公共政策議題的媒體框架探究
——以“網(wǎng)約車(chē)新政”為研究個(gè)案

陳 依 郝永華

一、研究背景

（一）網(wǎng)約車(chē)新政的出臺(tái)

網(wǎng)約車(chē)是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)的簡(jiǎn)稱(chēng)，相較于傳統(tǒng)的巡游式出租車(chē)，網(wǎng)約車(chē)強(qiáng)調(diào)“O2O”的對(duì)接方式，司機(jī)根據(jù)自己的位置和乘客所在地來(lái)“就近”接單，乘客選擇離自己最近的司機(jī)預(yù)約車(chē)輛，預(yù)約成功后雙方根據(jù)電話(huà)和車(chē)輛信息在線下對(duì)接。網(wǎng)約車(chē)模式的鼻祖是美國(guó)科技企業(yè)優(yōu)步（UBER），而國(guó)內(nèi)同類(lèi)企業(yè)滴滴出行在2012年創(chuàng)立后發(fā)展勢(shì)頭迅猛，后來(lái)居上，僅2015年訂單數(shù)就超過(guò)了優(yōu)步八年間的累積訂單。這也間接顯示了中國(guó)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的龐大體量。

在眾多網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)瘋狂融資、燒錢(qián)補(bǔ)貼、爭(zhēng)奪市場(chǎng)的過(guò)程中，網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)性質(zhì)、安全性受到了人們的質(zhì)疑。2015年7月，以北京市交委為代表的8個(gè)部門(mén)共同展開(kāi)行動(dòng)，對(duì)滴滴旗下的快的以及優(yōu)步的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并指出平臺(tái)組織私家車(chē)從事客運(yùn)服務(wù)的行為可能涉嫌違法經(jīng)營(yíng)。2016年7月，在約談相關(guān)企業(yè)一年后，政府出臺(tái)了對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管理辦法——《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（下稱(chēng)《暫行辦法》），該辦法于當(dāng)年11月1日正式生效。隨后，全國(guó)各地先后出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)管理地方細(xì)則，此舉也標(biāo)志著網(wǎng)約車(chē)這一互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的新興產(chǎn)物在中國(guó)受到了法律的承認(rèn)與規(guī)制。

（二）研究問(wèn)題的提出

由于網(wǎng)約車(chē)與民眾切身利益相關(guān)，“網(wǎng)約車(chē)新政”作為政策性議題出現(xiàn)后引起了媒體和公眾的廣泛關(guān)注。塔奇曼（Tuchman，1978）在有關(guān)新聞?lì)悇e的討論中將社會(huì)議題的報(bào)道分為兩個(gè)階段，即事故發(fā)生（occurrence of raw material）和新聞報(bào)道。網(wǎng)約車(chē)作為可預(yù)先安排（prescheduled）議題，由消息來(lái)源（政府）掌握其發(fā)布時(shí)刻，新聞媒體難以介入，因此，記者在前期只能通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)（professional stock of knowledge）來(lái)解釋議題，在事件報(bào)道后，媒體再通過(guò)選擇和凸顯特定信息將其發(fā)展為政策議題（影響政府施政）或公共議題，這也是媒體構(gòu)建議題框架（framing）的過(guò)程。[1]因此在本研究中，我們將重點(diǎn)放在議題的公共討論階段，即《暫行辦法》出臺(tái)后媒體如何介入、影響并構(gòu)建這一議題框架。研究主要從兩個(gè)方面展開(kāi)：一是中央和地方政府對(duì)于網(wǎng)約車(chē)本身和網(wǎng)約車(chē)新政各自建立了何種框架；二是新聞媒體的框架策略，包括新聞媒體本身的框架和媒體的建構(gòu)框架過(guò)程中采用的策略。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)收集

2016年7月28日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)管理暫行辦法》。2016年10月8日，北京、上海、深圳三城率先發(fā)布地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則征求意見(jiàn)稿，其他城市隨后陸續(xù)發(fā)布。截至2016年12月30日，北京、天津、上海等42城市細(xì)則正式出臺(tái)，140余城市已發(fā)布征求意見(jiàn)稿。

本研究重點(diǎn)關(guān)注2016年7月28日中央各部委政策出臺(tái)到2016年末各地細(xì)則實(shí)施期間，即議題公共討論階段的情況。研究數(shù)據(jù)包括公共討論階段新聞報(bào)道和政府公告共500篇文本，具體分為兩類(lèi)數(shù)據(jù)。一是中國(guó)知網(wǎng)報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)中的媒體報(bào)道，截至2017年5月8日，按照“主題”類(lèi)目對(duì)“網(wǎng)約車(chē)”進(jìn)行搜索，相關(guān)報(bào)道共776篇，其中2017年155篇，2016年591篇，2015年30篇。本研究選取2016年7月28日至2016年12月30日公共討論階段共478篇報(bào)道。另外一部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自百度新聞搜索，內(nèi)容包括中央政府針對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理出臺(tái)的《指導(dǎo)條例》和《暫行辦法》以及北京、上海、廣州、天津、重慶等城市地方政府頒布的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則公共文本共計(jì)22篇。

（二）框架識(shí)別與分析方法

在以往研究中，研究者的框架分類(lèi)方法存在一定差異，比如按照事件本身性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)、按照事件不同方面分類(lèi)或者按事件發(fā)生的背景分類(lèi)，其結(jié)果也會(huì)有很大的差異。本研究綜合甘姆森和恩特曼的框架識(shí)別與分析方法，從三個(gè)層次識(shí)別樣本文本中的框架：①話(huà)語(yǔ)措辭，包括關(guān)鍵詞（key words）、隱喻等；②因果推理與價(jià)值，包括歷史范例（historical examplar）、訴諸意義與價(jià)值觀等；③對(duì)問(wèn)題的定義。這三個(gè)層次分別對(duì)應(yīng)媒體框架三個(gè)不同的抽象化程度，由“措辭”到“問(wèn)題的定義”，框架抽象程度依次上升。

研究分析的具體問(wèn)題包括：①中央政府和地方政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)新政建立了何種框架；②不同行動(dòng)者（精英、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、普通民眾）各自的框架建構(gòu)及其特點(diǎn)；③媒體的框架及其呈現(xiàn)不同行動(dòng)者框架的策略。在進(jìn)行框架分析時(shí)，本研究將“網(wǎng)約車(chē)新政”這一議題分為“網(wǎng)約車(chē)”和“網(wǎng)約車(chē)政策法規(guī)”兩個(gè)部分進(jìn)行考察。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府框架

1.中央政府框架：“新業(yè)態(tài)”和“以人為本的政策規(guī)范”

由表1所示，中央政府關(guān)于網(wǎng)約車(chē)的框架可命名為“新業(yè)態(tài)”框架。該框架將網(wǎng)約車(chē)定位為互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)的“新定位”，即它是區(qū)別于傳統(tǒng)巡游車(chē)的高端出行方式。關(guān)于新政的框架可概括為“規(guī)范”框架，規(guī)范的目的是解決行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是損害消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題，以保證公眾的出行安全。

表1 中央政府框架

在“網(wǎng)約車(chē)新政”議題中，中央政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)和新政的定義如下：

網(wǎng)約車(chē)：“網(wǎng)約車(chē)是符合公眾利益且需規(guī)范管理的“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)，是城市公共交通的補(bǔ)充，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)?！?/p>

網(wǎng)約車(chē)新政：“新政是為了滿(mǎn)足公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益的法律規(guī)范?！?/p>

恩特曼曾用“流瀑模式”（cascade model）來(lái)描述美國(guó)政治傳播中框架的層級(jí)流動(dòng)。他認(rèn)為：在美國(guó)，政策的報(bào)道框架按照從上到下的瀑布流動(dòng)模式進(jìn)行，即“中央政府—高層精英—新聞媒體—新聞框架—普通民眾”，由上到下容易，由下往上則需要借助“水泵”的力量。[2]在中央政府提出的網(wǎng)約車(chē)新政議題中，政府強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)是一種新事物，要求下屬層級(jí)對(duì)這一事物辯證看待，事實(shí)上也為瀑布的中下層釋放了更加多元的闡釋空間。

在對(duì)網(wǎng)約車(chē)新政的構(gòu)建上，中央政府框架最突出的價(jià)值訴求是“安全”和“以人為本”。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的五大基本原則中，“堅(jiān)持以乘客為本”位列第一，《指導(dǎo)意見(jiàn)》注明“把保障乘客安全出行和維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為社會(huì)公眾提供安全、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)的個(gè)性化出行服務(wù)?！盵3]這與近代以來(lái)“民本”思想和政府“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念高度吻合，有效地提高了框架的共鳴效力。通過(guò)對(duì)這一政策的框架構(gòu)建，中央政府也展現(xiàn)了其對(duì)新事物的包容和為人民服務(wù)的立場(chǎng)。

2.地方政府框架：“高端出行”和“因地制宜的政策規(guī)范”

針對(duì)網(wǎng)約車(chē)，地方政府所構(gòu)建的框架基本與中央相同，在“新業(yè)態(tài)”框架的構(gòu)建上，地方政府采用的主要策略是引用中央文件，重申網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)的背景、利弊等，并強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)于網(wǎng)約車(chē)“高端出行”的定位和與傳統(tǒng)巡游車(chē)“差異化發(fā)展”的思路，這實(shí)際上成為了地方新政中對(duì)網(wǎng)約車(chē)的高門(mén)檻設(shè)置的一種依據(jù)。

表2 地方政府框架

在網(wǎng)約車(chē)新政的框架建構(gòu)上，地方政府將中央寬泛的“規(guī)范”框架具體化為“因地制宜”和“提高行業(yè)門(mén)檻”兩個(gè)具體框架（如表3所示）。

表3 地方政府有關(guān)網(wǎng)約車(chē)新政具體框架

這兩個(gè)框架中引發(fā)了較大爭(zhēng)議的是“提高行業(yè)門(mén)檻”框架，在2017年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016全國(guó)GDP排名前十的城市中（上海、北京、廣州、深圳、天津、重慶、蘇州、武漢、成都、杭州）[4]，北京、上海、天津網(wǎng)約車(chē)細(xì)則中均要求駕駛員擁有本地戶(hù)籍，蘇州要求本地車(chē)牌，廣州、深圳、重慶、武漢、成都、杭州要求“本市戶(hù)籍或居住證”，十個(gè)城市中除成都外均對(duì)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛價(jià)格、性能有較高要求。

在網(wǎng)約車(chē)新政議題中，中央政府不僅賦予新政框架濃厚的民本色彩以強(qiáng)化其共鳴效力，還將權(quán)力主動(dòng)下放到地方政府，號(hào)召地方政府“因地制宜”，促進(jìn)了政策制定的科學(xué)化。地方政府將中央宏大的框架具體化，賦予其地方特色。針對(duì)“高準(zhǔn)入門(mén)檻”條例引發(fā)的有關(guān)“歧視”和“不公正”爭(zhēng)議，地方政府采用的策略包括：引用中央關(guān)于網(wǎng)約車(chē)“高品質(zhì)服務(wù)”定位、與城市公共交通和傳統(tǒng)巡游車(chē)“差異化運(yùn)營(yíng)”的思路；強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車(chē)野蠻增長(zhǎng)對(duì)城市交通、公共安全造成的影響；盡量避免對(duì)可能導(dǎo)向“歧視”“公平”等爭(zhēng)議話(huà)題的討論。通過(guò)這些方式，地方政府進(jìn)一步強(qiáng)化了其議題框架。

（二）新聞媒體的框架策略

新聞?dòng)嵪⒆鳛橐环N日常語(yǔ)言，不但呈現(xiàn)了語(yǔ)言使用者（新聞從業(yè)者）的意圖，也包含了利益團(tuán)體所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，兩者在事件中處于競(jìng)爭(zhēng)性共生（competitive symbiosis）的互動(dòng)狀態(tài)。美國(guó)學(xué)者朗氏夫婦通過(guò)對(duì)水門(mén)事件的研究，歸結(jié)出了媒體與社會(huì)行動(dòng)者針對(duì)議題進(jìn)行的互惠（reciprocity）：“在議題出現(xiàn)的早期，媒體通過(guò)特別關(guān)注其中某因素凸顯其特色，并形成特殊框架；隨后，媒體將事件與其他情境連結(jié)使讀者建立主觀閱讀框架；最后，相關(guān)利益團(tuán)體先后發(fā)言，增加故事完整性?！盵5]由此，媒體框架的呈現(xiàn)是一個(gè)多元利益競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，因此在對(duì)媒體有關(guān)網(wǎng)約車(chē)新政議題框架考察中，我們分析了媒體獨(dú)立發(fā)聲且具有代表性的兩個(gè)框架。

1.新聞媒體的兩個(gè)對(duì)立框架

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)，媒體的框架集中在“服務(wù)”層面，我們簡(jiǎn)稱(chēng)為“加強(qiáng)服務(wù)”框架，該框架證據(jù)來(lái)自媒體對(duì)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)中的違規(guī)、規(guī)范問(wèn)題的揭露，框架的訴求主要針對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，即以滴滴、優(yōu)步為代表的輕資產(chǎn)C2C公司，需要加強(qiáng)對(duì)司機(jī)的審核與管理，改進(jìn)不合理的溢價(jià)機(jī)制等，并強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”因素才是決定行業(yè)發(fā)展的根本?！度嗣袢?qǐng)?bào)》海外版2017年1月6日《司機(jī)更上心 乘客更省心》一文中副標(biāo)題寫(xiě)道：“42城新規(guī)落地，網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，在政策框架大勢(shì)定調(diào)的情況下，像滴滴出行這樣布局多元業(yè)務(wù)幾乎是所有網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的必備動(dòng)作?！盵6]換言之，政策好壞不是行業(yè)發(fā)展的決定因素。在C2C模式發(fā)展遇到挑戰(zhàn)時(shí)，平臺(tái)應(yīng)該積極解決問(wèn)題或者尋求轉(zhuǎn)型。

表4 媒體框架

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)新政，在地方具體條例相繼出臺(tái)后，針對(duì)地方政策實(shí)施的成效，媒體之間出現(xiàn)了互為反框架的兩類(lèi)框架：“新政有效”框架和“新政無(wú)效”框架（見(jiàn)表4）?！靶抡行А笨蚣芡ㄟ^(guò)介紹混亂的行業(yè)現(xiàn)狀，肯定政策的出臺(tái)的意義。例如，《浙江日?qǐng)?bào)》撰文《網(wǎng)約車(chē)資格整治正當(dāng)其時(shí)》將全國(guó)范圍內(nèi)的網(wǎng)約車(chē)亂象歸結(jié)為“行業(yè)高速發(fā)展下相應(yīng)政策、法規(guī)的缺失和滯后”[7]，因此政府監(jiān)管來(lái)得正是時(shí)候。其次強(qiáng)調(diào)中國(guó)作為世界上首個(gè)正式承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)的國(guó)家，其在立法上的探索應(yīng)該得到包容?！兜谝回?cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》在《網(wǎng)約車(chē)細(xì)則落地不會(huì)引起打車(chē)難》中，通過(guò)反向證明高額補(bǔ)貼下的“打車(chē)不難”是短暫、不可持續(xù)的，呼吁人們理性看待政府政策對(duì)行業(yè)的影響。[8]在“新政無(wú)效”框架中，媒體強(qiáng)調(diào)新政頒布后，由于相關(guān)法律不完善，多地有關(guān)網(wǎng)約車(chē)的投訴或官司仍沒(méi)有具體處理依據(jù)，問(wèn)題得不到解決?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》《涉網(wǎng)約車(chē)糾紛責(zé)任承擔(dān)規(guī)則怎樣定》指出：《暫行辦法》出臺(tái)后，網(wǎng)約車(chē)安全事故依然沒(méi)有明確法律能解決。此外，“新政無(wú)效”框架還指出政策中的某些硬性規(guī)定可能導(dǎo)致預(yù)約出租車(chē)與傳統(tǒng)巡游車(chē)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，危害行業(yè)發(fā)展。

值得注意的是，在新政可能涉及歧視與不公正層面的戶(hù)籍與從業(yè)者資質(zhì)方面，媒體討論的并不多，如《深圳特區(qū)報(bào)》在評(píng)論地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則時(shí)，將條例引發(fā)的爭(zhēng)議分為安全保障、人民出行、就業(yè)、交通四部分，其中有關(guān)從業(yè)者戶(hù)籍與資質(zhì)的討論都?xì)w在安全保障類(lèi)目中，全文僅“設(shè)立戶(hù)籍限制，有排外之嫌”一句話(huà)涉及價(jià)值判斷。媒體放棄對(duì)極易引發(fā)受眾共鳴“不公正框架”的構(gòu)建，顯示出“維穩(wěn)”的政治壓力下媒體的溫和表達(dá)和政治敏感性。

研究發(fā)現(xiàn)：地方報(bào)紙如《湖南日?qǐng)?bào)》、《新華日?qǐng)?bào)》、《南方日?qǐng)?bào)》等多持“新政有效”框架，而《工人日?qǐng)?bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)》等全國(guó)性報(bào)紙持“新政無(wú)效”框架的較多，這兩者的框架競(jìng)爭(zhēng)中，全國(guó)性報(bào)紙更多的扮演了根據(jù)中央精神監(jiān)督地方權(quán)力的監(jiān)督者角色。

2.新聞媒體的框架策略

在“網(wǎng)約車(chē)新政”這一公共政策議題中，媒體對(duì)網(wǎng)約車(chē)和網(wǎng)約車(chē)政策都構(gòu)建了比較明確的框架，那么這些框架是如何與其他信源的框架產(chǎn)生互動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)的呢？研究發(fā)現(xiàn)，新聞媒體在新聞報(bào)道文本中通過(guò)采用以下兩種策略，增強(qiáng)了媒體自身框架的共鳴效力。

（1）引用中央政府話(huà)語(yǔ)

程曼麗在研究政府傳播時(shí)提出政府傳播內(nèi)容分為：指令性、解釋性和宣傳性?xún)?nèi)容，并指出前兩者都是媒體不能借此隨意發(fā)揮的內(nèi)容。[9]這與前文介紹的塔奇曼的“信源掌握信息發(fā)布”議題有類(lèi)似之處。在這類(lèi)議題發(fā)布之前，媒體只能根據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)解釋議題，議題發(fā)布后，不能隨意發(fā)揮，但這并不意味著在政府對(duì)內(nèi)容具有獨(dú)占權(quán)的傳播活動(dòng)中，媒體是完全被動(dòng)的。

在網(wǎng)約車(chē)新政議題中，中央政府作為政策的制定者，處在權(quán)力的最頂端，中央的文件為各個(gè)行動(dòng)者的框架定下基調(diào)（the key），《指導(dǎo)條例》中明確的提出了“改革的原則是以乘客為本，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是更好的滿(mǎn)足群眾個(gè)性化出行需求，尋求利益最大公約數(shù)?！盵10]，這些條例將網(wǎng)約車(chē)這一新事物做了清晰的定位：它首先是城市公共交通的補(bǔ)充，其次是出租汽車(chē)中高品質(zhì)出行的代表者。持“新政無(wú)效”框架的媒體正是通過(guò)主動(dòng)選擇中央政府初始框架中的這些要素，發(fā)展出與地方政府相競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)立框架，在 “新政無(wú)效”框架的證據(jù)中，包括沒(méi)有解決人民實(shí)際問(wèn)題（不符合中央政策以人為本的指導(dǎo)精神），地方政府在出租車(chē)行業(yè)改革中傾向于保護(hù)巡游車(chē)（沒(méi)有追求各方平等與最大利益公約數(shù)）等。

在此次公共討論中，媒體并不是中央政府政策的被動(dòng)接受者，而是通過(guò)引用中央權(quán)威信源的方式來(lái)審視和拷問(wèn)地方政府是否在條例制定中違背中央精神。這種策略，一方面保證媒體框架在大方向上的“政治正確”，另一方面使其在與地方政府的公共對(duì)話(huà)中不至于完全被動(dòng)。

（2）凸顯與媒體態(tài)度一致的信源

如果說(shuō)中央政府的政策激起了對(duì)“網(wǎng)約車(chē)合法化”問(wèn)題的討論，那么地方具體條例的出臺(tái)則引發(fā)了對(duì)“網(wǎng)約車(chē)合法要求”的爭(zhēng)議，且后者在輿論中激起的波瀾要遠(yuǎn)大于前者。地方政府之所以成為爭(zhēng)議的中心，就在于對(duì)網(wǎng)約車(chē)準(zhǔn)入的高門(mén)檻設(shè)置，針對(duì)這些硬性規(guī)定，媒體并未直接表明否定態(tài)度，而是通過(guò)在報(bào)道中凸顯與其態(tài)度一致的行動(dòng)者框架，間接的增強(qiáng)“新政無(wú)效”框架的說(shuō)服性。

《工人日?qǐng)?bào)》2016年12月3日的報(bào)道《網(wǎng)約車(chē)“轉(zhuǎn)正”不容易》中將文章分為三部分：“司機(jī)這個(gè)門(mén)檻高了點(diǎn)”、“乘客安全之外是否會(huì)漲價(jià)”、“律師立規(guī)矩還需把握尺度”，三小節(jié)分別采訪了網(wǎng)約車(chē)司機(jī)、民眾和律師，即行動(dòng)者中的民眾和精英，借助他們的話(huà)語(yǔ)表達(dá)，暗示了南昌（地方）新政可能造成的不良影響。[11]在研究中我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)媒體在報(bào)道網(wǎng)約車(chē)新政時(shí)，在信源選擇上，對(duì)政府、精英和民眾三者的話(huà)語(yǔ)的引用基本持平，這種平衡代表了新聞專(zhuān)業(yè)從業(yè)者所奉行的中立、客觀原則，盡力展示多元意見(jiàn)。在網(wǎng)約車(chē)新政報(bào)道文本中，媒體會(huì)優(yōu)先選擇與自己態(tài)度一致的行動(dòng)者，將其作為信源和框架提供者，允許其出現(xiàn)在新聞文本中。換言之，媒體的態(tài)度傾向是通過(guò)凸顯行動(dòng)者話(huà)語(yǔ)的方式表達(dá)的。

由此，本研究認(rèn)為：盡管媒體針對(duì)地方政府政策構(gòu)建了“新政無(wú)效”這一框架，但這并不代表媒體在這一議題中與地方政府是對(duì)立關(guān)系。新聞媒體利用民主表達(dá)這一策略，巧妙地化解了與政府間的沖突。在這一議題的公共討論中，媒體依然發(fā)揮了黨和人民的“喉舌”作用，但除了“上傳下達(dá)”，更多的是“下傳上達(dá)”，將社會(huì)各界的意見(jiàn)反饋給地方政府，以促進(jìn)政策的調(diào)整。

四、結(jié)論與討論

本研究通過(guò)識(shí)別“網(wǎng)約車(chē)新政”這一公共議題報(bào)道中不同行動(dòng)者的框架，分析了新聞媒體在公共議題中的框架構(gòu)建過(guò)程，得出的基本判斷是：媒體在公共政策報(bào)道中，通過(guò)對(duì)不同信源和意見(jiàn)的引用，為公眾提供了一個(gè)公共討論空間，在這個(gè)空間中，不同的利益團(tuán)體先后發(fā)聲，構(gòu)建了有關(guān)網(wǎng)約車(chē)和網(wǎng)約車(chē)新政的多元、均衡的話(huà)語(yǔ)體系，這種均勢(shì)并不是完全的平均，從媒體對(duì)某些信源的凸顯中，可以觀察到媒體的框架偏向。因此在政策性公共議題的討論中，政府作為主要信源，應(yīng)該加強(qiáng)自身框架的可信性和顯著性，保持與媒體框架的互動(dòng)，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整框架偏向，以保證政策制定的民主化。此外，中央政府作為政治傳播中的最高層級(jí)，要防止在中央權(quán)力下放到地方過(guò)程中出現(xiàn)的政策衰變，確保地方政府與中央政府的根本立場(chǎng)相一致。