“數據鐵籠”：技術反腐的新探索

摘 要：文章按照理論研究與實證研究相結合的方法，介紹“數據鐵籠”的內涵，研究“數據鐵籠”如何制約及監(jiān)督權力，分析“數據鐵籠”反腐的主要做法與進展，總結了“數據鐵籠”貴陽模式的探索經驗和取得的成效。

關鍵詞：數據鐵籠，技術反腐，大數據

中圖分類號：N04；TP39；H059 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2018.04.015

Abstract： Combining theoretical research and empirical research， this paper discusses connotations of the “data cage”， and discusses how the “data cage” restricts and supervises the power. Meanwhile， this paper analyzes major practices and progress of anticorruption through the “data cage”， and reviews Guiyang Citys exploration experience in the “Data Cage” and the achievements which it has made.

Keywords： Data cage， technical anticorruption， big data

收稿日期：2017-06-30 修回日期：2018-05-22

單位簡介：大數據戰(zhàn)略重點實驗室成立于2015年4月，是貴陽市人民政府和北京市科學技術委員會共建的跨學科、專業(yè)性、國際化、開放型研究平臺。實驗室立足全球大數據發(fā)展趨勢和中國大數據發(fā)展實踐，以塊數據理論創(chuàng)新與發(fā)展應用為主攻方向，開展大數據發(fā)展全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性研究和咨詢。基于大數據的城市科學研究北京市重點實驗室于2015年經北京市科學技術委員會正式批準成立，依托北京國際城市發(fā)展研究院建設。實驗室以大數據理論創(chuàng)新與應用創(chuàng)新，特大城市與京津冀城市群協(xié)同發(fā)展研究，特大城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究為主攻方向，搭建開放式協(xié)作創(chuàng)新平臺、區(qū)域化合作交流平臺、專業(yè)化決策咨詢平臺和信息化成果轉化平臺。

大數據時代是一個將數據當作核心資產的時代。大數據的涌現(xiàn)和計算技術的進步正在改變反腐斗爭的形式與內涵?！皵祿F籠”是利用大數據技術實現(xiàn)反腐的應用創(chuàng)新，它是以應用為導向的實現(xiàn)政府治理能力提升、公共服務模式創(chuàng)新以及監(jiān)督和技術反腐體系完善的重要載體。借助大數據有關技術手段，實現(xiàn)政府三清單一流程.①的透視化管理，推動行政管理流程優(yōu)化再造，推動改進公共治理與政府管理方式，促進政府簡政放權、依法行政，從根本上杜絕領導干部和公職人員“不作為、慢作為、亂作為”現(xiàn)象[1]。事實上，“數據鐵籠”就是利用數據的籠子實現(xiàn)權力的監(jiān)督和制約，從而使權力在陽光下運行。

一 “數據鐵籠”工程建設的背景與意義

權力和腐敗兩者總是被緊密地聯(lián)系在一起。權力處在不受制約、不受監(jiān)督的過度集中的情況下，勢必會造成腐敗的滋生蔓延。當前，人類已經跨入信息社會，大數據時代也已經到來，如何借助大數據制約和監(jiān)督權力運行，將權力關進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制成為大數據反腐創(chuàng)新亟須解決的關鍵問題。運用制度的籠子鎖住權力，就是要把權力運行過程全部數據化，讓權力運行的軌跡有據可查。通過籠子作用監(jiān)督、規(guī)范、制約、制衡權力，以保證權力正確行使而不被濫用[2]。

2015年2月，國務院總理李克強“在貴州貴陽考察北京·貴陽大數據應用展示中心時對“數據鐵籠”做出指示要求”，貴陽要加大推進“數據鐵籠”反腐力度，創(chuàng)造經驗，先行先試，把執(zhí)法權力關進“數據鐵籠”，讓失信市場行為無處遁形，權力運行處處留痕，為政府決策提供第一手科學依據，通過大數據的方式管住人、管住事、管住權，真正實現(xiàn)“人在干、云在算、天在看”. [3]。與此同時，貴陽市運用大數據方式創(chuàng)新行政權力運行方式，編織了制約和監(jiān)督權力的“數據鐵籠”，在全市成立了第一批“數據鐵籠”工程建設試點單位.②，開啟了以“數據鐵籠”工程建設反腐的探索創(chuàng)新模式。

二 “數據鐵籠”的內涵和模式

所謂“數據鐵籠”是指運用大數據融合分析技術，把能夠納入網絡的行政權力借助云計算系統(tǒng)平臺全部納入網絡平臺運行，通過優(yōu)化、細化、固化權力運行流程、辦理環(huán)節(jié)和制定統(tǒng)一的數據技術標準，合理、合法地分配各項職責，實現(xiàn)辦公、審批、執(zhí)法三者的網絡化，實現(xiàn)權力運行可追蹤、可溯源，讓權力清晰、透明、規(guī)范運行，并置于社會公眾的監(jiān)督下。“數據鐵籠”是以塊數據為核心的新技術、新服務、新范式，是權力運行和制約權力并以信息化、數據化、自流程化、融合化為核心的自組織系統(tǒng)工程[1]。

1.“數據鐵籠”的整體架構

“數據鐵籠”工程建設需要一個整體構思，貴陽市40家行政部門在建設各自的“數據鐵籠”過程中，不能自成一體，必須以總體架構為指導基礎，確保每一個“數據鐵籠”都能形成有機的整體，發(fā)揮總體功效?！皵祿F籠”工程建設的整體架構（如圖1）可概括為“一體系、兩標準、三問題、四關鍵、五統(tǒng)一”。具體表現(xiàn)為建立一個權力運行和權力制約體系，依據數據標準化是權力數據化的基礎，制定出數據圖層標準化和數據代碼標準化，回答并解決好“問題在哪里、數據在哪里、辦法在哪里”三個問題，重點抓好“重大決策、行政審批、行政執(zhí)法、黨風廉政”四大風險預警控制系統(tǒng)，構建好“一圖、一卡、一機、一庫、一平臺”.③的融合支撐體系。

2.“數據鐵籠”的核心內容

“數據鐵籠”工程建設的內容主要包括開放共享、權力體系、平臺支撐、流程再造、風險控制、制度保障等六個方面。開放共享方面，以先進的治理理念引領治理方式轉變，以治理方式轉變推動治理能力提升，是“數據鐵籠”工程建設的重要切入點，“數據鐵籠”工程建設要求開放共享政府數據；權力體系方面，“數據鐵籠”要求進一步規(guī)范、透明權力體系，通過自流程化和權力數據化，使權力運行過程變得規(guī)范透明，且可量化、可分析、可防控；平臺支撐方面，需要跨界融合的平臺支撐，“三統(tǒng)一、四整合”是跨界融合的關鍵，而“設施環(huán)境、核心技術、管理體系、安全保障”是平臺支撐的核心；流程再造方面，需要持續(xù)推進行政管理流程優(yōu)化再造；風險控制方面，需要提高權力風險防控的精準度和有效性；制度保障方面，需要多元主體共同參與治理，實現(xiàn)共治、善治、自治、法治、德治相統(tǒng)一的制度保障[1]。

3.“數據鐵籠”的實施步驟

信息化、數據化、自流程化、融合化是“數據鐵籠”工程建設的四部曲。信息化是“數據鐵籠”工程建設的基礎，要充分運用互聯(lián)網、云計算和大數據技術，推動政務管理和公共服務信息化。貴陽市所有參與“數據鐵籠”工程建設的委辦局要依據相關法律法規(guī)編制好本單位的三清單一流程，實現(xiàn)權力數據化。在信息化和數據化基礎上，強化權力運行的數據關聯(lián)分析，形成權力數據自動采集、存儲、對比、激活、預警、推送的自組織系統(tǒng)。通過自流程化，用數據技術去分析人的行為，把握人的規(guī)律，預測人的未來。在信息化、數據化、自流程化的基礎上，加強各領域各部門信息資源匯聚整合和關聯(lián)應用，強化跨層級、跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門數據比對和關聯(lián)融合分析[1]。讓數據多跑路，群眾少跑腿。

4.“數據鐵籠”的總體要求

“數據鐵籠”工程建設要求在頂層設計、基礎平臺、專家指導、工作創(chuàng)新、安全保障和績效評估上進一步強化。頂層設計方面，要堅持問題導向，強化頂層設計；基礎平臺方面，要超前謀劃、統(tǒng)一標準、分級管理和分類建設；專家指導方面，要強化高端智庫建設，組建跨學科、跨行業(yè)、跨區(qū)域的權威性專家委員會，加強專家咨詢、政策研究和業(yè)務指導；工作創(chuàng)新方面，要不斷創(chuàng)新體制機制，推動政府數據開放共享及關聯(lián)融合應用；安全保障方面，要建立大數據相關安全標準體系和評估體系，加快數據立法，建立隱私和個人信息管理等保護機制；績效評估方面，要強化績效評估，創(chuàng)新工作機制，充分發(fā)揮第三方的評估作用[1]。

三 “數據鐵籠”工程建設的進展

2015年2月，貴陽市啟動實施“數據鐵籠”計劃，作為行政權力相對集中、與群眾生活密切相關的貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設局、貴陽市公安交通管理局，率先成為全市首批探索“數據鐵籠”的試點單位。8個月后，貴陽市民政局、貴陽市發(fā)展改革委員會、貴陽市人力資源和社會保障局等14家行政單位成為新增試點[4]。根據規(guī)劃，“數據鐵籠”工程將在貴陽市逐步展開，截至2016年3月，貴陽市實施“數據鐵籠”工程建設的單位總數達到40家，覆蓋了市政府所有組成部門。

四 “數據鐵籠”工程建設的典型案例

1.“數據鐵籠”如何管住人

案例1：自拍打考勤是外勤民警每天工作前的首要任務。2016年4月22日上午7點，貴陽市公安交通管理局外勤民警楊某來到當天他所執(zhí)勤的地點——貴陽市噴水池十字路口，他掏出手機完成到崗自拍，并將自拍照片通過網絡上傳到“數據鐵籠”平臺，以反映自己已經就位。正式上班后，楊某的言行舉止將記錄在“數據鐵籠”備案。上午7點30分左右，該路段出現(xiàn)車流量增大、違章停車行為等現(xiàn)象，他利用手機將上述情況寫在工作日志上，并將其上傳到后臺，以便領導能夠隨時查看他的工作動態(tài)。通過寫工作日志、運用執(zhí)法記錄儀等，楊某準確地記錄了他一天的工作狀態(tài)。如果這一天他沒有寫工作日志或離開工作區(qū)超過10分鐘，“數據鐵籠”將發(fā)出預警，并及時向他推送預警信息，提醒他及時改正。如果3天后他未做出改正，預警信息將推送到他的上級分管領導手中，4天后預警信息將推送到監(jiān)管部門問責。

2.“數據鐵籠”如何管住權

案例2：過去，貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設局窗口業(yè)務辦理積壓許多“過快件”和“超期件”，存在公職人員權力尋租或者不作為、亂作為的風險。“數據鐵籠”試運行以來，該局對業(yè)務流程實行全記錄，形成對權力的有效制約。通過在登記大廳同步搭建窗口視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了對工作人員業(yè)務辦理和業(yè)務受理進度的全程監(jiān)控記錄。

3.“數據鐵籠”如何管住事

案例3：以貴陽市公安交通管理局查酒駕為例，一名廣西籍男子譚某同朋友在貴陽市一家酒吧喝完酒，譚某與朋友故意尋釁滋事，同路邊行人發(fā)生爭執(zhí)，導致交通擁堵。接到指揮中心指令后，民警隨即趕到現(xiàn)場。在確定執(zhí)法記錄儀已經打開后，民警請譚某對著專業(yè)酒精檢測儀器進行吹氣檢測。結果顯示，譚某體內酒精含量為119mg/100ml，屬于醉酒駕駛.④。在即將受到法律懲處時，譚某才意識到后果的嚴重性，一再請求民警手下留情，但為時已晚。民警通過便攜式打印機很快就將譚某違法行為的有關票據打印出來。同時，檢測數據也已秒傳到后臺，任何人無法撤銷和更改，并且系統(tǒng)已正式啟動醉駕案件的辦理流程。

五 “數據鐵籠”工程的建設成效

1.完善了行政權力監(jiān)督機制

“數據鐵籠”是除傳統(tǒng)的行政監(jiān)督以外監(jiān)督行政權力的新手段?！皵祿F籠”對行政權力運行的始末進行了全方位的監(jiān)督，使得權力運行中的所有環(huán)節(jié)的風險點都能夠被及時查處，從而真正實現(xiàn)由事后向過程的監(jiān)督轉化。根據數據的融合分析，可以實時查看公職人員流程軌跡和工作狀態(tài)。通過跟蹤監(jiān)督、行政執(zhí)法等行政業(yè)務，第一時間獲取異常信息，從整體上實現(xiàn)實時監(jiān)察督辦。

2.加強了行政行為的規(guī)范化

領導干部和公職人員出現(xiàn)權力濫用行為的罪魁禍首是自由裁量權的不規(guī)范。作為規(guī)范權力運行的利器，“數據鐵籠”通過壓縮行政權力者的個人自由裁量權，最大程度地保證了權力的規(guī)范運行。通過運用大數據技術，對制度執(zhí)行進行狠抓，在保證既不開天窗又不留后門的同時，劃清了權力運行的邊界，杜絕了權力尋租行為的發(fā)生，進一步捍衛(wèi)了制度的嚴肅性、權威性。

3.防范了無權力清單的泛化

“數據鐵籠”建立健全了權力決策、權力執(zhí)行和權力監(jiān)督，進一步完善了權力結構和權力運行機制。通過制度管權的方式，“數據鐵籠”保證權力的運行規(guī)范，解決了不敢腐的問題。同時，最大程度上減少因公權私用、權錢交易帶來的各種風險，確保了決策的科學性、執(zhí)行的暢通性、監(jiān)督的有效性。

4.解決了民生服務中的痛點

“數據鐵籠”將云服務作為基礎，連接部門和市（州）、縣（市、區(qū)），有針對性地對部門間提供政務服務，使市（州）、縣（市、區(qū)）同部門之間形成聯(lián)動的云政務服務，成功地解決了民生服務領域存留的突出問題。借助大數據公共平臺，“數據鐵籠”為社會群眾、企業(yè)以及其他組織提供多領域、多層次政務服務的同時，實現(xiàn)政務服務的便捷化和精準化。

5.提升了政府有效治理能力

借助大數據技術，“數據鐵籠”將依法行政、治理能力提高和政務信息公開以及根源防腐進行關聯(lián)融合分析，使權力運行實現(xiàn)流程再造，促使有關部門依法行政，讓政府同老百姓之間的關系盡可能地趨于“扁平化”，從而實現(xiàn)對治理能力與治理體系現(xiàn)代化的探索。

“數據鐵籠”通過搭建行政審批服務相關的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)全部行政審批服務、登記事項的統(tǒng)一管理和數據共享以及協(xié)同審批等功能。進一步提高社會公眾對政府權力部門的信任度，同時借助云平臺實現(xiàn)對市場行為的有力監(jiān)控，讓市場中的失信行為得到應有的懲處，以實現(xiàn)對市場行為規(guī)范的目標，減少投入資金的成本。

注釋

① “三清單”是指權力清單、責任清單和負面清單；“一流程”是指權力運行流程。

② 貴陽市“數據鐵籠”工程建設的試點單位一共有40家，分三批實施。

③ “一圖”是指重大決策、行政審批、行政執(zhí)法、黨風廉政建設大數據分析應用統(tǒng)一以一張空間圖為基礎；“一卡”是指身份數據識別，以一卡為主、多卡融合為目標；“一機”是指以終端智能為載體；“一庫”是指構建一個統(tǒng)一的共享交換數據庫；“一平臺”是指在七大模塊基礎上建立統(tǒng)一的“數據鐵籠”可視化分析平臺。

④ “醉酒駕駛”是指車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為。

參考文獻

[1] 連玉明.城市的覺醒[M].北京：當代中國出版社，2016.

[2] 賈洛川.對打造監(jiān)獄警察反腐制度籠子的思考[A].犯罪防控與平安中國建設——中國犯罪學學會年會論文集[C].北京：中國檢察出版社，2013.

[3] 葉春陽，陳亮，吳桂華，王天云，魏婧.“數據鐵籠”彰顯貴陽治理能力的提升[N].貴陽日報，2015-9-14.

[4] 徐海星.把權力關進籠子——貴陽“數據鐵籠”建設觀察[J].當代貴州，2015（48）：24-25.