政府環(huán)境責(zé)任的法治化路徑
——預(yù)期環(huán)境責(zé)任研究

文/任佳洋

任佳洋武漢理工大學(xué)文法學(xué)院研究生

現(xiàn)行環(huán)保領(lǐng)域“政府失靈”現(xiàn)象十分突出。結(jié)合我國(guó)環(huán)境工作的現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)設(shè)定政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任，敦促政府科學(xué)決策，促進(jìn)政府積極作為，做到“防患于未然”，是現(xiàn)階段完善政府環(huán)境責(zé)任的科學(xué)路徑之一。政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任以時(shí)間維度為基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)積極環(huán)境責(zé)任構(gòu)建，通過(guò)明確責(zé)任設(shè)定，加強(qiáng)環(huán)境法律的實(shí)施效果，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，助益“美麗中國(guó)”建設(shè)。

黨的十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，不斷推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。近年來(lái)，我國(guó)高度重視環(huán)境工作，環(huán)境法的立法體系相對(duì)完備、制度比較嚴(yán)格，但目前，環(huán)境法并未得到良好的實(shí)施效果，我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

形成這一反差固然是多方面原因造成的，其中，政府環(huán)境責(zé)任體系不完善是主因之一。首先，現(xiàn)行環(huán)境法對(duì)于政府的環(huán)境責(zé)任重視程度不足。以2015年實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法為例，第六章法律責(zé)任共11條，涉及政府責(zé)任追究的僅三條。其次，規(guī)范政府環(huán)境行為的相關(guān)規(guī)定不完整。我國(guó)憲法和環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但是，如果政府沒(méi)有盡到這些職責(zé)，法律上卻沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的追責(zé)條款。最后，部分政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定不符合環(huán)境工作的實(shí)際。目前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅對(duì)規(guī)劃要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未明確政府的政策和決議中的相關(guān)責(zé)任。抽象行政行為的不可訴性與我國(guó)缺失的司法審查制度，使得司法無(wú)法對(duì)政府政策和決議進(jìn)行規(guī)范與控制。政府如若在環(huán)境危害發(fā)生之前，科學(xué)預(yù)防，積極作為，合理決策，便能避免不必要的生命財(cái)產(chǎn)損失。因此，政府環(huán)境責(zé)任的設(shè)定與落實(shí)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)的理性預(yù)期，發(fā)揮政府的環(huán)境治理功能，這一過(guò)程不僅要立足于理論探討與個(gè)案研究，更要有整體性、當(dāng)代性、中國(guó)性的思量。

政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任的內(nèi)涵

從時(shí)間維度出發(fā)政府責(zé)任分為過(guò)去責(zé)任與預(yù)期責(zé)任，其中預(yù)期責(zé)任，表現(xiàn)為面向未來(lái)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)于1992年通過(guò)了《里約宣言》，并提倡各國(guó)在環(huán)境治理中適用第15條“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。從法律文本看已有105個(gè)國(guó)家在憲法中納入環(huán)境基本國(guó)策條款，明確國(guó)家在環(huán)境保護(hù)上的責(zé)任。在我國(guó)，雖然沒(méi)有明確提出政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任，但是已出現(xiàn)部分法律實(shí)踐。主要有政府的環(huán)境質(zhì)量保證責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，政府環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管的相關(guān)責(zé)任，政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息管理相關(guān)責(zé)任。

目前學(xué)界未對(duì)政府環(huán)境預(yù)期責(zé)任進(jìn)行明確的表述，對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵，形成了“兩性說(shuō)”“兩義說(shuō)”“兩極說(shuō)”“分內(nèi)職責(zé)說(shuō)”等，其中政府的預(yù)期責(zé)任更傾向于“分內(nèi)職責(zé)說(shuō)”，看重前瞻性與預(yù)防性的積極責(zé)任構(gòu)建，包含兩層含義，第一層就是“應(yīng)為之事”，即根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位依法行使職權(quán)、履行職責(zé)；第二層就是“當(dāng)為不為的不力后果”，即沒(méi)有依法行政職權(quán)、履行職責(zé)或不正確行使、不正確履行所承當(dāng)?shù)南鄳?yīng)的不利法律后果。

政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任的設(shè)定

政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任的具體設(shè)定，應(yīng)以“環(huán)境保護(hù)”工作的實(shí)際需求為基點(diǎn)進(jìn)一步展開(kāi)。根據(jù)陳慈陽(yáng)《環(huán)境法總論》中對(duì)環(huán)境保護(hù)這一概念的界定，具體包含了三層含義。首先，針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行排除。其次，如果現(xiàn)有的損害無(wú)法徹底排除，應(yīng)當(dāng)減輕危害，并將其危險(xiǎn)性控制在可控范圍內(nèi)。最后，預(yù)防未來(lái)環(huán)境危害發(fā)生的可能性。目前我國(guó)環(huán)境工作對(duì)第一個(gè)問(wèn)題的研究?jī)?nèi)容較多，一些具體的實(shí)踐正在慢慢加強(qiáng)這一責(zé)任設(shè)定，例如在環(huán)境公益訴訟中明確提出了政府對(duì)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任，對(duì)相關(guān)人員的補(bǔ)償或賠償責(zé)任。政府預(yù)期環(huán)境責(zé)任的設(shè)定，主要針對(duì)環(huán)境保護(hù)后兩個(gè)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步具化，具化為兩類義務(wù)，即危險(xiǎn)防御的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的義務(wù)，相應(yīng)的違反兩類義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、賠償責(zé)任以及刑事責(zé)任等。

（一）環(huán)境危險(xiǎn)防御義務(wù)

在法律概念上，所謂“危險(xiǎn)”是指一種情況，在該情況中發(fā)生的事情，如果未受阻止極有可能形成法益的損害，即對(duì)公共安全和秩序造成損害。而環(huán)境危險(xiǎn)的預(yù)防除了遏制危害公共安全的違法犯罪、防止可能存在的自然災(zāi)害問(wèn)題，更應(yīng)當(dāng)是對(duì)區(qū)域內(nèi)的所有自然要素——空氣、水、土壤、動(dòng)植物等不受到環(huán)境危險(xiǎn)的侵害。在作出具體措施前，應(yīng)盡可能地對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)予以掌握并分析，基于確認(rèn)之事實(shí)、診斷和對(duì)于類似案件之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)將來(lái)發(fā)展之可能狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè)，然后盡可能采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

首先，政府應(yīng)當(dāng)盡可能作出科學(xué)的環(huán)境決策。在環(huán)境決策之前，政府決策者有更新科學(xué)知識(shí)的義務(wù)；在環(huán)境決策過(guò)程中，政府應(yīng)做到科學(xué)決策、民主決策；在環(huán)境決策作出后，政府應(yīng)跟蹤評(píng)價(jià)決策效果，存在問(wèn)題及時(shí)糾正。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)建立環(huán)境危險(xiǎn)防御的執(zhí)法體制，進(jìn)一步完善執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責(zé)任追究和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等多個(gè)方面的問(wèn)題。涉及環(huán)境危險(xiǎn)的防御和環(huán)境危險(xiǎn)的識(shí)別，最重要的兩個(gè)執(zhí)法部門(mén)就是環(huán)境監(jiān)察部門(mén)和環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)。最后，國(guó)家應(yīng)充分保障司法救濟(jì)渠道的暢通。各地環(huán)保部門(mén)和地方政府之間應(yīng)加強(qiáng)污染隱患信息的聯(lián)動(dòng)預(yù)防排查，加強(qiáng)媒體曝光事件的及時(shí)跟蹤，注重對(duì)污染舉報(bào)事件的備案登記，提前對(duì)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提起干預(yù)和控制，將苗頭性環(huán)境污染控制在最低，范圍控制在最小。另一方面，各地環(huán)保部門(mén)和地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境信息的披露，建立污染事件的信息聯(lián)享機(jī)制，特別是在處理環(huán)境污染事件時(shí)所采集的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染原因分析、污染所造成的損失評(píng)估、環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用評(píng)估等，應(yīng)向提起公益訴訟的特定主體披露，為其調(diào)查取證提供便利條件。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，不同于傳統(tǒng)理解的國(guó)家通過(guò)危險(xiǎn)消除來(lái)保障安全。防御了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并不代表絕對(duì)的“安全”，也有可能存在隱性的、潛伏的、區(qū)域性的不確定風(fēng)險(xiǎn)，必要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)必不可少。

首先，政府應(yīng)及時(shí)、全面制定或更新環(huán)境指標(biāo)。通過(guò)制定可實(shí)施的量化指標(biāo)，使得環(huán)境質(zhì)量狀況可量化，用嚴(yán)格的量化標(biāo)準(zhǔn)將環(huán)境污染控制在可控范圍內(nèi)，避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。其次，政府應(yīng)維持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。一方面，實(shí)施環(huán)境保護(hù)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行污染防治、清潔生產(chǎn)，采取環(huán)境友好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；另一方面，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，比如防洪堤壩建設(shè)、生態(tài)濕地與生態(tài)紅線建設(shè)、水源地保護(hù)建設(shè)、綠色科技鼓勵(lì)與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)。同時(shí)，在公用設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)責(zé)任層面，積極加強(qiáng)第三方合作。最后，政府應(yīng)建立具體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。主要內(nèi)容有環(huán)境監(jiān)管制度，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境計(jì)劃制度、環(huán)境行政許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度、環(huán)境監(jiān)察和檢測(cè)制度等對(duì)企業(yè)的排污行為、危險(xiǎn)化學(xué)物品的轉(zhuǎn)移等行為進(jìn)行監(jiān)管；環(huán)境信息制度，如環(huán)境質(zhì)量的數(shù)據(jù)公布、工廠的危害性數(shù)據(jù)環(huán)境預(yù)防相關(guān)宣傳教育等；環(huán)境應(yīng)急制度，包含環(huán)境應(yīng)急預(yù)案制度、環(huán)境危險(xiǎn)信息預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警制度，通過(guò)建立和完善環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，使得環(huán)境突發(fā)事件能夠得到有效的預(yù)防以及妥善的控制和處理。