地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

文//翟繼光

根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，主要存在地方政府債務(wù)總量及其占未來(lái)地方政府收入比例、地方政府債務(wù)結(jié)果不合理所帶來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。從法律制度的角度來(lái)看，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有財(cái)政收支劃分不完善、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善和國(guó)債制度不完善。對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，應(yīng)主要從以上三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

翟繼光中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制首先要清醒地認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，針對(duì)現(xiàn)狀分析其原因，針對(duì)原因才能設(shè)計(jì)有針對(duì)性的法律規(guī)制方法。

（一）地方政府債務(wù)的界定

狹義的地方政府債務(wù)是指以地方政府的名義舉債或者提供擔(dān)保，未來(lái)由地方政府負(fù)直接償還義務(wù)的債務(wù)。廣義的地方政府債務(wù)還包括以地方政府融資平臺(tái)的名義舉債或者提供擔(dān)保，未來(lái)由地方政府負(fù)間接償還義務(wù)的債務(wù)。前者一般被稱為顯性地方政府債務(wù)，后者一般被稱為隱性地方政府債務(wù)。

從法律的角度來(lái)看，在顯性債務(wù)中，地方政府是債務(wù)人，一旦出現(xiàn)違約，地方政府將成為被告，地方政府擁有或者控制的資產(chǎn)將成為法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。顯性債務(wù)的違約將給地方政府帶來(lái)直接的法律責(zé)任。在隱性債務(wù)中，地方融資平臺(tái)是債務(wù)人，一旦出現(xiàn)違約，融資平臺(tái)將成為被告，融資平臺(tái)擁有或者控制的資產(chǎn)將成為法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。隱性債務(wù)的違約不會(huì)給地方政府帶來(lái)直接的法律責(zé)任，融資平臺(tái)的破產(chǎn)可以在法律的層面徹底解決隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并不會(huì)牽涉到地方政府。但由于融資平臺(tái)是地方政府投資設(shè)立的，融資平臺(tái)的破產(chǎn)將嚴(yán)重影響地方政府的聲譽(yù)與形象，嚴(yán)重的還會(huì)引起群體聚集和上訪事件，地方政府往往會(huì)想方設(shè)法替融資平臺(tái)償還債務(wù)，由此就將融資平臺(tái)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)。部分地方政府違規(guī)為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，此時(shí)，該項(xiàng)債務(wù)就轉(zhuǎn)化為了顯性地方政府債務(wù)，未來(lái)，地方政府有可能成為直接債務(wù)人和被執(zhí)行人，這種債務(wù)應(yīng)當(dāng)列入狹義地方政府債務(wù)之中。

研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，僅僅研究顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須將隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入研究視野。由于規(guī)制顯性債務(wù)的法律制度比較完善，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)都在可控范圍之內(nèi)，隱性債務(wù)由于缺乏明確的法律規(guī)制，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)往往是巨大的。因此，研究地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)是隱性債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是地方政府債務(wù)違約可能帶來(lái)的不利后果。由于目前法律并未明確規(guī)定地方政府債務(wù)違約的后果有哪些，因此，研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往將研究對(duì)象提前到地方政府可能出現(xiàn)債務(wù)違約本身，即出現(xiàn)違約本身即是風(fēng)險(xiǎn)，本文研究的重點(diǎn)也是地方政府債務(wù)是否可能出現(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)是否有違約的風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在地方政府債務(wù)的總量及其占未來(lái)地方政府收入的比例。地方政府顯性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)比較容易，但隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)就比較困難了。根據(jù)公開的數(shù)據(jù)，截至2017年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額16．47萬(wàn)億元，尚未達(dá)到18．82萬(wàn)億元的限額。也就是說(shuō)，根據(jù)國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)地方政府的顯性債務(wù)總量仍在可控范圍之內(nèi)，發(fā)生違約的風(fēng)險(xiǎn)不大。關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的總量，綜合多數(shù)學(xué)者的研究結(jié)論，大約在40萬(wàn)億至50萬(wàn)億之間。如果將顯性和隱性債務(wù)綜合在一起，地方政府的負(fù)債率（債務(wù)總額/GDP）已經(jīng)超過(guò)60%的國(guó)際警戒線。發(fā)生違約的風(fēng)險(xiǎn)非常大。目前已經(jīng)有多起地方政府融資平臺(tái)債務(wù)違約的事件發(fā)生，地方政府直接債務(wù)違約的事件也時(shí)有發(fā)生，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有數(shù)百家地方政府被地方法院列入黑名單。當(dāng)然，被列入黑名單的地方政府并非均是無(wú)力償還債務(wù)，也有不少是有錢不還。但大量地方政府被列入黑名單將進(jìn)一步降低地方政府的信用值，增加了債權(quán)人對(duì)地方政府債務(wù)違約的預(yù)期。

（三）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

除地方政府債務(wù)巨大的總量所帶來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)以外，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理所帶來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。就同一個(gè)地方而言，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)中可能影響違約風(fēng)險(xiǎn)的主要包括債務(wù)期限結(jié)構(gòu)以及債務(wù)投資結(jié)構(gòu)。如地方債務(wù)中短期債務(wù)所占比重較高，則短期出現(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn)就比較高，地方政府化解債務(wù)危機(jī)可用的時(shí)間也比較短。如地方債務(wù)中用于長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施的比例較高，則資金回流的周期將比較長(zhǎng)，短期償債能力就比較弱，短期出現(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn)就比較高。就全國(guó)范圍而言，地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)還包括不同地區(qū)債務(wù)的總量及其償債能力的分布問(wèn)題。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)償債能力較高，即使短期債務(wù)總量較大也不會(huì)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)，但償債能力較弱的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使面臨小額短期債務(wù)也可能出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)。

目前，個(gè)別地方出現(xiàn)的顯性債務(wù)違約和隱性債務(wù)違約現(xiàn)象主要是地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的，如能予以妥善處理，尚不至于導(dǎo)致地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的全面爆發(fā)。妥善處理地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的部分縣市也可能存在因債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理而導(dǎo)致的違約風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，應(yīng)給予足夠的重視。特別是已經(jīng)出現(xiàn)了違約情形的地方，應(yīng)想方設(shè)法籌措資金，盡快償還債務(wù)。同時(shí)應(yīng)對(duì)未來(lái)的債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真分析，制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)方案，避免再次出現(xiàn)債務(wù)違約的情形。

地方債務(wù)出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)的大小與地方政府未來(lái)的財(cái)政收入息息相關(guān)，而地方政府的財(cái)政收入主要依靠稅收和土地出讓。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，保持地方經(jīng)濟(jì)與地方房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展才是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律成因

導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素比較多，從法律制度的角度來(lái)看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因主要有財(cái)政收支劃分制度不完善、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善和國(guó)債制度不完善。

（一）財(cái)政收支劃分制度的不完善

關(guān)于財(cái)政收入劃分制度，在法律層面，目前只有預(yù)算法第15條的原則性規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制?！本唧w的分稅方法目前是由國(guó)務(wù)院的文件來(lái)規(guī)定的。財(cái)政收入劃分制度的位階過(guò)低導(dǎo)致財(cái)政收入劃分制度一直處于變動(dòng)之中，且逐漸向著有利于加強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力的方向發(fā)展。國(guó)務(wù)院1993年底頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》是現(xiàn)行財(cái)政收入劃分制度的基礎(chǔ)性文件。例如，其中規(guī)定，證券交易印花稅為共享稅，中央分享50%，但自1997年起，中央分享比例就提高至80%，自2002年起，中央分享比例提高至97%，自2016年起，該稅變?yōu)橹醒攵?，地方不再分享。再例如，根?jù)上述《決定》，個(gè)人所得稅屬于地方收入，但1999年11月1日我國(guó)對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息開征個(gè)人所得稅以后，該部分個(gè)人所得稅歸屬于中央。2002年以后，個(gè)人所得稅完全變?yōu)楣蚕矶?，中央分?0%，2003年起，中央分享比例又提高至60%。還有，根據(jù)上述《決定》，農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、遺產(chǎn)稅均屬于地方收入。但農(nóng)業(yè)稅和屠宰稅于2006年被取消，遺產(chǎn)稅一直未開征。

財(cái)政收入劃分制度的改革在有利于加強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也給地方財(cái)政收入帶來(lái)了較大壓力。地方財(cái)政入不敷出只能通過(guò)增加負(fù)債的方式來(lái)解決，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。部分地方官員在錯(cuò)誤政績(jī)觀的引導(dǎo)下還可能給上級(jí)政府造成地方債務(wù)負(fù)擔(dān)不重的假象，由此導(dǎo)致上級(jí)與本級(jí)政府均不重視對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，這也是部分地方已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約的重要因素之一。

在財(cái)政支出劃分制度方面，目前尚未有法律對(duì)各級(jí)政府事權(quán)支出責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院1993年底頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》也是現(xiàn)行財(cái)政支出劃分制度的基礎(chǔ)性文件。但該《決定》也僅僅作出了原則性規(guī)定，實(shí)務(wù)操作中很難僅僅根據(jù)該《決定》的規(guī)定而明確劃分中央與地方政府的支出責(zé)任。財(cái)政支出劃分不清也會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政壓力不斷提高，為了完成上級(jí)政府交辦的事項(xiàng)，地方政府也會(huì)不斷提高債務(wù)的總量。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

中央政府不斷提高財(cái)政宏觀調(diào)控的能力本身并不會(huì)直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力的提高，只要合理設(shè)置財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，就可以更好地調(diào)劑不同地區(qū)的財(cái)政資源，從而更好地防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但問(wèn)題是，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身也不夠完善。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，以一般轉(zhuǎn)移支付為輔。一般轉(zhuǎn)移支付主要針對(duì)貧困地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)基本得不到一般轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是以具體項(xiàng)目為載體的，發(fā)達(dá)地區(qū)比較容易爭(zhēng)取到項(xiàng)目，因此，可以得到較多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，中央在撥付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)往往要求地方提供配套資金。貧困地區(qū)因無(wú)力提供配套資金，只能放棄很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。部分地方在無(wú)法爭(zhēng)取到足夠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的情形下，只能通過(guò)增加負(fù)債來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支出的缺口，由此為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。

（三）國(guó)債制度的不完善

我國(guó)尚未制定國(guó)債法，有關(guān)國(guó)債事項(xiàng)的最高規(guī)范性文件是預(yù)算法。1994年預(yù)算法第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@一規(guī)定使得地方政府原則上無(wú)法直接舉債，由此也導(dǎo)致各地紛紛采取融資平臺(tái)的方式舉債，使得地方政府的債務(wù)由顯性變?yōu)殡[性，在某種程度上大大增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制應(yīng)從其原因入手，針對(duì)財(cái)政收支劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和國(guó)債制度的缺陷進(jìn)行有針對(duì)性的完善。

（一）財(cái)政收支劃分制度的完善

完善財(cái)政收支劃分制度應(yīng)從兩個(gè)方面入手，一是提高立法的位階，二是明確各級(jí)政府的收支范圍。

從全球來(lái)看，各國(guó)財(cái)政收支劃分法的立法模式主要有三種：一是通過(guò)具有最高法律效力的憲法來(lái)進(jìn)行財(cái)政收支的劃分，同時(shí)輔以具體法律予以細(xì)化，這種模式以美國(guó)為代表，實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家大多如此，如德國(guó)、加拿大、俄羅斯、印度等；二是通過(guò)財(cái)政法、預(yù)算法等綜合性的法律來(lái)進(jìn)行財(cái)政收支劃分，這種模式以日本為代表，實(shí)行單一制的國(guó)家大多如此，如英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等；三是制定專門的財(cái)政收支劃分法，目前只有我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采取這種模式。根據(jù)我國(guó)目前的立法實(shí)踐，比較適宜采取第三種模式。作為過(guò)渡，目前我國(guó)在預(yù)算法中原則性地規(guī)定了中央與地方財(cái)政收支劃分的基本制度。但正因?yàn)槠湓瓌t，可操作性不強(qiáng)，無(wú)法勝任財(cái)政收支劃分基本法的重任。建議未來(lái)還應(yīng)制定專門的財(cái)政收支劃分法。

目前中央與地方財(cái)政收入的劃分比較明確，至于其劃分比例是否科學(xué)，如增值稅是否仍保持目前的75：25的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以繼續(xù)討論。未來(lái)要做的就是如何將這些劃分標(biāo)準(zhǔn)上升到法律的層面。目前中央與地方財(cái)政支出的劃分比較原則，因此，首先要做的就是如何確立一個(gè)明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在有明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下才能進(jìn)一步研究該標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性以及如何將其上升到法律的層面。

中央與地方以及地方各級(jí)政府之間財(cái)政收支劃分制度的完善是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)與前提，這一問(wèn)題不解決，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就始終無(wú)法得到徹底解決。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善

2014年修改后的預(yù)算法基本解決了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的兩大缺陷。預(yù)算法第16條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項(xiàng)。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外?！边@一規(guī)定既確立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)和一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，又廢除了對(duì)貧困地區(qū)非常不利的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金制度。

未來(lái)需要進(jìn)一步完善的就是確立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付原則上應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)公式來(lái)計(jì)算，以減少或者杜絕人為因素的影響。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮引入專家評(píng)審機(jī)制，減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生。在條件成熟時(shí)，應(yīng)制定一部專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。

（三）國(guó)債制度的完善

2014年修改后的預(yù)算法對(duì)我國(guó)實(shí)行多年的國(guó)債制度進(jìn)行了完善，該法第35條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定原則上允許地方發(fā)債，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，同時(shí)對(duì)債務(wù)的總量進(jìn)行了控制，這樣就杜絕了地方融資平臺(tái)新債務(wù)的產(chǎn)生。

由于我國(guó)目前尚未制定國(guó)債法，預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定比較原則，地方發(fā)行債務(wù)的條件、規(guī)模、用途和歸還等方面尚無(wú)具體法律予以規(guī)定，僅僅依靠預(yù)算法第35條的原則性規(guī)定尚無(wú)法防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而且，預(yù)算法僅僅原則規(guī)范了省級(jí)政府債務(wù)的管理，對(duì)省以下地方債務(wù)的管理并沒(méi)有作出原則性規(guī)定，各地做法也不盡相同，對(duì)目前已經(jīng)存在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何采取切實(shí)有效的控制措施也沒(méi)有明確的法律對(duì)策，這些都無(wú)法在短期解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。建議在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的基礎(chǔ)上盡快制定《地方政府債券條例》，落實(shí)預(yù)算法的原則性規(guī)定，盡快實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行與管理的有法可依。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控與化解需要多種措施的共同努力，法律規(guī)制是其中的基礎(chǔ)性措施，也是最重要的環(huán)節(jié)之一。完善法律規(guī)制是應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)久之計(jì)。當(dāng)然，應(yīng)對(duì)眼前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為重要的措施，仍然是保持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。