淺談“地方債”的風險防范

文//熊文釗 王婧 堃

“地方債”的良性運行為公共基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)提供了有力的物質(zhì)保障。但近年來，在“地方債”的監(jiān)管，特別是風險防范方面的現(xiàn)狀不盡如人意，問題頻發(fā)。做好“地方債”風險防范工作強有力的措施就是加快“地方債”的法律規(guī)制，加緊制定有關(guān)地方債務(wù)的法律法規(guī)，將地方債務(wù)的管理、監(jiān)督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監(jiān)管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規(guī)制“地方債”的管理，利用法律的強制性作用來保障“地方債”的風險防范能夠落到實處。

熊文釗 中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任、博士生導(dǎo)師

王婧堃 中央民族大學法學院博士生

“地方債”的良性運行為公共基礎(chǔ)建設(shè)及服務(wù)發(fā)揮了有效的積極作用，提供了有力的物質(zhì)保障。當前，“地方債”的數(shù)額和規(guī)模雖然在賬面上顯示為整體可控的狀態(tài)，但在實際運行中，存在大量的隱性債務(wù)，這些隱性債務(wù)一旦爆發(fā)，將對政府的財政承受能力造成巨大的沖擊，引起政府的償債風險。而2018年恰逢推進“三大攻堅戰(zhàn)”的重要階段，首先是要打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，推動重大風險防范化解取得明顯進展。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因此，防范化解重大風險的重頭是防范化解金融風險。2018年4月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出防范化解金融風險的基本思路是“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，同時提出著手不同的部門和債務(wù)類型，逐步穩(wěn)定杠桿率，降低杠桿率，直至去除杠桿。由此可見，防范和化解金融風險的主要對象是債務(wù)風險，而地方政府債務(wù)不僅能夠引起債務(wù)風險本身，且足以擾亂市場經(jīng)濟秩序，當?shù)胤秸疅o力償還大規(guī)模債務(wù)時，就會將巨大的償債壓力轉(zhuǎn)嫁給上級政府乃至中央政府，最終造成宏觀調(diào)控都無法挽回的惡劣后果，從而破壞我國的經(jīng)濟體制、行政體制、財稅體制等諸多方面。如前文所提到的，顯性債務(wù)的賬目額度流于表面，明顯可查，限額也易于把控。相反，隱性債務(wù)具有極強的隱蔽性，不公開，不透明，難于摸清。地方政府由于財權(quán)與事權(quán)分配的嚴重失衡，加之，稅收與土地出讓收入不足，財政收入遠遠不及各項公共建設(shè)與服務(wù)的支出，地方政府為籌措資金進行公共建設(shè)與服務(wù)，不惜舉借大額隱性債務(wù)，以彌補公共建設(shè)和服務(wù)項目工作中資金不足的缺口。因此，在防范“地方債”風險的過程中，隱性債務(wù)風險的防范是關(guān)鍵所在。

“地方債”的監(jiān)管工作一直沒有突破其自身管控的難點，“地方債”的風險防范工作也一直沒有取得顯著的成效?？v觀近年來中央政府及主管部門（國務(wù)院、財政部）發(fā)布的有關(guān)“地方債”的文件，都是以意見、決定、辦法、通知、預(yù)案等形式發(fā)布的，雖然具有一定的約束力，但其效力和強制性有限，遠不及法律的權(quán)威及震懾力。當相關(guān)權(quán)力機關(guān)或部門機構(gòu)不嚴格遵守和執(zhí)行文件要求時，并沒有后續(xù)的問責機制保障其實效性。所以導(dǎo)致了“地方債”監(jiān)管及防范工作至今效果甚微，究其實質(zhì)，是有關(guān)“地方債”領(lǐng)域的法律缺位造成的。因此，在打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的緊要關(guān)口，做好“地方債”風險防范工作強有力的措施就是加快“地方債”的法律規(guī)制，加緊制定有關(guān)地方債務(wù)的法律法規(guī)，將地方債務(wù)的管理、監(jiān)督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監(jiān)管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規(guī)制“地方債”的管理，利用法律的強制性作用來保障“地方債”的風險防范能夠落到實處。

地方債務(wù)的形式

地方債務(wù)的形式主要分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩大類，因為顯性債務(wù)明晰易控，地方債務(wù)的風險主要來自于隱性債務(wù)。并且，隨著相關(guān)部門對地方政府融資渠道和途徑的限制，例如，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確禁止地方政府通過公司融資平臺進行融資，PPP項目成為政府隱性債務(wù)來源的主體。

雖然通過PPP項目融資不計入地方政府債務(wù)清單，但地方政府在PPP項目中需要承擔相應(yīng)的支付責任，一旦遇到債務(wù)集中的情況，支付額度將遠超其償債能力，地方政府到期不能如約履行支付責任，就會對財政支出形成巨大的沖擊和壓力，造成償債風險。因此，PPP項目在實質(zhì)上構(gòu)成了政府隱性債務(wù)的一部分。

特別是近年來對PPP項目的規(guī)范管理嚴重缺位，給地方政府帶來了巨大的隱性債務(wù)風險。因此，對PPP項目在法律層面給予嚴格的規(guī)范尤為重要，只要制定出規(guī)范PPP項目的良法，就可以徹底消除PPP項目帶來的隱性風險?？偨Y(jié)近幾年來PPP項目的風險點，應(yīng)當通過立法明確禁止以下變相融資的行為、方式：禁止利用PPP項目進行明股實債操作，禁止假借PPP項目依托產(chǎn)業(yè)基金融資，禁止在PPP項目中以政府購買服務(wù)的名義融資，禁止政府在PPP項目中承諾回報，安排回購等行為的發(fā)生。禁止政府給以上所涉及的“PPP項目”提供資金補貼。以法律手段，消除假PPP、偽PPP的毒瘤，使PPP項目繼續(xù)發(fā)揮自有優(yōu)勢，剔除其帶來的隱性債務(wù)風險，造福于民。

此外，應(yīng)當在PPP項目中明確各方當事人權(quán)責一致的原則，共享收益，共擔風險，以此來分流地方政府債務(wù)風險。禁止政府與多個合作方在多個領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項目，以免政府同一主體與多個不同主體在多個領(lǐng)域的PPP項目交錯重疊，透支政府支付承受能力，以此規(guī)避地方債務(wù)風險。

還應(yīng)當將財務(wù)部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《PPP物有所值評價指引（試行）》中的相關(guān)內(nèi)容納入到地方債務(wù)法中，把PPP項目的實施全程納入法治建設(shè)的軌道上來。

地方債的發(fā)行

關(guān)于地方債的發(fā)行，我國預(yù)算法明確規(guī)定了“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。也就是除了此種方式以外，不得以任何其他渠道、方式舉借債務(wù)。這部分內(nèi)容應(yīng)當歸列到地方債務(wù)專門立法中。2018年5月財政部發(fā)布的《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（以下簡稱《意見》）中明確規(guī)定了新增債券、置換債券和用于償還到期債務(wù)債券的發(fā)行規(guī)模，以及對地方債務(wù)的發(fā)行量作了明確規(guī)定。并且規(guī)定了地方財政部門不得干預(yù)債券發(fā)行的定價等多項詳細內(nèi)容。如上內(nèi)容都應(yīng)當納入地方債務(wù)法專門立法之中。

關(guān)于地方債的發(fā)行主體，筆者認為，一般情況下，都應(yīng)當以各地方政府為主。因為地方政府更加了解本地區(qū)的基本情況，由地方政府發(fā)行債券，能夠分清主次，各有側(cè)重，更有利于充分發(fā)揮債券發(fā)行的積極作用，促進地區(qū)建設(shè)更加和諧有序。此外，有利于平衡中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，使中央與地方的財權(quán)與事權(quán)相匹配。地方政府承擔大部分的公共建設(shè)與服務(wù)，就應(yīng)當為其匹配相應(yīng)的財權(quán)。

地方債務(wù)的規(guī)模與限額

我國預(yù)算法對地方債務(wù)的規(guī)模與限額已有相關(guān)規(guī)定?！芭e借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”這部分內(nèi)容也應(yīng)當歸列到專門的地方債務(wù)法中。2015年財政部印發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》中規(guī)定了地方政府債務(wù)限額確定的程序、方式及類別。此部分的內(nèi)容規(guī)定已經(jīng)較為完備，應(yīng)當加快立法。并且可以考慮賦予省級政府根據(jù)各基層的債務(wù)發(fā)展軌跡和現(xiàn)實情況，對地方政府債務(wù)的規(guī)模和限額進行適當調(diào)整的權(quán)力，以求轄區(qū)內(nèi)各基層地方政府債務(wù)的平衡，促進轄區(qū)內(nèi)各地方的建設(shè)發(fā)展齊頭并進。

在對地方債務(wù)的規(guī)模控制與限額工作中，對地方債務(wù)的摸底工作應(yīng)當置于首位。因為只有摸清地方債務(wù)現(xiàn)有的規(guī)模和預(yù)留額度，上級權(quán)力機關(guān)才能夠根據(jù)地方債務(wù)的實際情況作出正確的限控指示，從而化解和消除地方債務(wù)風險。顯然，顯性債務(wù)依據(jù)賬面可查，容易摸清，給摸底工作帶來巨大難度和隱患的當屬隱性債務(wù)的存在。因為，即使能夠掌握清楚明確的顯性債務(wù)信息，如若對大量隱性債務(wù)的存在不知情，同樣會導(dǎo)致上級機關(guān)所作的債務(wù)限控淪為空談，并不能夠具有監(jiān)管和調(diào)控符合當前地方債務(wù)形勢發(fā)展的實效性。因此，對隱性債務(wù)的排查尤為關(guān)鍵，應(yīng)當將地方債務(wù)的摸排工作進行法律規(guī)范，通過法律條文規(guī)定地方債務(wù)摸排工作的實施標準和嚴格的程序等。

另外，應(yīng)當建立地方政府坦白制度，規(guī)定上級政府具有知情權(quán)。地方政府在上級摸排地方債務(wù)工作中有義務(wù)坦白所有債務(wù)現(xiàn)狀及隱性支出，違反此規(guī)定造成嚴重后果的應(yīng)當嚴肅問責。

地方債務(wù)的使用

關(guān)于地方債務(wù)的使用，預(yù)算法規(guī)定，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！币虼?，應(yīng)當在地方債務(wù)法中明確規(guī)定地方債務(wù)只能用于地方公共建設(shè)與服務(wù)，以為民服務(wù)為目的，不得挪作他用。對于將地方債務(wù)挪作他用的行為應(yīng)當受到法律的嚴懲。并且，應(yīng)當建立地方債務(wù)使用的報備案制度，將地方債務(wù)的實施計劃、具體的使用方向、使用情況報省級政府備案。由此，雙重規(guī)避地方債務(wù)風險。

地方債務(wù)的信息公開

關(guān)于地方債務(wù)的信息公開，在《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《意見》兩個文件中，同樣提及到了建立地方政府債務(wù)信息公開制度，應(yīng)當“及時公開債務(wù)限額、余額、期限、用途” 等信息?！锻ㄖ分性敿氁?guī)定了一般債券和專項債券都應(yīng)當具體披露哪些信息，重點各不相同。

因此，應(yīng)當在地方債務(wù)專門立法中明確規(guī)定，地方政府應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)，向社會公布債務(wù)使用的相關(guān)信息，包括但不僅限于地方債務(wù)的審批程序、發(fā)行規(guī)模、使用方向、使用情況、限額空間等，涉及國家秘密的除外。并且要隨著債務(wù)的使用進度不斷提高披露的透明度，自覺接受社會公眾監(jiān)督。因為地方債務(wù)主要用于公共建設(shè)與服務(wù)，以惠民利民的政策指導(dǎo)為核心，符合人民群眾的根本利益，社會公眾應(yīng)當具有知情權(quán)。此規(guī)定還能起到輔助地方債務(wù)摸底工作順利進行的作用，特別是地方政府的隱性債務(wù)存在信息嚴重不對稱的特點，建立健全地方債務(wù)信息公開的法律規(guī)定，能夠及時有效地防范地方債務(wù)風險。

地方債務(wù)的管理與監(jiān)督

對地方債務(wù)進行嚴格的管理和全面的監(jiān)督，能夠有效規(guī)避地方債務(wù)風險。特別是地方債務(wù)的預(yù)算和限額管理，直接關(guān)系到地方債務(wù)風險的有無?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中已明確規(guī)定了“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”。此舉的實行能夠便于監(jiān)控地方債務(wù)的使用和限額等相關(guān)情況，以免造成債務(wù)風險的發(fā)生。2016年11月財政部印發(fā)了地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)預(yù)算管理辦法，明確提出“對預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理”。 2018年2月財政部發(fā)布的《通知》中明確提出，落實屬地管理責任；對限額管理和預(yù)算管理應(yīng)當合理確定分地區(qū)地方政府債務(wù)限額；建立“舉債必問效、無效必問責”的債務(wù)資金績效管理機制；一般債券與專項債券必須與所實施項目嚴格對應(yīng)。以上內(nèi)容應(yīng)當以法律條文的形式固定化，以期發(fā)揮其文本自身的價值最大化。

2016年財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法〉的通知》，要求由財政部駐各地的專員辦對地方政府債務(wù)管理和擔保行為進行監(jiān)督。綜上，筆者認為，應(yīng)當在地方債務(wù)法中規(guī)定建立專門的機構(gòu)或指定機關(guān)部門為管理或監(jiān)督地方債務(wù)的專門機關(guān)。地方債務(wù)的管理和監(jiān)督是防范和化解地方債務(wù)風險的前提基礎(chǔ)，只有對地方債務(wù)的監(jiān)管工作落實到位，才能夠保證消除地方債務(wù)風險。

地方債務(wù)的置換

關(guān)于地方債務(wù)的置換，《通知》和《意見》中都對其作出了相關(guān)規(guī)定，要求加快地方政府債務(wù)的置換進度?！兑庖姟分忻鞔_了“對于已入庫的公開發(fā)行置換債券資金，原則上要在1個月內(nèi)完成置換”。在《通知》中明確規(guī)定了債權(quán)人不同意在期限內(nèi)置換債務(wù)、涉及核減政府存量債務(wù)等具體情形。地方債務(wù)置換的周期和速度是地方債務(wù)風險的直接影響因素之一，地方債務(wù)置換的速度越快，周期越短，資金回流的速度就越快，能夠及時償還現(xiàn)有債務(wù)，還能夠保障當期公共建設(shè)和服務(wù)的質(zhì)量。在債務(wù)置換的條件下，低利率能夠降低現(xiàn)有地方債務(wù)的成本，借新債還舊債，還能夠適當延長債務(wù)期限，減少地方債務(wù)風險的累加。應(yīng)當將確定的地方債務(wù)置換期限以正式法律條文的形式規(guī)定在地方債務(wù)法當中，才能夠有效防范和化解地方債務(wù)風險。

地方債務(wù)的清償

地方債務(wù)的清償應(yīng)當遵循有權(quán)就有責，權(quán)責相適應(yīng)的原則。既然賦予了地方政府舉債權(quán)，就應(yīng)當承擔相應(yīng)的償債責任。預(yù)算法規(guī)定，地方政府“舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔?！薄?014年財政部印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中明確提出，“企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔?！?016年財政部發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風險分類處置指南》中規(guī)定，“依據(jù)不同債務(wù)類型特點，分類提出處置措施，明確地方政府償債責任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔債務(wù)風險?！薄锻ㄖ分忻鞔_規(guī)定，地方政府舉債要與償還能力相匹配，嚴控地方政府債務(wù)增量，建立終身問責、倒查責任機制；地方政府債務(wù)可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風險?！兑庖姟分幸?guī)定，“準確編制還本付息計劃，提前落實并及時足額撥付還本付息資金，切實維護政府信譽?！?/p>

以上提及的文件中對地方債務(wù)的清償作出了明確、全面的規(guī)定，應(yīng)當依據(jù)上述文件的精神，在地方債務(wù)的法律法規(guī)中規(guī)定，對地方政府債務(wù)監(jiān)管不善、違法違規(guī)舉借使用而造成嚴重后果的，對責任主體實行終身問責，并且對其上級政府的監(jiān)管不力或徇私包庇等行為實行責任倒查。確立地方債務(wù)自借自償原則，上級政府不具有替代償還或先行代付地方債務(wù)的責任，打消地方政府有上級政府兜底的保障意識，使地方政府不再超越財政承受能力大舉借債。地方政府與企業(yè)之間不得互償債務(wù)，地方政府不得為企業(yè)及個人債務(wù)擔保等，以此來消除政府自擔的風險性支出，從而規(guī)避地方債務(wù)風險。

地方債務(wù)的應(yīng)急預(yù)警及評估

為加強地方政府性債務(wù)管理，2016年10月國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》《通知》和《意見》中都提出了建立健全地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急預(yù)警評估機制和地方政府信用評級機制。要求督促高風險地區(qū)重整計劃措施安排，匹配債務(wù)規(guī)模和償債能力，平衡財政收支。因此，有關(guān)地方債務(wù)的應(yīng)急預(yù)警措施應(yīng)當在地方債務(wù)法中有所體現(xiàn)，并且應(yīng)當建立完善的地方政府信用評級制度體系，不再以地方政府債務(wù)作為政績考核的重要標準，代之以信用評級體系來約束政府的償債行為，此舉不僅能提高公民對政府的滿意度、信賴度，更能促使地方政府在自覺自律中規(guī)避地方債務(wù)風險，真正做到以信譽為擔保舉債為民。

專項債券

自2017年6月1日起，財政部相繼發(fā)布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，2018年4月又發(fā)布了《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》，由此，可以看出接下來將大力發(fā)展政府專項債券的側(cè)重和方向，地方政府債務(wù)將呈現(xiàn)出以一般債券為基礎(chǔ)，鼓勵專項債券種類繁多、專項專用、創(chuàng)新發(fā)展的大趨勢?！锻ㄖ分忻鞔_提出，要“擴大專項債券使用范圍”，“創(chuàng)新和豐富債券品種”，“嚴格將專項債券發(fā)行與項目一一對應(yīng)”。

因此，在地方債務(wù)專門立法中應(yīng)當規(guī)定，專項債券與一般債券重疊交叉的部分，適用相同的法律條款。在一般債券管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各專項債券的特點和不同的現(xiàn)實情況，以及發(fā)行專項債券想要達到的目的效果，對專項債券的監(jiān)管作出特殊的專門規(guī)定，對專項債券部門的立法，做到一般與特殊相結(jié)合，以期未來在專項債券的繁榮發(fā)展中，做到有法可依，監(jiān)管有力，救濟可尋。

我國現(xiàn)階段對地方債務(wù)的監(jiān)管與風險防范已作出多方努力，并且認識到了地方債務(wù)風險防范的重要性。地方債務(wù)所涉及的方方面面在近年來出臺的各類文件中都已有比較全面詳細的規(guī)定，但都只是停留于文件，想要在打好金融風險攻堅戰(zhàn)這個關(guān)鍵時刻取得勝利，就應(yīng)當將地方債務(wù)的風險防范在法律層面予以高度關(guān)注。在市場起決定性作用的基礎(chǔ)上，國家依靠“有形”“有限”的手，利用法律手段進行宏觀調(diào)控，做好地方債務(wù)的風險防范與化解工作，以免地方債務(wù)風險波及、阻礙惠民、利民、高質(zhì)量發(fā)展的進程，完善政府職能轉(zhuǎn)變，推進公共建設(shè)與服務(wù)。