政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的探索
——以廣州Y區(qū)為例

方 俊 李子森

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州510641）

一、問題的提出

養(yǎng)老服務，廣義上指一切以滿足老年人需要為指向的產(chǎn)品和服務的總稱。對于養(yǎng)老服務的類別劃分，依據(jù)供養(yǎng)來源的不同分為家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老，依據(jù)居住地點的不同分為居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老。中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是家庭養(yǎng)老，但在經(jīng)濟快速發(fā)展、人口流動性增強、少子化趨勢日益明顯的今天，中國“大家族聚居”的家庭結(jié)構(gòu)正向“小家庭獨居”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以充分滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務的需求。機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老應運而生。前者指的是依托專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)如老年公寓、敬老院、福利院等，為老齡人口提供專業(yè)化養(yǎng)老服務的運行模式。后者指的是以社區(qū)為依托，以相應的法律法規(guī)作為制度保障，引入專業(yè)的社工力量參與，通過社區(qū)服務站點向社區(qū)內(nèi)的老年人提供文體娛樂、精神慰藉、日托照料等定點服務，同時以家庭照顧為輔的復合型社會養(yǎng)老方式。相比較而言，后者正受到越來越多的歡迎。

養(yǎng)老服務多元化的探索旨在化解供需矛盾日益凸顯的窘境。早在2009年，廣州Y區(qū)就學習引進港澳先進的社工理念，在該區(qū)福利院養(yǎng)老服務試點項目中，嘗試通過政府面向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務。2011—2016年，Y區(qū)通過政府購買的形式累計引進14家社會組織參與到全區(qū)26個社區(qū)居家養(yǎng)老項目的運營中。從試點開始，Y區(qū)政府面向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務迄今已經(jīng)歷了8年時間，其效果怎么樣，面臨哪些問題，下一步的優(yōu)化路徑何在，這是本文試圖回應的問題。我們研究的目的在于，通過個案研究為同類別的城市區(qū)級政府面向社會組織購買養(yǎng)老服務破解困境投石問路。

二、文獻梳理與評析

人口老齡化最早發(fā)生于社會福利程度較高的西方國家，西方學者較早注意到了人口老齡化對國家未來發(fā)展的負面影響，并以該角度為切入點論證養(yǎng)老服務供給的必要性。Alexzander Davidson在《人民生活與社會秩序》一文中提到，人口老齡化會造成社會生產(chǎn)率下降、經(jīng)濟發(fā)展放緩等負面影響，是一個不容忽視的社會問題[1]。

西方學者認可機構(gòu)化養(yǎng)老模式在經(jīng)濟發(fā)展初期所起到的積極作用。盡管大型福利機構(gòu)的建設與運營一方面大大加重了政府的財務負擔，另一方面機構(gòu)運營中的官僚化傾向易使服務缺乏人性化、個性化的問題不可忽視[2]。在政府購買公共服務研究問題上，通常，“政府購買公共服務”又稱為“服務外包”，興起于20世紀70年代的英國。其率先開展了對社會福利領域的改革，實行公共服務外包。在新公共管理運動的推動下，這種新型供給方式逐漸推廣到了其他歐美發(fā)達國家[3]。長達數(shù)十年的實踐經(jīng)驗為西方學人在政府購買公共服務方面的研究提供了絕佳的現(xiàn)實素材，其研究的數(shù)量、質(zhì)量都已進入相對成熟的階段。薩瓦斯從公共物品理論出發(fā)，認為“公共服務的供給有別于生產(chǎn)，公共服務既能通過政府直接生產(chǎn)，也能夠通過其他制度安排得以實現(xiàn)”[4]。威爾遜從交易費用理論出發(fā)，認為通過比較服務外包費用和直接生產(chǎn)費用可以幫助政府選擇合適的公共服務供給方式[5]。西方學者還對公共服務外包的購買模式、范圍和方式等進行了研究。將各國的公共服務外包所具有的共性特征歸結(jié)為以下兩個方面：其一，明確的法律規(guī)定作為基礎；其二，有效的政府資金支持作為推動力。在法律領域的立法支持上，德國政府在2004年出臺的《社會保障法》中提出，社會組織在從事公共服務方面擁有合法資格與經(jīng)營獨立性；荷蘭政府在1990年出臺的《地方自治法》中提出，地方政府在社會服務方面擁有向社會組織給予外包簽約的權(quán)限；美國在《政府績效與結(jié)果法》《采購規(guī)制》中也就政府的外包行為給予了法律上的肯定與規(guī)劃[6]。在政府資金扶持上，薩拉蒙的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，英國、法國和德國等西歐發(fā)達國家的社會組織所接受的政府資助占其資金來源的50%以上[7]。

國內(nèi)關于養(yǎng)老服務的研究肇始于20世紀80年代中后期，同國外相比起步較晚。養(yǎng)老服務方面的研究聚焦點在于人口老齡化和養(yǎng)老模式兩大問題上。在人口老齡化方面，姜向群認為中國的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)度過了人口紅利階段，未來人口老齡化的壓力也將越來越大，中國人口老齡化的主要特征為“增長速度塊、增長人口多、地區(qū)間差異較大和國家未富先老”[8]。在養(yǎng)老模式問題上，穆光宗認為，隨著中國社會發(fā)展狀態(tài)的不斷變化，中國家庭養(yǎng)老的壓力將越來越嚴重，未來勞動人口所面臨的養(yǎng)老壓力將超過最大承受程度，家庭養(yǎng)老模式亦將難以為繼[9]。鄔滄萍認為，現(xiàn)階段中國理論領域最為普遍的看法是家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老應進行結(jié)合構(gòu)成社會養(yǎng)老服務體系[10]。姚遠建議在養(yǎng)老服務領域?qū)⒄囊龑c社會組織的自我調(diào)整有機結(jié)合起來，在政府的引導下不斷調(diào)整服務水平，讓老年人享受到越來越高等的養(yǎng)老服務[11]。

在政府購買公共服務問題上，國內(nèi)學者比較注重實證研究，以某個地區(qū)的實踐案例為研究對象，以小見大剖析政府購買中的成效及存在的問題，并提出優(yōu)化的對策建議。成效上，曾永和認為，政府購買公共服務：一是能夠有效提升公共服務供給的覆蓋范圍及服務質(zhì)量；二是能夠為社會組織提供施展的平臺和充足的資金來源，有利于政府治理壓力的減輕；三是對于轉(zhuǎn)變政府職能有著明顯的促進作用[12]。在政府購買公共服務問題上，許小玲認為，地方政府購買公共服務的相關制度不健全，公開招標等競爭性購買方式尚未成為主流，政府在購買過程中的角色錯位導致政社關系事實上的不平等，社會組織往往依附于政府以及政府購買中的服務評價和監(jiān)督體系不健全，服務成本難以控制等問題較為突出[13]。王名看到了社會組織在參與政府購買實踐中仍存在自身實力弱小、缺乏公信力等問題[14]。在破解問題的對策上，高海虹、王彩云從認為，社會組織要以加強自身建設為前提，只有自身能力提高了才能更好地參與到公共服務中去[15]。

表1 2012—2015年廣州市、Y區(qū)戶籍老齡人口變動情況

縱覽學界關于老齡化和養(yǎng)老服務問題的研究，我們認為，西方學者起步早、研究實證性強。相比之下，國內(nèi)研究起步晚，成果顯示度尚待加強。但值得肯定的是，一方面，越來越多的中國學者對上述問題的研究產(chǎn)生出濃厚的學術興趣，學術成果不斷接力推陳出新；另一方面，梳理現(xiàn)有的研究成果，一定程度上體現(xiàn)出中國學人漸已建立的學術自省、學術自覺和學術自信，不再囿于西方研究的話語體系。當然，現(xiàn)有的研究成果和學術范式還存在一些不足。非常明顯的是，學術性理論解構(gòu)居多，實踐性政策建構(gòu)不足；引入性資料推介居多，回歸性本土聚焦不足。

三、 Y區(qū)政府面向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)實需求

第一，Y區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀與養(yǎng)老服務的剛需。廣州自20世紀90年代就已步入老齡化城市行列，老齡化時間早、程度深。截至2015年底，廣州市共有60歲以上老人147.52萬，占總?cè)丝诘?7.27%。就廣州市各區(qū)的老齡人口數(shù)量而言，Y區(qū)以26.52萬老年人口名列第一，占全區(qū)總?cè)丝诘?2.57%，高于廣州市平均水平[16]。這一比例也高于其他各區(qū)，屬重度人口老齡化，并體現(xiàn)出如下特點。

一是老齡人口增速快，增量大。如表1所示，2012—2015年間，Y區(qū)戶籍老齡人口年均增長率為3.75%，遠高于同期Y區(qū)戶籍人口年均增長率（0.06%）。同時其老齡化速率也高于廣州市同期的平均水平（0.47%），老齡人口的增加速度較快。另一方面，Y區(qū)戶籍老齡人口增長的絕對數(shù)量大，2012—2015年間，Y區(qū)戶籍老齡人口年均增長近1.1萬人，占廣州市12個行政區(qū)戶籍老齡人口增長總量的16.41%。

二是老齡人口的支付能力普遍較弱。截至2014年，Y區(qū)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的老人154313人，占同期戶籍老齡人口的60.85%；參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)10515人，占同期戶籍老齡人口的4.15%，二者合計164828人，占同期全區(qū)戶籍老齡人口的65%。這意味著仍有近35%的老人沒有固定的退休收入，該群體的支付能力十分有限。

三是“高齡化”與“空巢化”交織。2015年Y區(qū)轄內(nèi)80歲及以上的高齡老人48485人，占全市高齡老人群體的21.45%，其中百歲老人261人，占全市百歲老人總數(shù)的26.61%，是廣州市擁有百歲老人乃至高齡老人數(shù)量最多的行政區(qū)，老齡人口結(jié)構(gòu)中的高齡化特征顯著。另外，2012—2015年間，Y區(qū)的獨居老人從原有的5149人上升至7069人，“高齡化”與“空巢化”交織。其結(jié)果是，養(yǎng)老服務的剛性需求顯著增加，特別是高齡老人、獨居老人、低收入老齡群體，受制于身體機能衰弱和個人支付能力不高的限制，渴望被照顧的意愿強烈。

第二，政府提供的機構(gòu)養(yǎng)老服務與老年人的實際需求之間存在較大差距。在家庭養(yǎng)老日漸式微的境況下，政府的機構(gòu)養(yǎng)老服務供給就顯得尤為重要，但就現(xiàn)實情況而言，Y區(qū)政府所能直接提供的機構(gòu)養(yǎng)老服務遠不能滿足洶涌襲來的養(yǎng)老需求。從絕對數(shù)量上看，截至2015年末，Y區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)共擁有16家機構(gòu)養(yǎng)老機構(gòu)（養(yǎng)老院），其中所能提供的機構(gòu)養(yǎng)老床位為3309張，每千名老人所擁有的床位僅為15張，低于全市每千名老人擁有31張養(yǎng)老床位的平均水平，另外入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)必須經(jīng)過耗時較長的程序化輪候，很多老無所依的長者“候不起”。政府直接生產(chǎn)供給的機構(gòu)養(yǎng)老服務與老年人的實際需求有著較大的差距。從服務增速上看，2013年Y區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)3090張，2014年全區(qū)新增養(yǎng)老床位243張，總數(shù)達3333張，2015年不升反降，全年全區(qū)減少養(yǎng)老床位24張，總數(shù)3309張，2013—2015年間的年平均增長率僅為2.36%。照此速度推算，到2020年末全區(qū)僅能提供養(yǎng)老床位約3699張，僅占戶籍老齡人口（2015年）的1.3%。政府直接提供的機構(gòu)養(yǎng)老服務相對于龐大的養(yǎng)老服務需求而言實乃杯水車薪。

第三，養(yǎng)老服務的供給缺口為社會組織的專業(yè)化服務嵌入創(chuàng)造可能。2015年，Y區(qū)新建家庭綜合服務中心18家，實現(xiàn)了全區(qū)各街道至少配套一家家庭綜合服務中心的既定建設目標。同時，區(qū)政府適時發(fā)布了《Y區(qū)關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施意見》，要求全區(qū)各街道的家庭綜合服務中心服務項目必須采用政府招標購買的形式，主動引入社會組織進行服務項目競標承接。在政策驅(qū)動下區(qū)內(nèi)各街道陸續(xù)發(fā)布了招標公告，在眾多競標組織中最終11家社會組織贏得參與承接項目服務權(quán)。至此，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)了Y區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋。

（二）面臨的問題

1.制度規(guī)范不健全

第一，頂層制度設計的缺位。目前，有關政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面的專門性法律尚未出臺，頂層的制度設計仍處于缺位狀態(tài)?，F(xiàn)階段，廣州市Y區(qū)政府一般以《政府采購法》和《招標投標法》作為政府購買的法律依據(jù)，但這兩部法律并不能完全適用于具體的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐。

第二，地方制度規(guī)范的不完善。除缺少頂層制度的有力支撐外，廣州市Y區(qū)政府還面臨著地方制度規(guī)范不完善的困境，主要表現(xiàn)為以下兩個問題。一方面是規(guī)制的政策化傾向?，F(xiàn)階段對Y區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的規(guī)制主要是廣州市民政局、財政局等職能部門所出臺的政策性文件，且多帶有試行的性質(zhì)。另一方面是舊法修繕不及時所引起的“規(guī)范真空”?，F(xiàn)有的制度規(guī)范中列有明確失效時間的有8部，除《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》已被市政府新出臺的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》所替代外，其余6部政策性文件已經(jīng)失效，少則失效1年，多則失效長達3年，但仍被Y區(qū)各職能部門所沿用，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的合法性存質(zhì)疑。更大的問題是，無法有效回應購買實踐中出現(xiàn)的新問題、新困境，影響政府購買的良性運行。

2.財政支持力度不足

第一，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的財政投入力度不足。目前，Y區(qū)政府向社會組織購買養(yǎng)老服務的財政投入力度不足，總體上難以滿足實際需要，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

表2 全國一線城市社區(qū)居家養(yǎng)老補助標準對比

一是補助標準低。雖然從區(qū)級層面上看，Y區(qū)在政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面的財政投入已走到了全市的前列。但從市級層面上看，與國內(nèi)其他一線城市相比，廣州市整體財政投入水平仍存在一定差距。如表2所示，廣州市現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老補助標準為200—400元/人.月，該額度的最高限值低于上海、深圳，僅與北京持平，最低限值略高于北京。

二是購買范圍窄。按照《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》中的相關規(guī)定，在本市行政區(qū)域內(nèi)居住的60周歲及以上的老年人即可申請社區(qū)居家養(yǎng)老服務，但只有80歲以上的城鎮(zhèn)“三無”人員和農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)對象、生活不能自理的失能對象、獨居空巢人員（與持證重度殘疾子女共同居?。⒓兝霞彝ィòü鹿?、獨居）失能人員和計劃生育特別扶助人員能享受到200元或400元的政府補貼，其余有服務需求的老年群體需自行支付養(yǎng)老服務費用（照顧需求評估費用除外，由個人和區(qū)財政各負擔一半）。上述規(guī)制造成購買范圍過窄的問題，一方面能享受到政府補貼的老年人以失能老人為主，在總量占比上仍屬“少數(shù)派”。2016年Y區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目的覆蓋人數(shù)為4875人，其中，居家養(yǎng)老服務項目的服務人數(shù)為1195人，長者綜合服務項目的服務人數(shù)為3200人，日間托老項目的服務人數(shù)480人，4875人僅占全區(qū)戶籍老齡人口（26萬）的1.8%。

第二，養(yǎng)老服務承接方未能享受到稅收優(yōu)惠。為促進社會組織的良性發(fā)展，使其更好地服務于社會，財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，文中明確規(guī)定“從事公益性或者非營利性活動，且符合其余規(guī)定條件”的社會組織可享受免稅資格。但現(xiàn)階段，Y區(qū)轄區(qū)內(nèi)的大部分養(yǎng)老服務承接方（社會組織）均無法享受到相應的稅收優(yōu)惠。這一方面源于與上述通知同時下發(fā)的《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》中規(guī)定，“非營利組織的免稅收入不包括因政府購買服務取得的收入”。社會組織因政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務而獲得的財政撥款被排除在免稅范圍之外，仍需要繳納相關稅費。另一方面則源于免稅資格在稅種上狹窄的覆蓋范圍。前述所說的“免稅資格”主要指的是企業(yè)所得稅方面的減免，并不包括營業(yè)稅、城建稅、教育附加稅等流轉(zhuǎn)稅種，免稅資格所能覆蓋的范圍非常有限，流轉(zhuǎn)稅費的繳納對于社會組織而言亦是一筆不小的開銷。Y區(qū)內(nèi)的社會組織，需要繳納5.5%的營業(yè)稅、城建稅和教育附加稅以及25%的企業(yè)所得稅。按此推算，社會組織每年度需繳納的項目運營稅費高達30.5%，與普通企業(yè)無異。以區(qū)級長者綜合服務項目為例，假定某社會組織承接Y區(qū)政府購買的長者綜合服務項目，200萬元的財政撥款中有61萬需用于稅費繳納，實際可支配的項目運營經(jīng)費僅為139萬元。

3.監(jiān)督評估機制亟待完善

第一，服務相對人的評估參與缺位。老年人作為養(yǎng)老服務的直接受益者、消費者，是養(yǎng)老服務質(zhì)量和績效等最有話語權(quán)的“判官”，理應在政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的生產(chǎn)過程監(jiān)督和服務質(zhì)量評估等環(huán)節(jié)上發(fā)揮積極作用。但從現(xiàn)有實踐來看，老年人作為養(yǎng)老服務相對人參與并沒有受到應有的重視?！稄V州市居家養(yǎng)老服務機構(gòu)評估和資助試行辦法》設立了包括場地硬件、規(guī)章制度、服務對象檔案、服務行政、服務監(jiān)督、服務開展、服務發(fā)展、附加等八大評估類別，內(nèi)含23個細化指標，評估內(nèi)容的分為“內(nèi)部管理”“權(quán)益維護”和“專業(yè)服務”三大板塊，其中“權(quán)益維護”和“專業(yè)服務”的相關內(nèi)容較多涉及老年人直接或間接參與，老年人可通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估小組對自己的訪談和服務對象滿意度調(diào)查中行使自己的監(jiān)督評估權(quán)，但值得注意的是，23個評估指標加總為54分，指標中屬于“權(quán)益維護”和“專業(yè)服務”的僅有10個，老年人的參與容易淪為“陪襯”。

第二，監(jiān)督流于形式化。按照《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》中的相關規(guī)定，廣州市民政局、Y區(qū)民政局、Y區(qū)各街道辦事處對Y區(qū)轄內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務具有監(jiān)督管理的責任，同時“區(qū)民政部門應定期向社會公布社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金的籌集、管理和使用等情況，接受社會監(jiān)督”。理論上Y區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的過程監(jiān)督體系由政府的內(nèi)部監(jiān)督和社會的外部監(jiān)督兩方面共同構(gòu)成，但在實際監(jiān)管層面上，監(jiān)管工作由Y區(qū)政府派出機構(gòu)——街道辦事處實際執(zhí)行。在社會公共事務多元化、復雜化、專業(yè)化的今天，“上面千條線、下面一根針”，面向基層、肩負繁雜公共服務職能的街道辦往往難以做好養(yǎng)老服務的監(jiān)管工作，在政績考核的壓力下對社區(qū)居家養(yǎng)老服務監(jiān)督評估停留于外部觀察、問卷填表等粗放式信息獲取上，監(jiān)督流于形式。

四、 Y區(qū)政府面向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)化路徑

（一）夯實政府購買公共服務的制度化基礎

第一，推進“政府購買公共服務法”的立法建設。法律是治國之重器，良法是善治之前提。如上文所述，因采購對象、資金來源、權(quán)益保障等方面的異質(zhì)性，現(xiàn)行的《政府采購法》和《招投標法》無法完全適用于政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務。因此，可考慮推動“政府購買公共服務法”的立法建設。畢竟，社區(qū)居家養(yǎng)老服務本質(zhì)上屬于公共服務的范疇?！罢徺I公共服務法”的內(nèi)容包括政府購買公共服務的法律界定、政府購買應遵循的基本原則、公共服務內(nèi)涵的定義、相關管理機關的確定、供給與購買雙方的權(quán)利義務關系、監(jiān)督評估機制等?？梢钥隙ǖ氖?，“政府購買公共服務法”的立法進程并非一蹴而就，將面臨制定難度大、時間長的難題，該法的出臺也需要相對成熟的立法環(huán)境支持。當前國內(nèi)各界對“政府購買公共服務”的認識不統(tǒng)一，在“是什么”“為什么”“怎么做”“如何合理界定權(quán)利義務關系”等基本問題上仍未達成統(tǒng)一的認識。

在現(xiàn)階段立法條件未成熟，但政府購買養(yǎng)老服務需求日益增長的語境下，我們建議可考慮對“政府購買養(yǎng)老服務”的制度化建設實行分階段探索。在初始階段，可先沿用現(xiàn)有的上層立法思路，即將“公共服務”納入至《政府采購法》的范疇中以解決現(xiàn)實中法律依據(jù)缺失的問題。2014年3月，國務院新修訂的《政府采購法實施條例》中首次明確，《政府購買法》中的“服務”包括“政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。這一解釋為政府購買社會組織供給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了合法依據(jù)。但上述《條例》對服務的解釋具有臨時性、權(quán)宜性和過渡性特征，而且屬于國務院的行政立法，法律層次低于全國人大及其常委會的立法。進入立法條件相對成熟階段之后，制定統(tǒng)一的和專門的“政府購買公共服務法”。

第二，完善地方行政立法。作為區(qū)政府的上一級政府機關，廣州市政府具有地方行政立法權(quán)?？商剿髟谛姓⒎?quán)限范圍內(nèi)，加強政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面的地方性行政立法建設。一方面，將一些已被證明具有可行性、科學性、實效性的政策文件提升為行政法規(guī)，弱化制度規(guī)范政策化傾向，增強政策文件的權(quán)威性。例如廣州市民政局2005年發(fā)布的《關于推進我市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的意見》，總結(jié)推廣包括Y區(qū)在內(nèi)的5區(qū)17個街道社區(qū)居家養(yǎng)老的試點工作經(jīng)驗，受到民政部、省民政廳、市政府的充分肯定和老年人的歡迎，隨后該試點工作在廣州市民政局與市勞動保障局、市衛(wèi)生局、市財政局聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步推進我市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的通知》的政策推動下，在全市范圍內(nèi)全面推廣。2016年12月，《廣州社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》升格為《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》。至此，廣州市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐正式進入到制度化規(guī)范發(fā)展階段。另一方面，需抓緊推進舊法的廢除或修訂工作。在廢除與修訂的選擇上，應以“是否與新的上位法沖突”“是否仍具有現(xiàn)實需求”作為標準進行判別。針對與新的上位法相沖突，且不再具有現(xiàn)實需求的失效文件，應盡快作出廢除的聲明，如《關于資助廣州市日間托老機構(gòu)建設運營的通知》即屬于此范疇，該文件已于2015年12月失效，其規(guī)定的機構(gòu)運營資助額度遠少于新上位法—《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》所作的規(guī)定，同時過低的資助額度也無法有效回應現(xiàn)實需求，應盡快廢除。針對與新的上位法相沖突，但具有現(xiàn)實需求的失效文件，應盡快完成修訂工作，以避免“貨不對板”。

（二）加大政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的財政支持力度

廣州市2016年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）19610.94億元，同比增長8.2%，GDP總量已連續(xù)27年在全國城市群中位列第三。一般公共預算收入1393.85億元，同比增長5.2%，在全國城市群中排名第八。廣州市較為雄厚的經(jīng)濟實力，為加大政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資金投入力度創(chuàng)造了較好的現(xiàn)實條件。

第一，加大財政資金的直接投入力度。結(jié)合Y區(qū)的具體實際來看，可從以下幾個方面入手，增加財政資金投入增量：一是廣州市民政局作為全市養(yǎng)老服務購買的統(tǒng)籌部門，加強與市財政局之間的溝通協(xié)作，爭取財政部門對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的認同，打消其在預算審批和實際撥款上的疑慮；二是Y區(qū)民政局可考慮在部門財政預算中增設“政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務”的專項資金，確保?？顚Ｓ?。2014年財政部頒布的《關于政府購買服務有關預算管理的通知》中明確規(guī)定，“政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排”。

第二，給予服務供給主體稅收上的實際減免。應對現(xiàn)有的稅費作適當?shù)摹凹訙p法”：一方面從制度規(guī)范上擴大免稅稅種的覆蓋范圍。自2016年5月起“營業(yè)稅改增值稅”（簡稱“營改增”）已在全國范圍全面推開試點，試點范圍包括交通運輸服務、郵政服務、電信服務、建筑服務、金融服務、現(xiàn)代生產(chǎn)性服務、生活服務等領域，改革取消了營業(yè)稅應稅項目，轉(zhuǎn)繳增值稅，減少重復征稅。廣州市區(qū)兩級的國稅局、地稅局、財政局等相關行政主體應全面實現(xiàn)“營改增”在Y區(qū)轄內(nèi)的落地工作。按照財政部2016年3月下發(fā)的《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》精神，社會組織承接政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務可歸屬為試點范圍中的生活服務類，符合“營改增”的相關條件，往后只需按規(guī)定繳納6%的增值稅，無須再繳納營業(yè)稅。另一方面，在資金配套中加入“稅費補償”方面的內(nèi)容。具體說來，可從以下三點入手：一是廣州市政府在“政府購買公共服務”“養(yǎng)老服務供給管理”等方面的規(guī)范性文件中加入“政府購買經(jīng)費中應包含項目所需繳納的稅費”的內(nèi)容，為稅費資金配套提供政策支持；二是廣州市民政局、Y區(qū)民政局對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目中所需繳納的稅費進行預評估，并在財政預算編制中預留對應的額度以便調(diào)整項目經(jīng)費結(jié)構(gòu)，加入“經(jīng)費補償”的費用欄目，同時也應在招投標文件、中標文件和項目合同中闡明項目稅費的具體金額；三是在項目合同、項目評估指標中加入“年度結(jié)清，?？顚Ｓ谩钡南鄳?guī)制，以保證稅費補償經(jīng)費?？顚Ｓ茫乐古灿矛F(xiàn)象的出現(xiàn)。

表3 改進后的廣州市居家養(yǎng)老項目評估指標——“服務開展”部分

（三）完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督評估體系

第一，增強項目評估的消費者至上導向。在評估工具—評估指標的設計上體現(xiàn)出鮮明的消費者至上導向。一是提升作為服務項目的直接消費者——老年人在項目評估中的話語權(quán)，增加“權(quán)益維護”“專業(yè)服務質(zhì)量”方面的評估指標分值，體現(xiàn)對服務相對人評判意見的重視；二是在此基礎上對“服務開展”類別下的評估指標進行適應性調(diào)整，將舊有的“按服務頻率進行打分”改為“按合同約定內(nèi)容是否達標進行打分”，具體如表3所示。另外還要提升對“服務質(zhì)量”指標的重視，在增大指標分值的同時進一步細化評估內(nèi)容。

第二，打造內(nèi)外聯(lián)動的過程監(jiān)督評估體系。內(nèi)外聯(lián)動的過程監(jiān)督評估體系是指在實現(xiàn)政府監(jiān)督和社會監(jiān)督有機結(jié)合的基礎上，最大限度上發(fā)揮彼此間的優(yōu)勢以彌補各自在過程監(jiān)督中的不足，使得政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的監(jiān)管工作真正落到實處的一種合力監(jiān)督方式。要構(gòu)建這一體系，重要的是要在探索不斷完善政府監(jiān)督機制的基礎上為社會監(jiān)督創(chuàng)造條件和可能。首先，充分發(fā)揮社會組織的行業(yè)監(jiān)管作用。為此，要為行業(yè)自律發(fā)揮作用騰出空間，通過行業(yè)協(xié)會或行業(yè)社團等，對同類會員單位進行監(jiān)督和管理，使行業(yè)自律真正發(fā)揮自我糾偏、自我凈化、自我提升的作用。其次，加強媒體的輿論監(jiān)督。通過電視、報紙、網(wǎng)絡等方式公開社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務實況和政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的流程，對于督促社會組織提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量、抑制政府在購買養(yǎng)老服務工作中的尋租行為均有一定的輿論監(jiān)督作用。