完善行政裁決制度應(yīng)當(dāng)思考的幾個問題

文/陶品竹

陶品竹北京市社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

行政裁決制度是現(xiàn)代社會解決民事糾紛的一項(xiàng)重要制度。完善行政裁決制度應(yīng)從基本理論問題入手，對行政裁決的概念、特征進(jìn)行界定和概括，明確行政裁決的性質(zhì)、功能，劃定行政裁決范圍，以有效發(fā)揮行政裁決所應(yīng)承擔(dān)的社會矛盾糾紛化解功能。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。據(jù)此，早在2014年10月，行政裁決的制度完善問題就已經(jīng)提上了黨和國家的議事日程。然而，根據(jù)2017年12月《法制日報(bào)》的相關(guān)報(bào)道，行政裁決解決糾紛制度依然缺失嚴(yán)重，行政裁決所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會矛盾糾紛化解功能仍未有效發(fā)揮。 這種狀況的發(fā)生，與行政裁決法律制度缺乏統(tǒng)一規(guī)范、行政機(jī)關(guān)人手緊張有直接關(guān)系，但更為重要的是，目前關(guān)于行政裁決的性質(zhì)、功能、范圍等基本理論問題仍未形成共識，嚴(yán)重制約了行政裁決制度建設(shè)的步伐。有鑒于此，亟須從理論上深入探討行政裁決制度的有關(guān)問題。目前，關(guān)于行政裁決的概念界定基本是一致的，普遍認(rèn)為行政裁決是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對平等民事主體之間的民事爭議進(jìn)行審查并作出決定的行政行為。在行政法學(xué)界，一般認(rèn)為行政裁決是指“行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為”。在地方立法層面，《湖南省行政程序規(guī)定》第109條對行政裁決的概念界定如下：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動?！北M管概念的界定已經(jīng)相對明確，但是面對實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的民事糾紛，以及行政機(jī)關(guān)各種行政行為之間的交織與關(guān)聯(lián)，在對具體民事糾紛作出行政判斷的時候，行政機(jī)關(guān)仍然會感到困惑，糾結(jié)于到底是適用行政裁決行為還是其他行政行為。因此，從性質(zhì)與功能上分析行政裁決行為，厘清行政裁決與其他行政行為的邊界，實(shí)屬必要。

行政裁決的性質(zhì)：以民事糾紛解決為主要目的的行政判斷行為

行政裁決是行政機(jī)關(guān)以民事糾紛解決為主要目的而作出的行政判斷行為。這是對行政裁決基本性質(zhì)的概括。對此應(yīng)從以下兩個方面進(jìn)行理解。

第一，民事糾紛解決是行政裁決行為的主要目的。這個特性就將行政裁決行為與絕大多數(shù)行政行為區(qū)別開來了。行政管理活動中經(jīng)常使用的行政處罰、行政許可這類行政行為，都是以行政管理秩序的構(gòu)建和完善為目的的，通常會針對行政相對人的違法行為作出處罰或者針對行政相對人的申請行為作出是否準(zhǔn)許的決定。在這類行政行為實(shí)施的過程中，并不事先存在一個具體的民事糾紛。與此相反，行政裁決行為在作出之前，就已經(jīng)存在一個具體的民事糾紛，行政裁決的主要目的就是要對這個具體的民事糾紛作出判斷、予以解決。可以說，相對于其他行政行為目的上的單一性而言，行政裁決行為是具有雙重目的的，既有行政管理的目的，為了維護(hù)某一行業(yè)或某一領(lǐng)域的行政管理秩序，更有糾紛解決的目的，是為了解決具體的民事糾紛。其中，民事糾紛解決是行政裁決行為雙重目的之中的主要目的。

第二，行政裁決行為本身具有判斷性，必須針對具體的民事糾紛作出行政判斷。判斷就是針對具體請求的支持或者否定。我們都熟知的是，司法權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決具有“準(zhǔn)司法”的特性，大多也是從行政裁決的判斷性特質(zhì)出發(fā)作出的概括。筆者并不贊同用“準(zhǔn)司法”來描述行政裁決行為，因?yàn)樾姓脹Q作為行政行為的一個類型，通常要接受司法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，遠(yuǎn)遠(yuǎn)還談不上“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)。但這并不能影響行政裁決本身所具有的判斷性，只是這種判斷性從主體和屬性上都屬于行政判斷，而非司法判斷。既然是針對具體的民事糾紛作出的行政判斷，那么在判斷結(jié)果上就會顯示為支持或者否定一方民事權(quán)利主體的請求權(quán)。

行政裁決的功能：糾紛解決抑或判斷依據(jù)

既然行政裁決行為在定性上是以民事糾紛解決為主要目的的行政判斷行為，那么隨之而來的問題是，行政裁決的功能到底有哪些？行政裁決制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)如何定位？針對上述問題，《決定》特別指出，要“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。據(jù)此，我們可以理解為，在強(qiáng)調(diào)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的當(dāng)下，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，而不僅僅是只對相關(guān)爭議作出一個行政判斷。

一方面，民事糾紛的實(shí)質(zhì)性解決應(yīng)當(dāng)是行政裁決制度的首要功能定位。行政裁決必須依法作出。通常，法律在授予相關(guān)行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)時，會進(jìn)行前期的立法調(diào)研和立法判斷。只有立法機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)行政管理領(lǐng)域確實(shí)存在民事糾紛發(fā)生的可能性時，才會通過立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政裁決權(quán)。這種情況下，立法往往會期待行政機(jī)關(guān)依法對民事爭議作出實(shí)質(zhì)性解決，而不僅僅是給民事爭議雙方主體提供一個可選可不選的救濟(jì)渠道。否則，不僅立法制度設(shè)計(jì)的初衷難以實(shí)現(xiàn)，也會造成不必要的立法資源浪費(fèi)和行政資源浪費(fèi)。當(dāng)然，立法所期待的民事糾紛的實(shí)質(zhì)性解決可以從兩個方面來理解。一方面，立法期待行政機(jī)關(guān)對當(dāng)前爭議的具體民事糾紛作出徹底解決；另一方面，立法期待行政機(jī)關(guān)能從具體案件中總結(jié)出普遍性的規(guī)律，從行政管理的角度采取規(guī)范性的措施，以預(yù)防日后此類民事糾紛的繼續(xù)發(fā)生。誠然如此，則通過行政裁決分流訴訟壓力的目的也就實(shí)現(xiàn)了。

另一方面，行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的調(diào)查處理會為司法裁判的作出提供判斷依據(jù)。行政機(jī)關(guān)針對具體的民事爭議，會對案件事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查，并就法律適用問題發(fā)表意見。這將有利于減輕司法機(jī)關(guān)的裁判壓力及彌補(bǔ)司法資源的不足。有學(xué)者指出，“從世界范圍看，行政裁決機(jī)制大都是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)司法的不足而建立和發(fā)展起來的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來大量的社會分工和高度專業(yè)化，社會矛盾越來越具有專業(yè)性，使得一些特定類型社會矛盾的防范和化解必須依賴政府主管部門的行政權(quán)力?！?/p>

劃定行政裁決范圍應(yīng)當(dāng)考慮的幾個因素

（一）人民法院與行政機(jī)關(guān)管轄民事爭議的權(quán)限范圍

平等民事主體之間的民事糾紛傳統(tǒng)上是法院的管轄范圍?，F(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規(guī)定，“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”與此同時，現(xiàn)行民事訴訟法也為行政裁決制度留出了法律空間。該法第一百二十四條第三項(xiàng)規(guī)定“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決”。結(jié)合上述兩個條文的規(guī)定，對于民事糾紛，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)分到底只是雙方當(dāng)事人之間的民事爭議，還是已經(jīng)形成了民事訴訟？如果已經(jīng)形成民事訴訟，則均應(yīng)由人民法院管轄；如果還僅是民事爭議，且法律又規(guī)定了可以由其他機(jī)關(guān)處理的，則應(yīng)當(dāng)由該其他機(jī)關(guān)管轄。

（二）“法律”授權(quán)還是“法律法規(guī)”授權(quán)

結(jié)合依法行政的基本原理與制度設(shè)計(jì)來理解，只有“法律”明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以就某一領(lǐng)域或某一類型的民事爭議進(jìn)行處理時，行政機(jī)關(guān)才獲得了就該領(lǐng)域或該類型民事爭議進(jìn)行行政裁決的法定權(quán)限。否則，如果沒有“法律”的規(guī)定，則屬于越權(quán)無效的行政行為。這里的“法律”僅能作狹義理解，專指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。對于這一判斷，自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)作出印證?！缎姓V訟法司法解釋》第158條專門就行政裁決有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。該條第1款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效行政裁決確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在六個月內(nèi)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”據(jù)此可以認(rèn)為，以最高人民法院的觀點(diǎn)來看，行政裁決行為作出的依據(jù)也只能是“法律”，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)“法律”的授權(quán)才能對平等民事主體之間的民事爭議作出裁決。

（三）設(shè)定終局性行政裁決的必要性與可行性

從理論上說，行政裁決的適用范圍應(yīng)當(dāng)與行政裁決本身是否具有終局性密切相關(guān)。如果行政裁決制度具有終局性，排除了對民事爭議的司法裁判，那么行政裁決的范圍應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律限制，因?yàn)檫@涉及到了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間對民事糾紛的處理權(quán)限劃分問題。相反，如果行政裁決制度本身不具有終局性，只是為平等主體間的民事糾紛解決提供了一種可替代的糾紛解決途徑，則行政裁決的范圍可以根據(jù)糾紛解決需要適當(dāng)予以擴(kuò)大。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國現(xiàn)行行政裁決制度框架下，“設(shè)有行政終局裁決制度”，并指出，“有關(guān)行政終局裁決制度的法律規(guī)定，較為典型的應(yīng)當(dāng)是《行政復(fù)議法》。第30條第2款規(guī)定：‘根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！币拦P者所見，終局性行政裁決制度在我國法律框架下確實(shí)存在，但是卻不是《行政復(fù)議法》第30條第2款所規(guī)定的情形?！缎姓?fù)議法》第30條第2款規(guī)定的其實(shí)是終局性行政復(fù)議制度，雖然條文表述中使用了“最終裁決”四個字，但卻并不代表這種終局性行政復(fù)議決定就等同于終局性行政裁決。事實(shí)上，在現(xiàn)行各領(lǐng)域有關(guān)行政裁決的法律規(guī)范里，終局性行政裁決制度主要體現(xiàn)在對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)行處理的有關(guān)規(guī)定中。比如，《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》第29條規(guī)定：“全民所有制單位之間因?qū)匈Y產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等發(fā)生爭議而產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)在維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的前提下，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不能解決的，應(yīng)向同級或共同上一級國有資產(chǎn)管理部門申請調(diào)解和裁定，必要時報(bào)有權(quán)管轄的人民政府裁定，國務(wù)院擁有最終裁定權(quán)?！痹摋l就“國務(wù)院擁有最終裁定權(quán)”所作的規(guī)定，就可以理解為終局性行政裁決。