把握協(xié)商內(nèi)涵 提高提案工作質(zhì)量

文 王英杰

黨的十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！绷?xí)近平總書記在《慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上講話》中指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民群眾利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量的越多越深入越好?！蔽蛲溉嗣衩裰鞯恼嬷B是提高提案工作質(zhì)量的關(guān)鍵，也是把握好提案工作方向的準(zhǔn)星，是我們通過(guò)提案履行職能、發(fā)揮作用的定力之所在。要著力把握以“四不”為主要內(nèi)容的協(xié)商民主原則、要義和方法，即政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，參政不行政，建言不決策，監(jiān)督不強(qiáng)制，主要通過(guò)協(xié)商發(fā)揮作用。這種作用不是靠說(shuō)了算，而是靠說(shuō)得對(duì)。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，要求真務(wù)實(shí)提高能力水平，悟透了、把準(zhǔn)了這“四不”是協(xié)商之要。

提案是政協(xié)最具代表性的履職方式，是社會(huì)各界認(rèn)可度、共識(shí)度最高的政協(xié)的履職方式，也是社會(huì)各界認(rèn)為政協(xié)最有效的履職方式。這是從政協(xié)外延的角度看。從政協(xié)的內(nèi)涵角度看，就是吉林主席和程紅副主席強(qiáng)調(diào)的提案工作是政協(xié)工作中一項(xiàng)具有全局性、基礎(chǔ)性、經(jīng)常性的工作。

面對(duì)于此，如何破解，我想談以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持黨對(duì)政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，突出市委在政協(xié)提案工作全過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)作用。市委在提案工作的全過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用十分重要。這個(gè)作用發(fā)揮好了，提案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接就順暢，提案工作兩個(gè)階段的邏輯關(guān)系就清楚規(guī)范。實(shí)踐證明，黨委牽頭的力度越大，提案工作兩個(gè)階段的銜接就越流暢，相互掣肘、彼此推諉的雜音和瑣事就越少，政協(xié)在提案工作的全流程中就更勇于和便于發(fā)力。

二是提高提案質(zhì)量要在優(yōu)化提案結(jié)構(gòu)上下功夫，增加集體提案數(shù)量是優(yōu)化提案結(jié)構(gòu)的有效途徑，增加黨派提案數(shù)量是提高集體提案數(shù)量的有效抓手。提高提案質(zhì)量是提高提案工作質(zhì)量的前提。政協(xié)委員大都是肩負(fù)重要責(zé)任的各行各業(yè)的骨干，他們很難有更充分的時(shí)間就多個(gè)問(wèn)題去進(jìn)行深入的調(diào)研協(xié)商，也不大容易依靠一己之力超越團(tuán)隊(duì)的齊心協(xié)力。實(shí)踐也證明，集體提案選題嚴(yán)謹(jǐn)，調(diào)研協(xié)商的力度大，參與的委員和有關(guān)專家學(xué)者多，投入的時(shí)間精力相對(duì)有保證，從而使提案的質(zhì)量有多方面的保障。因此，要在逐步加大集體提案數(shù)量上下功夫。

從我們的情況看，以2018年提案分析為例，集體提案的數(shù)量大體占到5%至6%，黨派提案不到2%，專委會(huì)提案不到1%（8），界別提案不到3%（24），人民團(tuán)體提案不到1%。2018年上海市政協(xié)集體提案占到了14%（104），黨派提案占到了8.4%（每個(gè)黨派8件）。上海市政協(xié)提案的結(jié)構(gòu)大體是委員提案占80%，集體提案占20%，其中每個(gè)黨派10件提案，1 個(gè)團(tuán)體1件提案，界別提案逐年提升，今年在10件左右。今年浙江省政協(xié)收到提案769件。提案的結(jié)構(gòu)如下：集體提案116件，占到16.52%；黨派提

案75件，占到10.69%；團(tuán)體提案10件，占1.42%；

界別提案25件，占3.25%。十二屆全國(guó)政協(xié)的集體提案占到了8.5%，黨派提案占到了7.1%。十三屆一次會(huì)議的集體提案占到了8.77%。幾相比較，我們還有比較大的潛力。

三是正確把握提案數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，把維護(hù)委員履職權(quán)益的需求和承辦單位實(shí)際承辦的可能結(jié)合起來(lái)，科學(xué)地把握好其中的度?！墩f(xié)章程》第一章《工作總則》明確指出：“通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議?！钡谌隆段瘑T》中明確指出：政協(xié)委員“應(yīng)當(dāng)依照本章程積極履行職責(zé)，認(rèn)真行使權(quán)利。”因此，毋庸置疑，提出提案是委員的法定權(quán)利。所以，不能一看提案多就叫、就煩、就看成是負(fù)擔(dān)、就推諉敷衍。對(duì)待提案的態(tài)度體現(xiàn)的是我們民主政治建設(shè)的素養(yǎng)，折射出來(lái)的是對(duì)委員民主權(quán)利的尊重，是對(duì)政協(xié)和政協(xié)委員表達(dá)的協(xié)商民主的態(tài)度，也是對(duì)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的這種協(xié)商民主方式的態(tài)度。

攝影 張斯偉

在明確了提案是委員的法定權(quán)利以后，我們還要明確提案的本質(zhì)是什么。一般地說(shuō)，提案的概念都是以全國(guó)政協(xié)提案工作條例中的說(shuō)法為準(zhǔn)，即“提案是政協(xié)委員和參加政協(xié)的各黨派、各人民團(tuán)體以及政協(xié)各專門委員會(huì)，向政協(xié)全體會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)提出的、經(jīng)提案審查委員會(huì)或者提案委員會(huì)審查立案后，交承辦單位辦理的書面意見(jiàn)和建議”。從另外一個(gè)角度看，提案是政協(xié)和政協(xié)委員履行協(xié)商職能的一個(gè)方式。它的出發(fā)點(diǎn)是要協(xié)商，路徑是協(xié)商，追求的是通過(guò)協(xié)商達(dá)成的共識(shí)。新時(shí)代民主政治建設(shè)對(duì)政協(xié)提案和提案工作的本質(zhì)要求是，它是協(xié)商的平臺(tái)、協(xié)商的載體、協(xié)商的路徑、協(xié)商的話題、協(xié)商的抓手。協(xié)商是提案辦理的主要內(nèi)容，協(xié)商是評(píng)價(jià)提案辦理成效的主要指標(biāo)。通過(guò)協(xié)商形成共識(shí)是提案工作的價(jià)值追求，或者說(shuō)是提案的工作價(jià)值觀。

那么，怎么看待“事辦沒(méi)辦”“問(wèn)題解決沒(méi)解決”呢？我認(rèn)為以上說(shuō)法并不是否定這些，而是相輔相成的，即通過(guò)協(xié)商辨真相、察實(shí)情、推本溯源、明理順氣、共求說(shuō)得對(duì)，從而促進(jìn)問(wèn)題的解決和把事情辦成。要從說(shuō)得“算不算”轉(zhuǎn)變到“對(duì)不對(duì)”，從提案“辦結(jié)沒(méi)辦結(jié)”轉(zhuǎn)變到“辦好沒(méi)辦好”。要強(qiáng)化協(xié)商的定位、協(xié)商的思維、協(xié)商的方法、協(xié)商的共識(shí)、協(xié)商的評(píng)判，而不是強(qiáng)化行政的、權(quán)力的、強(qiáng)制的定位、思維、方法、共識(shí)和評(píng)判。這是由政協(xié)組織本質(zhì)屬性決定的。

人為因素也是影響畜牧養(yǎng)殖業(yè)動(dòng)物發(fā)病的一個(gè)重要原因，由于農(nóng)戶的科學(xué)養(yǎng)殖意識(shí)不高，對(duì)養(yǎng)殖設(shè)施的設(shè)置不全面以及用藥和管理不當(dāng)?shù)?，都是造成?dòng)物發(fā)病的重要人為因素。同時(shí)，農(nóng)戶在進(jìn)行養(yǎng)殖前選址不當(dāng)也是造成動(dòng)物發(fā)病率較高的一個(gè)因素。在動(dòng)物疾病的防控中，很多養(yǎng)殖人員缺乏專業(yè)的動(dòng)物疾病防控知識(shí)，出現(xiàn)疫情亂用藥等也會(huì)加重疫情的傳播，導(dǎo)致不良后果的出現(xiàn)。另外，養(yǎng)殖中缺乏專業(yè)的消毒措施也是使目前動(dòng)物疫情頻發(fā)的重要人為原因。

如何確定提案數(shù)量的期望值呢？首先有必要對(duì)我們提案承辦能力的實(shí)際狀況作一個(gè)分析。

北京市每年有80%以上的提案要交由政府部門承辦，建議、提案的總數(shù)是1850份，教育、發(fā)改、交通、衛(wèi)生、人社、規(guī)劃、財(cái)政等部門近年來(lái)每年接到的建議、提案數(shù)量都超過(guò)200件，最多的達(dá)到了350件。衛(wèi)生、交通等部門的處室超過(guò)了45件。

政府系統(tǒng)承辦能力是這樣的：16個(gè)區(qū)政府成立了負(fù)責(zé)承辦人大政協(xié)建議提案的聯(lián)絡(luò)科的有8個(gè)區(qū)，一般是1到3人，另外8個(gè)區(qū)是放在了督察科或辦公室，有專人負(fù)責(zé)人大政協(xié)建議提案的辦理。

政府部門方面，在73個(gè)承辦部門中，只有市政府辦公廳設(shè)有聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)人大、政協(xié)建議提案的辦理，其他部門都是在辦公室有負(fù)責(zé)這方面工作的同志。這些部門在人員編制緊張的情況下，沒(méi)有專項(xiàng)的編制和人員從事提案辦理工作，大都是由辦公室的一位同志兼職，且是人大建議和政協(xié)提案辦理等多項(xiàng)工作同時(shí)兼管。同時(shí)，越是接受提案承辦任務(wù)多的單位，往往是工作任務(wù)重、要求高、壓力大、急活、大活、新活多的單位，很難想象他們是怎樣辦理幾十件、上百件提案的，也很難想象今后在現(xiàn)狀不變的情況下，我們進(jìn)一步提高提案質(zhì)量，突出提案辦理過(guò)程中的協(xié)商、追求通過(guò)協(xié)商凝聚共識(shí)，會(huì)是一種什么樣的狀況。

在這方面，上海市政協(xié)十屆、十一屆、十二屆提案數(shù)量是每屆遞減10%。十三屆政協(xié)607名委員，一次會(huì)議收到提案785件，立案763件。他們的期望值是500件以下，加上人大建議，平均每個(gè)承辦單位1到2件比較合適。浙江省政協(xié)現(xiàn)有委員631名，今年收到提案769件，立案702件，不立案55件，占7.8%，有12件被并案，從1994年至今年平均在800件左右。我們現(xiàn)有委員786人，十三屆一次會(huì)議收到提案1023件，立案991件。近五年的情況大體是每年千余件提案，立案一千件左右，略呈下降趨勢(shì)。

因此，我們?cè)诳刂茢?shù)量上還是有潛力、有空間的。那么未來(lái)的期望值怎么把握呢，應(yīng)該說(shuō)沒(méi)有絕對(duì)的選擇，只是相對(duì)某一個(gè)階段，從我們提辦雙方的實(shí)際出發(fā)探求一個(gè)大體上線和底線。我建議可以有兩個(gè)參數(shù)供參考，一是平均每位委員一件，一是上海的做法，每個(gè)單位一至兩件。

四是發(fā)揮好提案培訓(xùn)、提案審查和委員履職的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)委員在提高提案質(zhì)量上下功夫。以十二屆政協(xié)的情況為例，北京的不立案率在5%至6%。上海市政協(xié)的最終不立案率在3%至5%，初審檢出率在3%左右，綜合不立案率在6%至8%。浙江政協(xié)的不立案率在7.8%。天津市政協(xié)近幾年的不立案率10%至15%。江西政協(xié)不立案率10%左右。全國(guó)政協(xié)不立案率是不到20%。因此，我們結(jié)合提案審查細(xì)則的制定進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)量管理有不少提升的空間。同時(shí)在提案轉(zhuǎn)交和辦理過(guò)程中，要盡量合并同類項(xiàng)，加大并案合辦的力度。

五是突出“聯(lián)”字、凝聚共識(shí)、形成合力。提案工作的全局性和“工作一體、主體兩立”的特點(diǎn)，決定了提案工作必須是開(kāi)放的視野、外向型的方法、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的方式、凝聚共識(shí)的追求。在這方面，我們?cè)?016年建立了提案工作聯(lián)席會(huì)議制度，特別注重和幾大家市級(jí)機(jī)關(guān)的聯(lián)系合作，特別注重調(diào)動(dòng)承辦單位的積極性。定期召開(kāi)提案工作聯(lián)席會(huì)，邀請(qǐng)市委、市政府等市級(jí)機(jī)關(guān)到外省市學(xué)習(xí)交流提案工作，與全國(guó)政協(xié)提案委和市政府聯(lián)絡(luò)處黨支部共同舉辦聯(lián)合黨日活動(dòng)，日常工作中也注意加強(qiáng)溝通協(xié)商。我們的收獲是，承辦單位的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，承辦單位的性質(zhì)、定位、條件、手段、資源的優(yōu)勢(shì)也就發(fā)揮出來(lái)了。從一定意義上說(shuō)，這種優(yōu)勢(shì)是非權(quán)力部門所無(wú)法比擬的。它不僅使辦理工作質(zhì)量提升有了保證，而且對(duì)提案工作全流程的質(zhì)量都將產(chǎn)生很大的促進(jìn)作用。在BTV新聞等綜合媒體平臺(tái)推出的《市民對(duì)話一把手——提案辦理面對(duì)面》，可以說(shuō)是我們這幾年注重聯(lián)系合作的一個(gè)重要成果。

“聯(lián)”字還有一層意思，就是政協(xié)內(nèi)部橫向的聯(lián)系，特別是和專委會(huì)的聯(lián)系。這是把專委會(huì)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化成提案和增加專委會(huì)提案、界別提案等集體提案的重要途徑，也是增強(qiáng)提案工作合力的重要抓手。