用法治引領(lǐng)保障“最多跑一次”改革

□尹曉敏

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。自此這場“刀刃向內(nèi)”、關(guān)乎全局的政府自身革命跑出了令人矚目的浙江速度，書寫了深化“放管服”改革的新篇章。2018年初，浙江“最多跑一次”改革獲中央深改組會議充分肯定，并寫入了國務(wù)院《政府工作報告》。作為一項由政府主導(dǎo)、自上而下推動的改革，“最多跑一次”改革在取得顯著成就的同時，也日漸步入深水區(qū)、進(jìn)入攻堅期，面臨著諸多亟待解決的難題，如部分地區(qū)和部門尚未真正確立“以人民為中心”的發(fā)展理念、政府權(quán)力中心主義的思維定勢依然存在；相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”與改革的深入推進(jìn)還不能同頻共振，以法治引領(lǐng)保障改革持續(xù)發(fā)力的長效機制尚待構(gòu)建；部分改革舉措在人力資源配備、部門權(quán)責(zé)架構(gòu)、信息互通共享等方面缺乏組織保障，突出表現(xiàn)在優(yōu)秀一線窗口工作人員的缺失、執(zhí)法監(jiān)管中專業(yè)化干部的結(jié)構(gòu)性短缺、各地改革實踐中普遍存在政務(wù)部門信息孤島等問題，如何通過“最多跑一次”改革的認(rèn)識深化、流程簡化、網(wǎng)絡(luò)強化、服務(wù)優(yōu)化、考核細(xì)化提升人民的獲得感依然任重道遠(yuǎn)。正如車俊書記在2018年全省全面深化改革大會上所指出的，“最多跑一次”改革雖然已經(jīng)破題，但要贏得最后的勝利還有很長的路要走。

社會發(fā)展的實踐證明，任何改革的長期深入推進(jìn)都與法治的引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障密切相關(guān)。厚植法治理念，強化法治供給，在法治引領(lǐng)下推進(jìn)改革、在法治框架內(nèi)規(guī)范改革、在法治軌道上護(hù)航改革，是“最多跑一次”改革蹄疾步穩(wěn)、持續(xù)向前的基本保障。具體而言，用法治引領(lǐng)保障“最多跑一次”改革應(yīng)從以下方面入手：

運用法治思維厘定“最多跑一次”科學(xué)內(nèi)涵。運用法治思維分析“最多跑一次”改革，其科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)包括如下方面，一是概念界定：所謂“最多跑一次”，是指公民、法人或者其他組織到政府機構(gòu)辦理一個行政事項，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門。這里需要指出的是，就文本表述的法律規(guī)范性和準(zhǔn)確性而言，申請辦理行政事項的主體宜界定為“公民、法人或者其他組織”而非俗稱的“群眾和企業(yè)”，因為“非企業(yè)法人”和“其他組織”中的“非營利性的社會群眾團(tuán)體”毫無疑問也是有資格申請辦理行政事項的社會主體。二是適用對象：上述概念中的“政府機構(gòu)”除當(dāng)然地包括政府及其工作部門外，還應(yīng)包括依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、中央有關(guān)政策規(guī)定，承擔(dān)行政職能（行使行政權(quán)力和辦理公共服務(wù)）的事業(yè)單位——職權(quán)性、授權(quán)性及委托性事業(yè)單位。三是事項范圍：上述概念中的“行政事項”主要是指政府行政權(quán)力清單中依申請的行政行為（如行政許可、給付、獎勵、確認(rèn)、調(diào)解、裁決等），法律規(guī)定行政相對人負(fù)有申報、報送等義務(wù)的行政行為和需要公民、法人或者其他組織提交辦事申請的公共服務(wù)事項。四是對“一個事項”和“一次上門”的準(zhǔn)確把握：上述概念中的“一個事項”，既包括涉及一個行政部門的一個或多個行政事項，也包括涉及多個行政部門的一個或多個行政事項；另外，亦不可將“一次上門”簡單化地理解為“當(dāng)場辦結(jié)”，因為相當(dāng)部分的行政行為需要依據(jù)法定職權(quán)、履行法定程序后才能向行政相對人發(fā)放證照或者法律文書，所以政府機構(gòu)于日后發(fā)放送達(dá)證照文書的，當(dāng)然也屬“跑一次”的情形。

啟動專項立法明晰“最多跑一次”行為規(guī)則。為了使“最多跑一次”改革在除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門的道路上持續(xù)發(fā)力、縱深推進(jìn)，以形成撬動性的改革效應(yīng)和不可逆的改革態(tài)勢，在國家層面立法時機尚未成熟的當(dāng)下，地方立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)改革需求，主動擔(dān)當(dāng)作為，按照立法保障中心工作、立法進(jìn)程與改革決策有效銜接的要求，以助推“最多跑一次”改革的內(nèi)涵再豐富、外延再拓展、質(zhì)量再提升為立法指向，通過創(chuàng)制性的立法成果促進(jìn)改革、引領(lǐng)發(fā)展、保障善治。在此問題上，車俊書記于2018年7月召開的全省立法工作會議中也特別強調(diào)，要以高質(zhì)量地方立法護(hù)航“兩個高水平”建設(shè)，統(tǒng)籌立法資源與立法需求，著力推進(jìn)重點領(lǐng)域立法，特別要突出完成保障“最多跑一次”改革規(guī)定等若干探索性、標(biāo)志性、引領(lǐng)性的地方立法項目。具體而言，應(yīng)由省人大常委會主導(dǎo)醞釀制定《浙江省“最多跑一次”改革促進(jìn)條例》，并將之納入浙江地方性法規(guī)五年立法規(guī)劃，以此為改革保駕護(hù)航。考慮到“最多跑一次”改革規(guī)則體系相當(dāng)龐雜，促進(jìn)條例應(yīng)當(dāng)對關(guān)涉改革的核心問題如“基本原則”、“工作目標(biāo)”、“職責(zé)分工”、“主體內(nèi)容”（受理與辦理、平臺與共享、商事登記、企業(yè)投資項目核準(zhǔn)與備案、事中事后監(jiān)督管理）、“協(xié)調(diào)保障”、“評價體系”、“法律責(zé)任”等進(jìn)行框架性立法，重點解決業(yè)務(wù)融合度、部門協(xié)調(diào)性、流程規(guī)范化、數(shù)據(jù)兼容性、責(zé)任剛性化等問題。建議立法部門對2017年浙江發(fā)布的全國首個“最多跑一次”省級標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》，全國首個專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)使用的省級政府規(guī)章《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，以及《關(guān)于全面推進(jìn)行政服務(wù)中心“一窗受理、集成服務(wù)”改革工作的通知》《關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一、一照一碼”改革的通知》等行政規(guī)范性文件中所包含的，與“最多跑一次”行為規(guī)則密切相關(guān)的，彰顯法治政府建設(shè)新高度的體制機制創(chuàng)新和工作流程規(guī)范等，進(jìn)行甄選、提取、整合，將之作為《浙江省“最多跑一次”改革促進(jìn)條例》法規(guī)條文擬定的重要依據(jù)。

借助法規(guī)清理疏通“最多跑一次”涉法堵點。為構(gòu)建整體協(xié)同、銜接有序的法律規(guī)范體系，保證改革按照預(yù)設(shè)的法治軌道穩(wěn)定運行，需要系統(tǒng)梳理和全面清理阻礙“最多跑一次”改革順利推進(jìn)的涉法堵點。應(yīng)當(dāng)由各級立法機構(gòu)或授權(quán)機關(guān)組建“最多跑一次”法規(guī)清理工作小組，自覺按照車俊書記在2017年底浙江省委“最多跑一次”改革專題協(xié)商座談會上的指示精神，緊扣改革關(guān)鍵節(jié)點，聚焦改革推進(jìn)難點，從近三年各地辦件量前100的高頻事項入手開展法規(guī)梳理，查找阻礙“最多跑一次”改革的相關(guān)制度壁壘。在全方位梳理現(xiàn)行相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，在法治化上再發(fā)力，及時清理、修改、完善與改革不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，尤其是與改革推進(jìn)相沖突的市一級層面的政府規(guī)章、部門規(guī)范性文件。清理“與改革不相適應(yīng)”的法規(guī)文件主要包括：與“最多跑一次”改革相關(guān)的上位法規(guī)文件修改后未能及時完成相應(yīng)修改的下位法規(guī)文件；與改革相關(guān)的規(guī)定不一致、不協(xié)調(diào)并造成改革實踐中執(zhí)行困難的法規(guī)文件；缺少與改革相配套的操作性規(guī)范并致內(nèi)容難以落實的法規(guī)文件；因時效性原因?qū)е铝⒎ㄖ髦肌⒁?guī)范事項、行政主體等發(fā)生重大變化的法規(guī)文件。對于納入清理范圍的法規(guī)文件，由法規(guī)清理工作小組審查后分別提出繼續(xù)有效、廢止、宣告失效、擬修改（或提請上級立法機構(gòu)修改）等處理意見，并將其后的處理結(jié)果公示公開，供社會公眾查詢和監(jiān)督，以此從法律層面逐個逐項解決制約“最多跑一次”改革的痛點、堵點和難點問題。當(dāng)然，作為一項以“敬民之心行簡政之道”的關(guān)乎民生的重大改革，與“最多跑一次”相關(guān)的法規(guī)清理應(yīng)堅持“開門”清理的工作方法，各地區(qū)、各部門法制機構(gòu)要高度重視調(diào)查研究，廣泛征求辦事群眾、企業(yè)組織、一線窗口工作人員、專家學(xué)者的意見，同時運用報刊、網(wǎng)絡(luò)等手段充分聽取社會各方有價值的建議，經(jīng)梳理、整合、論證后提出相應(yīng)的處理意見，以此鋪設(shè)一條“最多跑一次”改革與法律法規(guī)有效銜接的綠色通道。

強化執(zhí)法監(jiān)管為“最多跑一次”保駕護(hù)航?！白疃嗯芤淮巍备母锏纳钊胪七M(jìn)對構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、方式新穎、透明高效的執(zhí)法監(jiān)管體制機制提出了更高的要求。隨著商事審批中大量前置審批事項的后置化，“容缺受理”助力“最多跑一次”的全面推行，準(zhǔn)入關(guān)口的后移和市場主體的寬進(jìn)，政府監(jiān)管的責(zé)任和難度都大大增加。需要各地各級監(jiān)管機構(gòu)按照法定職責(zé)，牽頭組織有關(guān)部門加強對許可準(zhǔn)入門檻放寬后可能引發(fā)的市場風(fēng)險、社會矛盾的分析研判，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報等相關(guān)信息，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法活動特征，提高及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題和有效防范化解風(fēng)險的能力。一是恪守監(jiān)管職責(zé)法定。堅持“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”這一高度契合于行政法治原則和《行政許可法》立法精神的監(jiān)管原則，按照法律法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)文件精神，厘定明晰監(jiān)管部門的主體職責(zé)。對于監(jiān)管部門及職責(zé)有法律明文規(guī)定的，嚴(yán)格依法執(zhí)行；對于監(jiān)管部門及職責(zé)暫無法律規(guī)定或相關(guān)規(guī)定不明確的，工商、審批和行業(yè)主管部門要按照分工履行好監(jiān)管職責(zé)，通過信息公示、定向或不定向抽查、抽樣檢驗等方式，綜合運用提醒、約談、告誡、責(zé)令改正、行政處罰以及移送司法機關(guān)等手段，加強對違法主體及有關(guān)人員的事中事后監(jiān)管，杜絕監(jiān)管真空，嚴(yán)堵責(zé)任漏洞，力促“最多跑一次”執(zhí)法監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和程序化。二是創(chuàng)新強化協(xié)同監(jiān)管。由于市場行為的多元復(fù)雜、監(jiān)管部門職責(zé)交叉難以完全避免以及法律規(guī)制的滯后性，對于同一類別的市場行為可能存在多個“相鄰”監(jiān)管部門，易于引發(fā)“監(jiān)管沖突”或是形成“監(jiān)管漏洞”，這就需要構(gòu)建并強化協(xié)同監(jiān)管機制。有效的協(xié)同監(jiān)管，須以集中高效的信息聯(lián)動平臺和信息共享互通為基礎(chǔ)，克服由于組織機構(gòu)設(shè)置、法定職權(quán)差異、利益格局壁壘等而導(dǎo)致的部門主義執(zhí)法問題，力避各執(zhí)法監(jiān)管子信息平臺的“各自為政”“名聯(lián)實不聯(lián)”，通過信息的協(xié)同供給、實時傳遞和無障礙交換，構(gòu)建數(shù)據(jù)認(rèn)可和協(xié)商機制、數(shù)據(jù)同步和比對機制、數(shù)據(jù)查詢和反饋機制，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機貫通，實現(xiàn)“最多跑一次”執(zhí)法監(jiān)管的尺度統(tǒng)一、行為聯(lián)動、步調(diào)一致。三是全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管。為了把“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”兩個輪子都做圓，需要通過“雙隨機、一公開”（隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開）監(jiān)管的全面實施亮出高懸在市場主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，擴大監(jiān)管覆蓋度，提高監(jiān)管精準(zhǔn)度，增加監(jiān)管透明度，深化監(jiān)管公信度，確保“最多跑一次”改革顯實效。

運用法治評估提升“最多跑一次”改革績效?！白疃嗯芤淮巍备母镗`行以人民為中心的價值觀，體現(xiàn)了行政改革思路的根本性轉(zhuǎn)換：由自上而下、專注于內(nèi)的自我革新，轉(zhuǎn)向外部視角、問題倒逼、群眾需求側(cè)導(dǎo)向的革命性變革，成為撬動政府各領(lǐng)域改革的總抓手和推動政府現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵通道。由于此項改革方案的制度設(shè)計是“應(yīng)群眾需求而生、為解決問題而變”，其設(shè)計原點在于從客戶端的視角審視、改造、提升公共行政的供給側(cè)，用群眾的語言設(shè)定改革目標(biāo)，以群眾的感受確立改革標(biāo)準(zhǔn)，以群眾的獲得感評判改革成效。正因如此，“最多跑一次”改革績效評估的根本尺度是群眾的滿意度，而績效提升的重要路徑在于緊緊圍繞“最多跑一次”改革目標(biāo)，完善依法行政考核評價指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核“指揮棒”在服務(wù)保障“最多跑一次”中的導(dǎo)向作用，運用法治評估撬動全面依法行政、依憲施政，打造人民滿意的法治政府?！?018年浙江省法治政府建設(shè)工作要點》指出，2018年浙江將以“最多跑一次”改革為牽引，以制定實施政府“兩強三提高”建設(shè)行動計劃為抓手，加強新一屆政府法治建設(shè)的謀篇布局，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，為全省“兩個高水平”建設(shè)提供強有力的法治保障。為全面推進(jìn)以“最多跑一次”為工作重心的法治政府建設(shè)，省政府應(yīng)當(dāng)以《浙江省法治政府建設(shè)實施標(biāo)準(zhǔn)》（2013年）為基礎(chǔ)，以《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實施方案》為依據(jù)，科學(xué)設(shè)計浙江法治政府建設(shè)考核評估方案，提升社會滿意度測評、第三方專業(yè)機構(gòu)評估的賦分權(quán)重，增加與“最多跑一次”改革相關(guān)工作的指標(biāo)設(shè)置，通過法治政府建設(shè)評估工作的扎實開展，促進(jìn)和保障“最多跑一次”改革向縱深推進(jìn)。