政策擴散視角下美國私人基金會的對外援助

霍淑紅

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

在人類文明發(fā)展進程中,一種常見的現(xiàn)象是政策總是從經(jīng)濟文化發(fā)展程度較高的國家和地區(qū)向落后的國家和地區(qū)擴散。一國的政策制度或多或少都是在與其他國家的交往中發(fā)展起來的。隨著國家間交往的日益密切,政策擴散也越來越多。冷戰(zhàn)期間,現(xiàn)代化理論在美國學(xué)術(shù)界興起,并超出了學(xué)術(shù)界限,成為一種與共產(chǎn)主義相對立的意識形態(tài)。它指導(dǎo)美國在全球范圍內(nèi)建立自己的霸權(quán)。[1]美國私人基金會在其中扮演了重要角色,它們通過對外援助,把美國的全球霸權(quán)與現(xiàn)代化意識形態(tài)的跨國擴散緊密結(jié)合起來。盡管對外援助的文化傳播功能被學(xué)術(shù)界所關(guān)注,但鮮有學(xué)者專門論及意識形態(tài)與對外援助的關(guān)系。有鑒于此,本文以美國私人基金會為突破口,從政策擴散的視角來解讀對外援助與意識形態(tài)的關(guān)系。

一 對外援助：政策擴散的途徑

二戰(zhàn)結(jié)束后,對外援助作為一種重要的國際政治新現(xiàn)象蓬勃發(fā)展。由于對外援助的現(xiàn)實復(fù)雜且富有變化,其概念的界定也五花八門。一般來講,狹義的對外援助指的是官方發(fā)展援助,廣義的對外援助是官方援助和非官方援助的總稱。有關(guān)對外援助的研究文獻大致可以分為兩個維度:第一個維度是把對外援助看作是國家實施對外政策的工具；第二個維度是把對外援助看作是人道主義關(guān)懷的手段。國際關(guān)系理論就第一個維度已經(jīng)給出了非常充分的解釋?，F(xiàn)實主義認為對外援助的目的是國家尋求權(quán)力最大化。冷戰(zhàn)時期的援助有著政治和外交的底色。當(dāng)時,鑲嵌于國際政治格局中的國家戰(zhàn)略分配能力把世界分為援助方和受援方,雙方在物質(zhì)上的不平等使得援助方可以影響受援方的政治判斷,確保受援方順從援助方的利益;新自由主義認為對外援助帶有經(jīng)濟目的,經(jīng)濟差距造就了援助方和受援方之間的物質(zhì)不平等關(guān)系,而對外援助可以鼓勵出口,促進經(jīng)濟增長和合作,在一定程度上提高受援方的經(jīng)濟發(fā)展,但援助方從中獲利更大;世界體系理論認為對外援助是制約受援方發(fā)展,加劇世界資本運動不平等的工具。世界資本的擴張使得落后的國家和地區(qū)的發(fā)展走上了依賴世界市場之路,造就了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的不平等的物質(zhì)關(guān)系,對外援助更是加劇了不平等和貧困。[2]這些不同解釋的共同之處在于都以國家利益為中心,對官方援助行為具有很強的解釋力。但是,對外援助不再局限于從一個國家到另外一個國家的直接雙邊援助,各種多邊組織如世界銀行、國際貨幣基金組織和聯(lián)合國的各種機構(gòu)也提供間接的多邊援助,甚至非國家行為體也成為對外援助的積極參與者。1969年世界銀行發(fā)布的《發(fā)展中的伙伴》報告把消除貧困放在了對外援助的中心位置。2000年聯(lián)合國確立《新千年發(fā)展目標(biāo)》也把落后國家發(fā)展作為主要目標(biāo),提出的目標(biāo)包括: 到2015年消滅極端貧窮、保證兒童完成基礎(chǔ)教育、提高婦女地位、減少兒童死亡率、控制艾滋病和瘧疾等疾病、保證環(huán)境可持續(xù)等等。這些現(xiàn)象都不能被國家中心論所解釋。在此基礎(chǔ)上,國際關(guān)系學(xué)界就對外援助的第二個維度也逐步產(chǎn)生。挪威國際事務(wù)研究所研究員奧拉夫·斯多克(Olav Stokke)提出了國際人道主義,并指出國際人道主義援助遵循三條原則: 一是將減輕全球貧困和促進第三世界發(fā)展看作是本國的義務(wù);二是相信一個更加平等的世界是最符合西方工業(yè)國家利益的；三是履行這些國際義務(wù)與維持國家的經(jīng)濟和社會福利政策的社會責(zé)任是相一致的。[3]大衛(wèi)·朗姆斯丹(David Lumsdaine)就貧困引發(fā)的國內(nèi)和國際之間的聯(lián)系提供的解釋是:對外援助主要是基于人道主義觀念和價值,這些觀念和價值是以國內(nèi)的政治安排為基礎(chǔ)的,符合西方的宗教和道德傳統(tǒng)的。可見,即便國際人道主義援助也必然是經(jīng)過援助方自身選擇的,受援方仍然處于被動接受的地位。這種解釋把對外援助看作是在某種特定情勢下援助方的國內(nèi)政策向國際的延伸,仍舊是服務(wù)于援助方利益的[4]。因此而言,任何形式的對外援助都很難完全擺脫利益的因素,當(dāng)然，也不能說完全沒有人道主義因素。上述這些理論解釋的缺陷在于:沒有充分解釋受援方除了可能獲得經(jīng)濟上的支援之外,還可能從中獲得什么。本文引入政策擴散理論,從受援方的角度闡釋對外援助可以帶給它們什么。

政策擴散是很早就存在的實踐。政策擴散和政策轉(zhuǎn)移是描述這一現(xiàn)象最常用的術(shù)語。美國學(xué)者杰克·L.沃克(Jack L.Walker)最先察覺到在美國聯(lián)邦體系內(nèi)州與州之間存在著創(chuàng)新實踐的采納和傳播。他把這種現(xiàn)象稱之為“創(chuàng)新擴散”(Diffusion of Innovation)。弗朗西絲斯·托克斯·貝瑞(Frances Stokes Berry)和威廉·D.貝瑞(William D.Berry)認為,擴散是隨著時間的推移,一個創(chuàng)新通過某種渠道在一個社會體系成員中得以交流的過程。[5]戴維·P.多洛維茨(David P.Dolowitz)和馬什(David Marsh)則使用政策轉(zhuǎn)移的術(shù)語,指出政策轉(zhuǎn)移是指：“一個過去或現(xiàn)在的政治系統(tǒng)中的有關(guān)政策、行政安排、制度和想法的知識被用在另一個政治系統(tǒng)的政策、行政安排、制度和想法的發(fā)展過程。”[6]戴安娜·斯通(Diane Stone)把政策轉(zhuǎn)移擴展到國際層面。在其看來,政策轉(zhuǎn)移是在一個地區(qū)的有關(guān)政策、行政安排和制度的知識被用于其他地方的政策、行政安排和制度的發(fā)展的跨國政策進程。[7]馬克·伊萬斯(Mark Evans)和喬納森·戴維斯(Jonathan Davies)指出,政策轉(zhuǎn)移是一個包含各種不同性質(zhì)的政策發(fā)展的通用概念,政策擴散、政策集中、政策學(xué)習(xí)都置于政策轉(zhuǎn)移的框架之下。[8]瑞士學(xué)者費比諾·吉拉迪(Fabrizio Gilardi)認為,政策擴散往往被貼上政策轉(zhuǎn)移的標(biāo)簽加以研究,二者在本質(zhì)上是相同的。[9]可見,政策轉(zhuǎn)移和政策擴散并無本質(zhì)上的差異,都可以用于討論和分析存在于某一政策系統(tǒng)中的政策被另一政治系統(tǒng)使用的過程。不論是政策轉(zhuǎn)移還是政策擴散都具有多維度。在國際關(guān)系領(lǐng)域,學(xué)者們習(xí)慣用跨國政策擴散這一表述。貝絲·A.西蒙斯(Beth A.Simmons)指出,當(dāng)一個國家政府的政策決策受到其他國家優(yōu)先選擇的政策影響時,跨國政策擴散就發(fā)生了。[10]跨國政策擴散的發(fā)生以國家間的相互依存為前提。國家間相互依存度越高,政策擴散的可能性就越大，頻率就會越高。費比諾·吉拉迪認為,跨國政策擴散是相互依存的結(jié)果。[9]最先在地理位置接近、具有共同語言和共同文化的國家和地區(qū)出現(xiàn)。相鄰的國家比相距遙遠的國家之間的信息交流更為方便和快捷,共同的語言和共同文化背景的國家更容易發(fā)生跨國交流。政策擴散也更容易發(fā)生在這些國家和地區(qū)。然而,隨著時間的推移,相互依存逐漸突破了地域和文化的限制。殖民統(tǒng)治時期，歐洲國家通過殖民擴張將距離本國非常遙遠的亞非拉國家和地區(qū)拉入自己的經(jīng)濟體系中，形成了亞非拉國家在經(jīng)濟上依附和政治上附屬于歐洲國家的網(wǎng)絡(luò)化相互依存。在網(wǎng)絡(luò)化相互依存中，一系列正式的或者是非正式的聯(lián)系促進行為體打破行為體原有的認知，產(chǎn)生以共有知識為基礎(chǔ)的政策擴散。

對外援助通過促進網(wǎng)絡(luò)化且不平等的相互依存的形成而實現(xiàn)政策擴散。援助方作為擁有資源的一方與受援方之間本身在物質(zhì)上的不平等。援助方有能力并愿意向受援方提供援助。援助方通過對外援助把這種物質(zhì)上的不平等塑造成一種不平等相互依存關(guān)系。在不平等的相互依存中，政策需求方主動汲取經(jīng)驗為政策擴散提供了便利。發(fā)展中國家擺脫殖民統(tǒng)治實現(xiàn)國家獨立后，都把發(fā)展本國經(jīng)濟作為主要任務(wù)，但是這些國家對如何實現(xiàn)本國經(jīng)濟的發(fā)展卻沒有足夠經(jīng)驗，它們迫切需要學(xué)習(xí)有關(guān)發(fā)展的知識和政策。這使得它們把政策發(fā)展和外部環(huán)境緊密聯(lián)系起來，在政策選擇時很大程度上受到外部行為體所展示和推進的思想、規(guī)范和政策本身的影響。作為援助方的美國，不僅可以把一些發(fā)展中國家拉入到自己的援助網(wǎng)絡(luò)體系中，而且還把自己的歷史經(jīng)驗與政策向受援國擴散。

在對外援助網(wǎng)絡(luò)體系中，對外援助的參與主體既有國家，也有非國家行為體。它們不僅可以對政策本身、行政安排和制度進行擴散，還可以對有關(guān)政策的想法進行擴散。不過，不同行為體所擅長的擴散對象不同。戴安娜·斯通認為，官方行為體主要參與的是硬擴散，非國家行為體則更擅長軟擴散，[11]并把“第三部門”即非政府組織、基金會、壓力集團、思想庫對政策擴散的參與現(xiàn)象稱為政策擴散的私人化。[12]軟擴散是指思想、觀念和態(tài)度的轉(zhuǎn)移，硬擴散是某項政策本身的轉(zhuǎn)移。[8]國家或超國家組織可以通過提供“附加條件”的對外援助，強迫另一個國家采納某一政策，實現(xiàn)政策硬擴散。如國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(WB)提供援助時，要求受援方接受“附加條件”，這些國際金融機構(gòu)實際已成為某些政策在全球擴散的幕后推手。非國家行為體對外擴散的是與政策本身相關(guān)的知識、思想和觀念。多洛維茨和馬什認為非國家行為體在政策擴散中的作用越來越重要，因為它們具有提供建議的意愿和傾向，而這些建議往往是建立在其他地方進行“最好實踐”的基礎(chǔ)之上的。[6]而“最好實踐”的方式之一就是對外援助。對外援助有大大小小各種項目，小的項目有獎學(xué)金和人員的交流；大的項目一般歷時時間長并有多個部門和機構(gòu)共同參與，如扶貧項目。這些援助會帶來一些看得見、摸得著的具體成果，可將政策擴散限定在有限的區(qū)域內(nèi)進行試驗，并為援助方向受援方傳播觀念和文化提供了可能。正如我國學(xué)者周弘指出的，對外援助創(chuàng)造了觀念交流和碰撞的機會。通過人員交流與合作，援助方的思維方式、工作方式和行為方式潛移默化地影響著受援國的觀念、制度和行為方式，在受援國培養(yǎng)了一大批“志趣相投的”(Like—minded)政府官員、項目執(zhí)行者、技術(shù)人員和學(xué)者。[13]這些人在自覺不自覺中擴散有關(guān)思想和意識形態(tài)。

對外援助絕不僅僅是資金或項目的跨國轉(zhuǎn)移，它是一種政策擴散。美國私人基金會可以充當(dāng)政策擴散者的角色。盡管它不能擴散某一政策本身，但卻可以擴散與政策本身有關(guān)的想法、理念和規(guī)范。

這種政策擴散是建立在國內(nèi)現(xiàn)有的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上,以在美國國內(nèi)的創(chuàng)新為模版的。從1910年到1940年,基金會大量資助個人、學(xué)校、智庫和政策研究機構(gòu),提出科學(xué)慈善的口號。福特、卡內(nèi)基和洛克菲勒基金會以科學(xué)慈善而聞名,致力于解決美國在工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中面臨的社會和其他方面的問題。它們始終把知識看作是社會進步的關(guān)鍵,承擔(dān)著傳播知識的功能和責(zé)任。它們通過數(shù)據(jù)收集、研究、會議、出版或接觸信息或接受其他形式的教育等各種方式來建立自己的權(quán)威,并使知識得以擴散。它們與學(xué)術(shù)界人士及組織、政府和媒體等建立廣泛聯(lián)系,豐富的網(wǎng)絡(luò)有利于產(chǎn)生更多的思想和精神財富,也能產(chǎn)生更多的權(quán)力。這使得美國私人基金會在國內(nèi)層面可以充當(dāng)推動社會變化的角色。隨著這些基金會把源源不斷的財富轉(zhuǎn)移給其他國家和地區(qū),它們還把海外的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與國內(nèi)知識網(wǎng)絡(luò)建設(shè)聯(lián)系起來,兩者的運作模式有著驚人的相似之處。它們在國內(nèi)所扮演的知識傳播者角色會被引入到全世界范圍內(nèi)。羅伯特·F·阿諾夫(Robert F.Arnove)認為,美國大型的私人基金會如福特和洛克菲勒就是思想的最大投資者。[14]美國私人基金會積極參與雙方或多邊援助機構(gòu)和金融機構(gòu)的援助活動,雙方不僅在資金方面走向融合,而且構(gòu)成了國際性交流平臺。在這種合作與交流中,私人基金會可以充分發(fā)揮知識傳播者的角色,影響對外援助體系的認知,形成規(guī)范受援者行為的國際環(huán)境和知識網(wǎng)絡(luò)。

二 美國私人基金會對發(fā)展中國家的援助：現(xiàn)代化意識形態(tài)的擴散

美國私人基金會與資本主義發(fā)展變化息息相關(guān),它們的建立是美國巨富們?yōu)榱司S護現(xiàn)有制度,尋求社會改良一種方式。私人基金會自誕生起就不斷根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境的變化進行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。美國經(jīng)濟發(fā)展過程中所遇到的大危機和所面臨的新形勢都會促使私人基金會發(fā)生轉(zhuǎn)變。19世紀中葉,美國資本工業(yè)化發(fā)展引發(fā)了巨大的社會問題,尤其是工人運動的空前高漲和社會主義革命風(fēng)潮的興起使得美國巨富們感到了某種威脅。在此形勢下,美國私人基金會成為國內(nèi)“進步主義”運動的支持者。洛克菲勒和卡內(nèi)基等財富巨頭們通過建立私人基金會去解決和處理美國面臨的經(jīng)濟和社會問題。正如阿諾沃和皮內(nèi)德(Arnove and Pinede)指出的,雖然卡內(nèi)基、洛克菲勒和福特基金會抨擊人類問題的根本原因,但是它們本質(zhì)上是要通過改良的方式解決不平等和不公正問題,維護資本主義的社會和經(jīng)濟體系的。[15]私人基金會最先介入美國大學(xué)的發(fā)展。它們早期資助大學(xué)科研的重點集中在自然科學(xué)領(lǐng)域,主要包括物理學(xué)、醫(yī)學(xué)、地質(zhì)學(xué)等對石油生產(chǎn)和鋼鐵冶煉等至關(guān)重要的領(lǐng)域,后來擴展到化學(xué)、航空和通訊等學(xué)科領(lǐng)域。1930年前后,美國經(jīng)濟大蕭條帶來的嚴重后果再一次強化美國財富巨頭心中的懼怕。他們發(fā)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的進步不能解決社會存在的問題,社會問題的解決需要從社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)ふ掖鸢浮８Ｌ睾吐蹇朔评栈饡_始相信社會科學(xué)具有理性地經(jīng)營社會變革的能力,強調(diào)支持主要大學(xué)的社會科學(xué)的發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束后美國盡管已經(jīng)一躍成為世界霸主,但卻面臨著來自蘇聯(lián)的外部挑戰(zhàn),殖民體系的瓦解引發(fā)的不穩(wěn)定為共產(chǎn)主義的滲透提供了絕佳的機會,國際形勢的變化給資本主義的發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)的緊張氣氛使得私人基金會把它們海外活動與美國外交政策目標(biāo)關(guān)聯(lián)起來。美國私人基金會的資助重心轉(zhuǎn)向地區(qū)與國際事務(wù)研究,這促進了地區(qū)研究熱潮的興起。它們向社會科學(xué)領(lǐng)域提供了大量的研究經(jīng)費,還資助創(chuàng)立了重要的國際和地區(qū)研究機構(gòu)。1945年洛克菲勒基金會資助成立俄羅斯研究中心,該中心隸屬于哥倫比亞大學(xué)新創(chuàng)立的國際事務(wù)學(xué)院。1947年卡內(nèi)基資助美國的幾所大學(xué)發(fā)展國際事務(wù)和地區(qū)研究項目。到1952年,這兩個基金會已經(jīng)為國際事務(wù)和地區(qū)研究項目提供了數(shù)百萬美元的資助。福特基金會對國際事務(wù)和地區(qū)研究的資助起步稍晚些,但在資助金額上一點也不遜于洛克菲勒和卡內(nèi)基。福特基金會把大部分的資金用于加強國內(nèi)大學(xué)對發(fā)展中國家和地區(qū)的研究。在1953年,福特基金會向104名年輕的美國人提供獎學(xué)金,資助這些人在國內(nèi)或者國外從事有關(guān)亞洲和近東研究。其中,25人從事近東研究,51人從事南亞和東南亞研究,28人從事近東和中東問題研究。[16]福特基金會還資助了一系列海外培訓(xùn)和研究,目的是要強化美國對外國地區(qū)的研究。哥倫比亞大學(xué)獲得了15萬美元的援助資金用于它的近中東地區(qū)研究項目;密西根大學(xué)獲得3.5萬美元用于資助大學(xué)生從事近中東研究的項目;美國大學(xué)的一些成員受福特資助到國外地區(qū)從事一到兩年的研究,然后被要求返回美國大學(xué)與學(xué)生和教師交流他們的研究成果。[16]

在美國私人基金會的資助以及后來政府的積極介入下,美國社會科學(xué)界積極投入了對發(fā)展中國家的研究,關(guān)注發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定以及社會和文化的變化。在這種政治環(huán)境下,美國私人基金會參與到對發(fā)展中國家的援助中,向發(fā)展中國家的大學(xué)和研究機構(gòu)提供援助,資助社會科學(xué)的發(fā)展。1961年,福特基金會在巴西里約熱內(nèi)盧設(shè)立它的第一個拉美辦事處。在亨利·希爾德(Henry Heal)的領(lǐng)導(dǎo)下,福特基金會重申它的使命是傳播發(fā)展、現(xiàn)代化和民主思想。從20世紀60年代早期到1977年,福特基金會對巴西社會科學(xué)發(fā)展的資助總額達到了800萬美元。福特基金會最初選擇性地資助幾個學(xué)術(shù)研究機構(gòu),經(jīng)過十年的發(fā)展,福特基金會的援助金額和范圍都不斷擴大,為巴西整個社會學(xué)發(fā)展提供培訓(xùn)計劃。1977年福特基金會的年度報告中指出:福特基金會在拉美工作重點是資助創(chuàng)立學(xué)術(shù)群體，這個群體能夠使用現(xiàn)代社會科學(xué)的工具去分析主要的社會和發(fā)展問題。[17]福特基金會還設(shè)立海外發(fā)展項目(Oversea Development Program)。該項目主要是資助發(fā)展中國家加強教育、研究和管理資源,培訓(xùn)科技人員和建立地方機構(gòu)用于解決本國所面臨的經(jīng)濟和社會問題。在1950到1975年期間,福特基金會給予發(fā)展中國家高等教育所提供援助占到其在人力資源發(fā)展方面所提供援助的75%以上。在1951到1972年,福特基金會花費4 100萬美元資助發(fā)展中國家的大學(xué)的發(fā)展。在此期間,17所大學(xué)獲得了福特基金會給予的超過50萬美元的重點支持。(見表1)

表1 從1951到1972年獲得福特基金會重點支持的發(fā)展中國家的大學(xué)

數(shù)據(jù)來源:Ford Foundation assistance to university-level education in developing countries, 1980,Reports 011920,Box549

到1961年為止,洛克菲勒基金會資助發(fā)展中國家的35所大學(xué)和科研機構(gòu)加強制度建設(shè),而且洛克菲勒基金會的信托委員會于1961批準(zhǔn)了大學(xué)發(fā)展計劃。該計劃設(shè)想在未來的10-15年為第三世界的大學(xué)的發(fā)展投入超過1億美元資金。[18]在冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國基金會仍舊向發(fā)展中國家提供援助。南非的大學(xué)是接受美國基金會援助最多的國家之一。從2003年到2013年,美國的主要私人基金會向南非的大學(xué)提供了大量的援助資金。(見表2)

從總體上看,美國私人基金會對發(fā)展中國家的社會科學(xué)的資助呈現(xiàn)以下幾個特點:第一,美國私人基金會的援助活動注重與受援國政府的合作。廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)了國家獨立后,政府是國家發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵角色。洛克菲勒和福特基金會海外活動的一大特點就是和發(fā)展中國家的政府部門密切合作。[19]從1965年到1975年,卡內(nèi)基基金會向哥倫比亞大學(xué)的教師培訓(xùn)學(xué)院提供63.8萬美元用于提升非洲教育機構(gòu)的發(fā)展,其目的是給那些有潛力成為非洲教育界領(lǐng)導(dǎo)的人提供再教育的機會。[20]48在東非,福特基金會向坦桑尼亞教育部提供高級培訓(xùn)和評估項目來增強其能力。在亞洲,福特基金會主要是和政府機構(gòu)合作,幫助它們把社會科學(xué)理論和方法納入到國家級和省級的有關(guān)計劃中。[21]這種資助促進發(fā)展中國家把社會科學(xué)的基本原則和方法引入本國的大學(xué)和研究機構(gòu),促進了這些國家高等教育的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。社會科學(xué)融入發(fā)展中國家的大學(xué)教育和研究意味著發(fā)展中國家的現(xiàn)代化所需要的政策知識可以在這些機構(gòu)中獲得。通過社會科學(xué)的“科學(xué)方法”而非政治革命的方式解決經(jīng)濟發(fā)展的問題,成為發(fā)展中國家現(xiàn)代化發(fā)展的優(yōu)先選擇。

表2 從2003到2013美國基金會對南非高等教育的捐贈

數(shù)據(jù)來源:Jaumont F.(2016) Educational Philanthropists and Higher Education Developers,in:Unique Partners.Philanthropy and Education.Palgrave Macmillan, New York

第二,美國私人基金會資助發(fā)展中國家的精英到美國學(xué)習(xí)。在發(fā)展中國家,接受基金會資助而出國留學(xué)的人的數(shù)量是相當(dāng)可觀的。卡內(nèi)基基金會在20世紀70年代資助1549名非洲留學(xué)生在美國大學(xué)學(xué)習(xí)?？▋?nèi)基基金會還通過旅費補助的方式加強美國和南非的學(xué)術(shù)交流,促進美國對南非問題的理解,另外還資助南非的黑人精英到美國學(xué)習(xí); 福特基金會花費了2.5億美元資助大約12000名拉丁美洲、非洲、亞洲和中東地區(qū)的研究生出國深造。福特基金會向哈佛大學(xué)、芝加哥大學(xué)和斯坦福大學(xué)分別提供約100萬美元的資金,為150位拉美的教育研究者、管理者和教師提供教育和社會科學(xué)方面的培訓(xùn)。[20]53洛克菲勒基金會從1982年開始創(chuàng)立了一個新的計劃即向在社會組織中涌現(xiàn)出來的具有領(lǐng)導(dǎo)者潛力的南非人提供資助,資助黑人精英到美國的學(xué)術(shù)機構(gòu)接受培訓(xùn)。[22]獎學(xué)金計劃對亞非拉的未來領(lǐng)導(dǎo)人是非常重要的,這種方式將使得接受援助的人對美國及其盟國的利益產(chǎn)生共鳴。在援助過程中,私人基金會特別選拔外國學(xué)生領(lǐng)袖到美國,讓這些精英與美國學(xué)生團體之間建立持久的關(guān)系。美國的學(xué)習(xí)經(jīng)歷可能讓這些知識分子產(chǎn)生對援助方的認同。在美國接受教育并回國的知識分子對發(fā)展中國家來說是一種稀有的重要資源,他們會去強化自己對援助方的偏愛。

第三,美國私人基金會把加強經(jīng)濟學(xué)的教育和研究看作是向發(fā)展中國家提供教育援助的重中之重。西方式的經(jīng)濟發(fā)展理念要內(nèi)化為發(fā)展中國家的意識形態(tài)并指導(dǎo)其經(jīng)濟發(fā)展,離不開教育。如果能創(chuàng)立認同美國現(xiàn)代化模式的知識精英群體,引導(dǎo)發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展,就可以消除共產(chǎn)主義在發(fā)展中國家的影響。在亞洲和非洲,私人基金會重點資助發(fā)展中國家的大學(xué)和政府有關(guān)研究機構(gòu)與國外的相關(guān)機構(gòu)共同努力去加強經(jīng)濟學(xué)教育和研究。尼日利亞的發(fā)展政策主要依賴于本國的伊巴丹大學(xué)。該大學(xué)的社會和經(jīng)濟研究所是由政府和基金會提供資助的,主要為政府提供有關(guān)戰(zhàn)后經(jīng)濟重建和工業(yè)發(fā)展的可行性等方面的計劃。福特基金會在1971年向該研究中心提供20萬美元的資助。這些資金主要用于支付相關(guān)培訓(xùn)、研究、會議和邀請外國顧問等方面費用。[23]1956年,福特基金會資助哈佛大學(xué)發(fā)展咨詢中心為印度尼西亞的經(jīng)濟和社會研究中心提供人員培訓(xùn)、確定研究方向并幫助開展研究,以此來提高印尼經(jīng)濟研究能力。為了加強印尼經(jīng)濟學(xué)家與西方同行的合作,福特基金會提供34.2萬美元的資助。這些資金用于支付雙方合作項目中相關(guān)費用。到20世紀60年代末,印尼發(fā)展規(guī)劃機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人物全部接受過伯克利大學(xué)或者哈佛大學(xué)培訓(xùn)。20世紀50年代福特基金會在十年內(nèi)資助哈佛大學(xué)的公共管理研究生院400多萬美元用于培養(yǎng)巴基斯坦的經(jīng)濟學(xué)家和從事發(fā)展計劃的人員。在拉美,20世紀70年代,福特基金會資助加利福尼亞大學(xué)和智利大學(xué)的學(xué)術(shù)合作項目,還向智利的天主教教會大學(xué)和智利大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家提供資金援助。福特基金會對巴西經(jīng)濟學(xué)的資助,目的是幫助巴西創(chuàng)立和加強經(jīng)濟學(xué)研究生培養(yǎng)和建立高水平的機構(gòu),這些機構(gòu)能充分履行“種子”的角色,為其他學(xué)術(shù)機構(gòu),政府機構(gòu)和其他私人部門提供訓(xùn)練優(yōu)秀的經(jīng)濟學(xué)家,同時根據(jù)受援國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況領(lǐng)導(dǎo)研究向前發(fā)展。

現(xiàn)代化理論可以說是美國政治精英和知識分子應(yīng)對戰(zhàn)后國際形勢的一種回應(yīng)。[24]它是美國針對發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化列出的一劑藥方,其核心是發(fā)展中國家應(yīng)該遵循以經(jīng)濟增長為中心的發(fā)展主義理念,選擇西方的工業(yè)化發(fā)展道路,實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛;經(jīng)濟發(fā)展是社會進步與政治發(fā)展先決條件。現(xiàn)代化理論在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間劃出了一條明確的界限,美國是現(xiàn)代化的典范,發(fā)展中國家還遠未實現(xiàn)現(xiàn)代化;為了實現(xiàn)現(xiàn)代化,就需要選擇西方式的發(fā)展道路。該理論所強調(diào)的是,“西方式的政治和社會制度是進步的標(biāo)尺,這些是創(chuàng)造充滿活力的民主工業(yè)國家的關(guān)鍵因素?！盵25]社會科學(xué)家以嚴格的社會科學(xué)論說將現(xiàn)代化思想注入美國政策觀念體系,構(gòu)筑起冷戰(zhàn)時期美國對發(fā)展中國家的認知體系和政策理念,將對發(fā)展中國家的發(fā)展援助和“發(fā)展指導(dǎo)”推向美國政策的高端和中心地帶。[26]社會科學(xué)家所擁有的認知以及由此而產(chǎn)生的對對外援助的重視,讓現(xiàn)代化理論和對外援助高度融合在一起,并成為發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想?，F(xiàn)代化不僅是美國國內(nèi)占據(jù)主流地位的意識形態(tài),也是美國領(lǐng)導(dǎo)世界的一種戰(zhàn)略指導(dǎo)。私人基金會向發(fā)展中國家的主要大學(xué)提供大量的財力和人力是基于它們希望這些大學(xué)符合“世界標(biāo)準(zhǔn)”,并成為國際上認可的重點大學(xué)的一員。這些接受援助的大學(xué)引進美國大學(xué)的課程,復(fù)制美國的大學(xué)教學(xué)風(fēng)格和院系組織設(shè)置,成為一個可被其他學(xué)術(shù)機構(gòu)效仿的樣板。[21]私人基金會的對外援助,尤其是對高等教育的援助,通過動員地區(qū)研究、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者,建立了一個由學(xué)者組成知識精英網(wǎng)絡(luò)。該知識網(wǎng)絡(luò)把發(fā)展中國家與西方的重要學(xué)術(shù)與政策研究機構(gòu)聯(lián)系起來,并迫切希望發(fā)展中國家能緊跟西方國家的腳步,認同西方現(xiàn)代化發(fā)展道路。他們中的許多人后來成為有影響力的人物,甚至進入?yún)⑴c政策制定的政府部門,直接影響了本國政治經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟新自由主義在發(fā)展中國家的傳播和三次民主化浪潮的出現(xiàn)不能說和私人基金會的教育援助沒有任何關(guān)系。我們不能斷定私人基金會的援助會導(dǎo)致發(fā)展中國家的教育體系發(fā)生根本性變化。但是,它促使發(fā)展中國家的大學(xué)以及與政府有關(guān)的研究機構(gòu)在現(xiàn)代化理論的知識框架中進行重塑。

三 私人基金會對外援助：意識形態(tài)的載體

現(xiàn)代化理論作為二戰(zhàn)后對外援助的指導(dǎo)原則,體現(xiàn)的是以美國為中心的權(quán)威。私人基金會是意識形態(tài)的載體。它們的援助活動能為受援方所面臨的問題提供解決方案和思路,并促進觀念的轉(zhuǎn)變。這種改變往往是自愿的,而非強加的,一旦獲得受援方有關(guān)人員甚至政府的認同,相應(yīng)的政策制度就會成功擴散。鑒于私人基金會在援助體系中處于相對有利的位置,而受援方則處于相對不利的位置,后者受到前者的掣肘。因此它們的對外援助形成了一種主導(dǎo)效應(yīng),即私人基金會高舉知識傳播的旗幟,通過資助人員的培養(yǎng)和各種項目,幫助落后國家獲得美國的思想文化和技術(shù)知識。私人基金會利用巨大的財源決定那些問題是值得關(guān)注的,應(yīng)該怎么樣被關(guān)注。這在一定程度上推動以美國為中心的發(fā)展話語在全球范圍內(nèi)的建立,體現(xiàn)的是一種美國為主導(dǎo)的政策擴散。正如葛蘭西所說,權(quán)力不僅是一種暴力和力量,也是對知識、信息和思想的動員力。這可以通過知識分子的努力來完成,知識分子幫助去構(gòu)建、加強和傳播一種特有的政治、經(jīng)濟和社會的世界觀。這種世界觀會超越階級的界限獲得各國的認同。[27]

美國私人基金會在受援國所實施的各種項目可以產(chǎn)生示范效應(yīng),讓理念付諸行動,讓一些政治問題簡化為可以通過知識解決的技術(shù)性問題。所謂的示范效應(yīng)是指私人基金會的一個個對外援助項目如同試驗田一樣,在局部層面上顯示了美國擁有的先進的知識和技術(shù)能夠幫助受援國解決一些問題。在它們影響下,受援國會產(chǎn)生變革的要求,而這樣變革往往要參照援助方的歷史經(jīng)驗。這就將美國的歷史經(jīng)驗移植到海外。正如沃爾特·羅斯托(Walt Rostow)所強調(diào)的,與西方交往經(jīng)常產(chǎn)生一種示范效應(yīng),通過這種效應(yīng),外部的價值和方法可以使停滯的當(dāng)?shù)刂贫劝l(fā)生轉(zhuǎn)變,推動傳統(tǒng)文化走向進步。教育援助項目以科學(xué)和理性教化落后地區(qū)和民族,消耗大量的資源向第三世界的一些精英傳播現(xiàn)代化的思想。[28]

私人基金會的對外援助活動,有助于防止簡單的臨時的政策復(fù)制。不是所有的政策擴散都可以獲得成功。國外的想法可能只是說服政策制定者把某一項目加入議程中,卻沒有理性地考慮這個想法怎么樣才能很好地實行和讓其運作需要什么。這就會破壞政策擴散。尤其是對轉(zhuǎn)入國和轉(zhuǎn)出國的經(jīng)濟、社會、政治和意識形態(tài)的差異重視不足,會造成政策轉(zhuǎn)移的不成功。而這種失敗主要是緣于受援國傳統(tǒng)文化價值的阻力。發(fā)展中國家效仿發(fā)達國家走現(xiàn)代化之路,讓發(fā)達國家的一些政策制度本身不同程度地向本國擴散。然而,隨著時間的沉淀,這些國家傳統(tǒng)文化的回潮并產(chǎn)生強大影響,會引發(fā)人們對本國經(jīng)歷的發(fā)展進程的反思,并影響到政策擴散進程的實施。私人基金會的對外援助帶來的政策軟擴散會弱化移入國的傳統(tǒng)觀念和知識所具有的影響力。當(dāng)援助國的一些規(guī)則開始代替受援國的規(guī)則,受援國的文化遺產(chǎn)將逐步遭到破壞,這導(dǎo)致其影響力也會日漸削弱,兩種文化之間的摩擦強度降低。一旦受援國傳統(tǒng)文化價值的吸引力弱化,外部思想的沖擊就會引起內(nèi)部思想的變化和政策的變革,進而推進其走向變革之路。政策軟擴散是政策硬擴散的基礎(chǔ)。硬擴散和軟擴散往往需要配套出現(xiàn)的。如果沒有軟擴散,硬擴散的合理性往往不為人們所理解,很難收到好的擴散成效[6]。

當(dāng)然,私人基金會的對外援助可能會因為隱含著政治因素而遭遇批評,但它們帶來的觀念至少會被受援國的一部分人所接受。如果私人基金會能夠避開政治,它們的對外援助則很少會被質(zhì)疑,能更好地把本國的價值觀和政策想法擴散給援助方。值得注意的是,世界各國還遠沒有處于同一起跑線上,國家與國家之間的經(jīng)濟差距并無明顯的縮小,甚至還有越拉越大的趨勢。然而,國家間聯(lián)系已經(jīng)發(fā)展到一個前所未有的程度。對外援助可以使得援助方對遠隔千里的受援方的政策產(chǎn)生影響,受援方在接受外部援助的同時,仍舊希望可以借鑒和學(xué)習(xí)援助方的政策經(jīng)驗。因此,外援在未來仍舊是政策擴散的一個主要杠桿。