較法律修訂更為迅速。盡管《實(shí)施條例》不能改變《民辦教育促進(jìn)法》已確定的條款，但在《民辦教育促進(jìn)法》修改之前，通過(guò)及時(shí)修改下位行政法規(guī)來(lái)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，要明顯優(yōu)于通過(guò)口頭指導(dǎo)實(shí)施行政管理。

就上述修法草案，筆者用一句話(huà)做整體評(píng)價(jià)：嚴(yán)格區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利，強(qiáng)調(diào)國(guó)民基礎(chǔ)教育的非營(yíng)利性，切斷營(yíng)利與非營(yíng)利教育之間的套利機(jī)制，抑制資本對(duì)教育的危害。可以作出的基本判斷是，中國(guó)過(guò)去幾年的教育資本化，將會(huì)開(kāi)始逐漸降溫。在此，基于司法部于8月10日公布的《送審稿》，筆者就相關(guān)條款分析如下：

嚴(yán)格區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利，強(qiáng)調(diào)國(guó)民基礎(chǔ)教育的非營(yíng)利性

1.鼓勵(lì)以設(shè)立基金會(huì)形式辦學(xué)

2016年修訂實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》已規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。反過(guò)來(lái)理解，民辦學(xué)校的舉辦者，仍然可以設(shè)立營(yíng)利性的幼兒園和高中。對(duì)于該項(xiàng)法律確認(rèn)的權(quán)利，作為下位法的《實(shí)施條例》此次無(wú)法予以更改。但在《送審稿》第五條中，首次明確提出，“鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立基金會(huì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。以捐資等方式舉辦，不設(shè)舉辦者的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，其辦學(xué)過(guò)程中的舉辦者權(quán)責(zé)由捐贈(zèng)人、發(fā)起人或者其代理人履行?！?/p>

這是首次提出鼓勵(lì)以基金會(huì)方式舉辦非營(yíng)利性學(xué)校。眾所周知，歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的高等、中等乃至初等學(xué)校，相當(dāng)多數(shù)都以基金會(huì)作為學(xué)校舉辦者?；饡?huì)作為典型的非營(yíng)利性法人，其存續(xù)目的不在于獲得及分配利潤(rùn)，其財(cái)產(chǎn)的特定目的受其法人章程約束，不受外部資本影響，因此以基金會(huì)作為非營(yíng)利學(xué)校舉辦人，可以在相當(dāng)程度上保障學(xué)校的非營(yíng)利性。

2.明確公辦學(xué)校的非營(yíng)利性

在《民辦教育促進(jìn)法》和此前的《實(shí)施條例》中，沒(méi)有明確公辦學(xué)校不得從事或者參與從事?tīng)I(yíng)利性辦學(xué)，因此在近幾年現(xiàn)實(shí)中，一些優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校與外部機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)，輸出教育品牌和資源，共同謀取利益。此次《送審稿》第七條第一款規(guī)定：“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)，并不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益?！?/p>

也就是說(shuō)，公辦學(xué)校不再能夠從事?tīng)I(yíng)利性辦學(xué)，但仍然可以參與非營(yíng)利辦學(xué)，一方面旨在避免優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校淪為資本附庸，另一方面旨在保留優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校利用其優(yōu)勢(shì)教育資源拓展教育覆蓋面的可能，一言以蔽之，還教育于教育者。

3.強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管及信息披露

對(duì)于非營(yíng)利民辦學(xué)校而言，被資本化的可能性微乎其微，但就像全球非營(yíng)利組織的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐所展現(xiàn)的，非營(yíng)利學(xué)?？赡艿娘L(fēng)險(xiǎn)在于自身財(cái)務(wù)問(wèn)題和關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題。

《送審稿》 第四十四條規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收取費(fèi)用、開(kāi)展活動(dòng)的資金往來(lái)，應(yīng)當(dāng)使用在主管部門(mén)備案的賬戶(hù)。主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)該賬戶(hù)實(shí)施監(jiān)督，組織審計(jì)?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公允的原則，不得損害國(guó)家利益、學(xué)校利益和師生權(quán)益。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度。教育行政部門(mén)、人力資源社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方簽訂協(xié)議的監(jiān)管，對(duì)涉及重大利益或者長(zhǎng)期、反復(fù)執(zhí)行的協(xié)議，應(yīng)當(dāng)對(duì)其必要性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查審計(jì)。理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)審議與利益關(guān)聯(lián)方交易事項(xiàng)時(shí)，與該交易有利益關(guān)系的決策機(jī)構(gòu)成員應(yīng)當(dāng)回避表決，也不得代理其他成員行使表決權(quán)?！边@些原則性規(guī)定，將構(gòu)成未來(lái)對(duì)非營(yíng)利學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管的基礎(chǔ)。

切斷套利機(jī)制，抑制資本對(duì)教育的危害

1.防止民辦非營(yíng)利學(xué)校淪為估值和售賣(mài)標(biāo)的

民辦非營(yíng)利學(xué)校在土地、稅賦等方面享受與公辦學(xué)校幾乎同等的待遇，因此往往發(fā)展較好，也很容易成為資本追逐的對(duì)象?！端蛯徃濉返谑粭l規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者變更的，應(yīng)當(dāng)簽訂變更協(xié)議，并不得從變更中獲得收益?！币布词钦f(shuō)，非營(yíng)利學(xué)校的舉辦者，無(wú)法再通過(guò)出售學(xué)校來(lái)獲利。但仍然要再次強(qiáng)調(diào)的是，非營(yíng)利學(xué)校并非不能獲得較高收入，而這些收入完全可以分配給教職員工和管理者，正是由于沒(méi)有股東對(duì)估值和上市等資本化方面的利益訴求，非營(yíng)利學(xué)校的教職工收入可能更為穩(wěn)定，甚至比以前更高。

2.嚴(yán)控部分企業(yè)通過(guò)資本擴(kuò)張扭曲教育資源分配

在2016年《民辦教育促進(jìn)法》修訂實(shí)施后，民辦教育集團(tuán)極速擴(kuò)張，以上市獲利為目標(biāo)，通過(guò)收購(gòu)、協(xié)議控制等方式大舉整合現(xiàn)有非營(yíng)利性教育資源，造成短期內(nèi)資源扭曲分配，在高度集中形成壟斷格局后，再以高昂的培訓(xùn)收費(fèi)滿(mǎn)足上市對(duì)賭的財(cái)務(wù)要求。這部分成本，最終是由全社會(huì)分擔(dān)。

可以說(shuō)，今天中國(guó)教育面臨兩個(gè)大的問(wèn)題，一是公共教育資源供給不足，另一個(gè)就是資本的侵害與扭曲。這些故事不只是在教育領(lǐng)域，在各個(gè)領(lǐng)域都在重復(fù)上演，要去除其危害，不能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，而在于明確究竟哪些地方需要資本，需要怎樣的資本，應(yīng)當(dāng)以何種制度約束資本，使其服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)。

《送審稿》第十二條規(guī)定：“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過(guò)兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)?！瘓F(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)組織不得濫用支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，所屬民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)，存續(xù)期間所有資產(chǎn)由學(xué)校依法管理和使用?！鄙鲜鰲l款，認(rèn)可了民營(yíng)教育集團(tuán)的權(quán)利，但將其資本擴(kuò)張范圍，局限于營(yíng)利性民辦學(xué)校領(lǐng)域。

《送審稿》第八章對(duì)違反上述規(guī)定的罰則進(jìn)行了規(guī)定。

從目前《送審稿》條文來(lái)看，此次修法，將對(duì)中國(guó)教育發(fā)展產(chǎn)生重大影響，甚至，教育資本化將開(kāi)始降溫。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，此次修法，不可能解決中國(guó)教育的全部問(wèn)題，在資本逐漸退出一定領(lǐng)域之后，除了應(yīng)當(dāng)繼續(xù)扶持各類(lèi)民辦教育，政府還應(yīng)下最大決心，與未來(lái)城市規(guī)劃相配合，盡速加大基礎(chǔ)公立教育資源供給（從幼兒園到高中），以從高考倒推的方式研究自小學(xué)至高中階段的各種考學(xué)銜接問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)因公立教育資源供給不足而導(dǎo)致的種種弊端。如果家庭的教育剛性開(kāi)支能夠下降，也就意味著家庭整體可支配收入提升，也就是說(shuō)，將財(cái)政資金投入公共教育領(lǐng)域，實(shí)際上可以起到減稅的效果。