政府債務風險管理改革方向：從制度主義轉向行為主義

文//王志剛

在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化大發(fā)展的背景下，地方政府的債務融資行為日漸增多，在財政體制、投融資體制、行政晉升考核機制的共同作用下，地方政府債務增長較快。財政部門為了應對債務風險，從債務存量和增量兩方面入手進行調整，包括建立債務風險預警及處置機制，但是現實中收效有限。反思現有制度主義思維下的管理失效現象，從行為主義角度進行分析并提出部分政策建議，主要包括從固守制度轉向遵守契約精神，從單項管理轉向多元治理，從微觀審慎轉向宏觀審慎管理，建立完備的債務問責機制，適度擴大部分地區(qū)地方債市場發(fā)行規(guī)模。

王志剛 中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任

2017年底中央經濟工作會議確定“今后3年要重點抓好決勝全面建成小

康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險”。金融風險不僅事關金融領域內部，與金融風險緊密相連的還有一個“灰犀?！保蔷褪堑胤秸畟鶆诊L險。地方政府債務風險之所以引起越來越多的重視，主要源于地方政府債務增長的速度過快，債務形式多樣。針對當前地方政府債務高企不下的現狀，政府對地方政府債務管理進行一系列重要改革。但以往制度主義導向下的債務管理改革成效甚微。未來該如何改革以扭轉這一增長勢頭，將債務風險控制在可控范圍之內？如何從行為主義角度來把握并采取有力舉措？本文將進行深入剖析。

行為不確定性的來源：四大背離

通過對政府債務管理的分析，我們不難發(fā)現，制度主義仍然盛行，但是為何這些制度屢屢受挫甚至無效，這就需要我們反思現有的債務管理模式。從根本上講，不確定性是現代社會的一個重要特征，公共債務管理中制度主義為何失靈？根源在于它難以把握行為的不確定性。作為風險的來源，行為不確定性的來源是基于四個背離：動機（目標）與結果的背離、個體與整體的背離、慣性與趨勢的背離、外部性與內部性的背離。正是這四類背離導致了各種風險的產生，并且影響到現有債務管理制度的實際效果。

1.動機與結果的背離

制度在設定之初大都充滿了理想化色彩，制度制定者的動機都是好的，以債務管理為例，所有的債務管理無不是以風險防控為主要目標，從舉債、用債、還債等各個不同環(huán)節(jié)進行詳細的規(guī)定，還包括對債務預算管理和使用結果的考核制度，但為何制度執(zhí)行的結果不盡如人意？主要原因是制度制定時所處的狀態(tài)和現實中的環(huán)境并非完全一致，現實是復雜多變的，而且債務管理不僅是財務行為，還內含行政行為，制度制定者自身所具備的信息、知識、認識等都有一定的局限性，不完全信息下制定的制度多為不完備合約，加之事前難以預判制度涉及的利益各方的行為反應，最終使得制度的動機與結果常常出現背離現象。

2.個體和整體的背離

個體和整體的背離主要源于個體理性和集體理性的沖突，個體目標和集體的目標并非總是一致。對于債務管理而言，個體的行為選擇包括盡可能地擴大債務規(guī)模用于特定支出，不同行政機關可以舉債，事業(yè)單位可以舉債，一些融資平臺也可以舉債，資金用途各異，但是最后償債卻都歸集到財政部門。例如2008年以后極度寬松的信貸政策導致的杠桿率快速增長并帶來債務風險，而且許多債務杠桿最終會傳遞到財政部門，而財政部門是難以對此作出預判并有效控制的。

3.慣性與趨勢的背離

市場主體在一定的制度環(huán)境下往往有特定的行為選擇，在制度沒有發(fā)生大的變化時，各類主體的行為具有一定的慣性，在某種程度上講，這種行為慣性有其合理的一面，體現了各方對現有制度的遵從，或是對一種非正式規(guī)則的遵從；但是外部環(huán)境總在發(fā)生變化，尤其是一些趨勢性變化，例如中國經濟進入新常態(tài)以后，隨著國家法治化的推進，社會各方的法治意識都空前高漲，正式規(guī)則的覆蓋面不斷增加，如果個體看不清趨勢而因循守舊保持行為慣性，就會帶來一定的不確定性，進而會造成公共風險的擴大。

4.外部性與內部性的背離

從產權理論看，內部性是由交易者所經受但沒有在交易條款中反映的利益和成本。產權雖然在法律上可以清晰界定，但在事實上無法完全界定清楚，而未界定的產權便會作為公共財富被置于公共領域。于是，交易雙方可以憑借其信息優(yōu)勢而過度攫取公共領域的財富，就會對處于劣勢的交易另一方帶來在交易合同條款中界定的成本，這就是所謂的內部性。例如在債務管理制度中，因信息不對稱和不確定性的存在，交易成本高昂，限制了政府行為的理性化程度，促使不完備合約的簽訂，擁有信息優(yōu)勢的一方就會攫取另一方的利益，導致政府行為內部性的產生。當然，不同市場行為主體，其行為會產生外部性和內部性不同，行為外部性是對不涉及交易的第三方造成的影響。就公共債務管理制度而言，行為主體的內部性和外部性可能出現背離，例如政府行為的正內部性和負外部性，或是政府行為的負內部性和正外部性，其他主體也會有類似問題，加上現有制度對正內部性和正外部性激勵不足，這些都加劇了制度設計的困境。

行為主義指引下的公共債務管理模式：三大轉向

行為主義不排除制度設計，行為主義指引下的制度是一種良性的、務實的制度，能充分體現各個利益主體的互動、預期以及彼此之間的信息傳遞，讓制度變得更加可靠，也可以增強各方對制度的遵從度，提高制度的執(zhí)行力，通過將各種不確定性以及風險因素納入制度設計中來減少不確定性，防范化解風險，或將不確定性轉化為可以預見的風險。因此，下面我們在前面分析的基礎上給出了三大轉向，以此來推動未來公共債務管理的制度創(chuàng)新。

1.從固守制度轉向遵守契約精神

一是遵守契約精神優(yōu)于機械地遵守契約。如果一個制度已經不適應時代要求，而相關各方仍然拘泥于已有制度，這就和契約精神的本質相違背。債務管理制度是一種契約，債務本質上也是一種契約，如果債務來源、債務傳導機制、債務表現形式等制度要素發(fā)生了變化，但是相關的制度沒有及時改變，而我們堅持遵從這些制度就是機械地固守契約，反而會帶來一系列問題和各種博弈難題，從而加劇債務風險，進而帶來公共風險擴大。

二是反思債務管理制度空轉。債務管理是政府治理的一個方面，離不開各種制度文件，這些制度文件的效果到底如何？現實中存在諸多“制度空轉”的現象，主要有三個方面原因：首先是法治意識缺失。缺乏遵守規(guī)則的意識，對遵守規(guī)則的行為也缺乏激勵機制，結果是機會主義行為橫行，行為主體從個體利益出發(fā)來選擇性遵守某些制度或扭曲行為，導致制度失靈。其次是制度制定者的局限性或“有限理性”。制度是人制定的，而人具有有限而非無限理性，就增加了債務管理制度制定的難度。債務決策要體現民主、科學就需要大量的前期調研、分析，要對各種風險進行評估和預判，沒有大量一手信息是難以對現實和未來作出精確判斷并制定有效對策的。同時還要有前瞻性，對未來不確定性所導致的風險進行預控，否則會讓制度陷入“短視”，難以保持長期的可持續(xù)性。例如，就現有債務管理制度而言多是針對顯性債務，一些隱性的或有債務難以準確把握，例如養(yǎng)老保險，未來中國養(yǎng)老金缺口到底有多大？最后是債務管理相關制度文件間的矛盾。不同部門出臺的文件初衷不同，有的為了穩(wěn)增長結果帶來了債務風險，有的控制債務風險可能影響經濟增長，金融部門的政策可能忽視了金融風險財政化問題等。

2.從單向管理轉向多元治理

考察現有的債務管理文件，不難發(fā)現多是自上而下的單向發(fā)出要求，層層加碼，而沒有相關的互動和糾偏機制來及時修正制度漏洞，這不能不說是一個遺憾。和單向管理不同，多元治理首先意味著參與債務管理的各方是平等的行為主體，絕大多數受操作規(guī)則影響的行為主體可以參與對操作規(guī)則的修改，要通過一定的對話協(xié)商機制來建立有效的多元治理機制。通過反復交流、互動來建立信任與合作，激勵各方從長計議、從整體利益出發(fā)的行為，約束短視行為和非合作行為，并最終實現激勵相容的結果。在公共債務管理制度設計中要體現多元治理理念，這就要求債務相關主體要共同參與到債務決策、債務管理、債務使用評估等環(huán)節(jié)中。一是從橫向角度看，作為委托人的廣大納稅人不會輕易讓自己的錢被政府浪費，部門亦不能從本位主義出發(fā)來擴大債務規(guī)模，政府部門要統(tǒng)籌安排，各級人大要認真履行監(jiān)督職責，債務管理制度要充分體現各方的合理要求，在政府、社會、市場之間建立一種信任、互動、合作的機制或氛圍，制度寬嚴有度，讓債務管理更加透明、高效。二是從縱向角度看，要有中央—地方的二級治理框架，中國財政科學研究院院長劉尚希（2015）認為在分級治理模式下，地方財政是一個相對獨立的主體，不是中央財政的附庸。地方自主治理與地方財政的相對獨立性關聯在一起，但如何來界定這種相對獨立性，包括權力、責任和利益，是當前治理改革中需要去創(chuàng)造性地解決的問題。

3.從微觀審慎轉向宏觀審慎管理

一是微觀審慎忽視了個體風險的外部性。傳統(tǒng)債務管理是一種微觀審慎管理，重視局部風險控制，但是忽視了個體風險的外部性。現代社會每一個個體在分工中和其他個體直接或間接地發(fā)生著聯系，個體之間的互動聯系實際上就意味著風險也存在聯系，控制了一種風險或控制所有單個風險不意味著能夠控制宏觀風險，況且風險是隨機游走變化無常的，風險的分散、傳導和累積變得更加復雜，微觀穩(wěn)定不等于宏觀穩(wěn)定。例如，以《巴塞爾協(xié)議》為核心的資本監(jiān)管可以保證每個金融機構正常運行，但是難以保證整個金融體系的穩(wěn)定。再比如中國分業(yè)監(jiān)管的體系可以保證每一個行業(yè)的健康穩(wěn)定，但是金融業(yè)混業(yè)經營是普遍現象，如果沒有一個宏觀監(jiān)管視角是難以切斷不同行業(yè)間風險的傳播與擴散的。此外，發(fā)生在社會領域的一些不確定性事件會誘發(fā)社會風險，社會風險最終會轉為財政風險，如果社會治理只是用社會學視角看待也會落入制度失靈的陷阱。

二是宏觀審慎可以從整體上把握公共風險。宏觀審慎管理就是從系統(tǒng)性風險防范的角度出發(fā)，在保持微觀穩(wěn)定的前提下，追求宏觀總體的韌性和反脆弱性。宏觀審慎管理不僅包含了必要的微觀審慎監(jiān)管，同時注重個體之間的互動、信息傳遞和風險傳導，從整體、動態(tài)上進行把握，減少負面信息導致的風險傳染和擴大。微觀審慎管理把公共風險視為外生變量，即個體風險不會影響宏觀經濟，個體間不存在相互關聯，忽略了個體風險的傳遞與擴散。從管理對象看，宏觀審慎管理范圍更大。從管理手段看宏觀審慎管理是自上而下式的。

因此，在設計公共債務管理制度時從一種整體視角來審視現有的風險源、風險結構、傳導機制及風險分擔形式，把握住了財政風險這個關鍵節(jié)點就可以更好地平衡公共風險和債務風險。風險源往往來自眾多方面，包括社會風險、自然環(huán)境風險、經濟風險、政治風險等，這些風險構成了公共風險，政府應對公共風險是應有的責任，因此會以財政風險（主要體現在債務和赤字指標上）來應對公共風險，但是這里面有一個度的把握，財政風險不能太高，否則會加劇公共風險，甚至帶來公共危機，所有的債務都會顯性化。劉尚希（2015）指出：“在現代社會，……財政風險適當主動擴大有時候是必要的，就像遭遇特大洪水時采取的‘分洪’措施，有利于降低系統(tǒng)性公共風險，以避免全局性的公共危機?！?/p>

基于宏觀審慎的治理架構設計財政貨幣政策，讓政策可以實現協(xié)調，以此來控制公共風險，避免公共危機的發(fā)生。以財政貨幣協(xié)調為例，貨幣政策尤其信貸政策對于債務累計具有相當大的促進作用，如果任由信貸規(guī)?？焖僭鲩L，這些信貸資金可能通過“影子銀行”等金融衍生產品流入金融體系進行內循環(huán)，沒有真正流入實體經濟，還會推高企業(yè)杠桿率。另外，快速的信貸投放如果和一些地方融資行為結合起來必然會推高政府杠桿率。到最后，要么貨幣政策嚴控私人信貸，要么政府財政為赤字進行貨幣融資，前者可能帶來債務-通縮，后者可能帶來通脹。

宏觀審慎管理還要有國際視野，2008年國際金融危機給了各國一個教訓，那就是風險的跨國傳染所帶來的負面沖擊。應對公共風險是政府的公共職能所在，這就需要進行宏觀政策的國際協(xié)調，通過協(xié)商建立風險的監(jiān)管合作機制，實現多邊信息交換和共享，建立靈活的國際救援體系。從G7、G8到G20，越來越多的國家認識到國際協(xié)調的重要性，宏觀審慎的理念被越來越多的國家所認同，我們的公共債務管理中的外債部分是一個顯性的債務風險，還要認真分析各種外部不利沖擊對我國經濟的各種或明或暗的影響，例如稅源跨境轉移、投資貿易轉移等問題，這些都需要在公共債務管理制度中加以考慮。

4.建立完備的債務問責機制來徹底扭轉債務剛性增長態(tài)勢

要真正觸動地方政府，使得其觀念和行為能夠適應黨的十九大提出的經濟高質量發(fā)展的要求，就必須設計一套有效的體制機制來切實加以保障，其中最關鍵的是債務問責機制的設計。有效的債務問責可以打破地方政府和國有企業(yè)的各種預算軟約束，消除剛性兌付的預期，最大限度地減少公共風險。具體來說包括以下幾點：

一是把“終身問責、倒查責任”的債務問責機制納入政績考核體系。有了這個要求，地方政府在舉債時就會瞻前顧后，仔細斟酌。要實現這個要求，中央政府應將債務風險控制納入中央對地方的政績考核體系，省以下各級政府同樣由上一級政府把下一級政府的債務風險納入政績考核體系，對政府各種變相融資舉債實行終身追責。對地方政府違法舉債擔保和發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務風險的，組織提拔實行一票否決。對于部分金融機構、國有非金融企業(yè)出現的違法違規(guī)融資行為應該一并問責處罰。

二是新增債券分配要和地方控制債務風險績效掛鉤。除了已有的分配因素外，每年人大安排新增債券額度分配時，要和地方債務規(guī)范管理和控債、化債績效掛鉤。對那些控制債務風險較好的地區(qū)實行一定程度地專項獎勵，或者提高其地方政府債券分配額度。

三是實行聯合問責以提高問責效果。審計部門可以提供部分線索，財政部門按照《預算法》規(guī)定，認定責任后提供給有權處罰部門，按規(guī)定啟動問責處罰程序；及時將處罰結果在全國范圍內通報，抄送審計、紀檢監(jiān)察、組織人事等部門，將涉及提供融資的金融結構名單告知央行、銀監(jiān)會等金融監(jiān)管部門，由其對相關金融機構向地方政府提供融資及是否要求政府、財政提供擔保的情況進行核實，根據核實后的情況依法實施處罰。這種聯合問責機制可以充分發(fā)揮問責的協(xié)同效應，對債務風險涉及各方進行有效的警示和處置，體現出宏觀審慎管理的特點。

5.擴大部分地區(qū)地方債市場化發(fā)行規(guī)模

一是加快政府信用評級市場建設。隨著地方政府資產負債表編制改革的推進，政府綜合財務報告會陸續(xù)披露，這些財務和財政信息有助于政府信用評級機構來作出科學的評級。在對政府信用評級機構的管理上，可以制定統(tǒng)一的政府信用監(jiān)管法，提高法律級次，避免多頭監(jiān)管和行政干預過多的問題，使得其評級盡可能地客觀、公正、專業(yè)；同時要制定信用評級機構的“黑名單”制度，對那些有虛假記載、誤導性陳述或者負有重大遺漏的民事法律責任的機構給予處罰并列入“黑名單”，視情節(jié)嚴重程度設定市場禁入期。

二是可以在有發(fā)行基礎的部分市縣進行自主市場化發(fā)行地方債試點。地方債發(fā)行實際上可以減少地方各種隱性債務融資渠道，可以將隱性債務顯性化，讓地方成為償債主體，這有助于明晰各級政府事權和支出責任。政府信用是政府的重要資源，政府保持較高的信用等級就會有更多的市場化發(fā)債空間，可以緩解地方融資壓力。當然，要保持合理的債券發(fā)行規(guī)模和科學的利率定價，前提是公正的信用評級以及全面規(guī)范的信息披露，這可以激勵地方不斷強化財政管理和提高財政運行效率，來保持較高的信用等級，并吸引更多的投資者購買。