我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中政府責(zé)任研究

陳曉琳

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國60歲以上老年人口達(dá)到2.31億，占總?cè)丝诘?6.7%。其中，空巢老人、失能老人以及失獨(dú)老人數(shù)量不斷增加，養(yǎng)老問題引起社會(huì)關(guān)注。隨著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和社會(huì)福利事業(yè)的推進(jìn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展起來。

一、我國政府在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的責(zé)任現(xiàn)狀

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是我國市場經(jīng)濟(jì)催生的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，作為新生事物的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也得以迅速發(fā)展，在許多地方已經(jīng)占到了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的一半以上，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老做出了重要貢獻(xiàn)。因此，分析我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中出現(xiàn)的優(yōu)勢和不足，研究政府責(zé)任在其發(fā)展中的落實(shí)，對我們的研究具有重要的意義。

（一）目前政府扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策及其落實(shí)情況

早在2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等多部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，2005年民政部又發(fā)文《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》，提出一系列優(yōu)惠扶持政策，2006年，多部委又提出了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》。此外，各地政府也都將養(yǎng)老服務(wù)工作列入發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，將老年福利作為政府工作的重點(diǎn)，紛紛出臺政策支持民辦養(yǎng)老，一定程度上為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境。以上海市為例，下表和下頁圖為近年來上海市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)統(tǒng)計(jì)情況。數(shù)據(jù)顯示，上海市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從2010年的625家增加到2017年的703家，養(yǎng)老床位數(shù)從97 841張?jiān)鲩L至138 300張，至2017年底，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已達(dá)363家，床位數(shù)為70 000張，分別占全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老床位的51.6%和50.6%，成為上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要組成部分。

2010—2017年上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)

雖然政府政策的出臺在一定程度上推動(dòng)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中也經(jīng)常遇到落實(shí)難的問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是優(yōu)惠征地用地政策并未真正落實(shí)，有些地方的規(guī)定指出，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地必須優(yōu)先保證，但實(shí)際上經(jīng)常存在政府不批或者延長審批擬建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地的現(xiàn)象；二是床位補(bǔ)貼政策難以落實(shí)，有關(guān)文件規(guī)定對符合標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模不少于50張床位的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床位不高于6 000元的一次性床位建設(shè)補(bǔ)貼，但很多區(qū)縣的補(bǔ)助未及時(shí)到位。

上海養(yǎng)老情況和養(yǎng)老床位情況圖

（二）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中政策落實(shí)情況分析

1.政府部門重視程度有限。我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展動(dòng)力不足，存在社會(huì)認(rèn)可度低、缺乏資金、管理不規(guī)范等問題，需要加大政府的政策支持力度。我國目前仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，還沒有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府埋單的公益項(xiàng)目太多，財(cái)政壓力較大。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為新興的服務(wù)行業(yè)，它的重要程度還沒有引起政府部門足夠的重視，投資回收期長，投資回報(bào)率低，與之相比，政府更傾向投資于教育、醫(yī)療等需要更加迫切、投資更為有效的領(lǐng)域。需要引起重視的是，中央和省級文件政策的落實(shí)都要依賴于掌握實(shí)際社會(huì)資源的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者。他們是政策的具體執(zhí)行者，如果他們不去重視，即使中央和省級政策文件再好，到了地方還是不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.政策制定者與具體執(zhí)行者之間的利益沖突。扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策規(guī)定主要是由民政部、人力資源和社會(huì)保障部牽頭制定，由土地、水電以及稅務(wù)管理等部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。暫且不考慮民政部與人力資源和社會(huì)保障部之間的權(quán)力重合給政策制定帶來一定的困難，僅政策的實(shí)施就需要土地、水電管理以及稅務(wù)部門的配合，這也難以保證政策實(shí)施的一致性。而類似于稅收減免、土地劃撥、電費(fèi)征收等方面的優(yōu)惠政策將直接影響各部門的利益，加上各部門在行政權(quán)力方面不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，就會(huì)造成政策制定與執(zhí)行之間很大的差距，影響政策的有效落實(shí)。

3.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，目前全社會(huì)還沒有建立起成熟的信任機(jī)制，地方政府的相關(guān)資源管理部門對舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的個(gè)人、團(tuán)體、社會(huì)組織的誠信還有些擔(dān)憂，因此政府部門很少出臺扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的優(yōu)惠政策。例如，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模不大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)依賴于開辦者自己的家庭財(cái)產(chǎn)，家庭成員與托養(yǎng)對象生活在一起，電力、供水、燃?xì)獾裙芾聿块T會(huì)擔(dān)心業(yè)主“鉆政策空子”，以公謀私；國土資源管理部門對一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開辦者申請劃撥土地的出發(fā)點(diǎn)表示了擔(dān)憂，擔(dān)心土地一旦被指定為個(gè)人管理，開辦者就會(huì)趁機(jī)另作他用，謀取經(jīng)濟(jì)暴利，造成騙取國家土地資源的后果。另一方面，有些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人過分追求經(jīng)濟(jì)利益忽視其社會(huì)公益性質(zhì)，使得一些國家優(yōu)惠政策不能為老年人的利益服務(wù)。

二、發(fā)達(dá)國家的政府在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任及其對我國的啟示

國外的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較早，目前已有了較為成熟的運(yùn)作形式，這對我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）美國、加拿大政府扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的措施

1.政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的審核、監(jiān)督和檢查。民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司赴美國、加拿大考察團(tuán)的調(diào)研報(bào)告顯示，美國加利福尼亞橙縣所有養(yǎng)老院均為私人出資開辦，由州政府審核其興辦資格，只有審核合格的才可以開辦。州政府定期對養(yǎng)老院的營運(yùn)、管理等過程進(jìn)行檢查和監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題。政府還對申請入住的低收入老人群體進(jìn)行審核，批準(zhǔn)其入住資格；若低收入老人不愿入住養(yǎng)老院，服務(wù)署會(huì)在三個(gè)月內(nèi)委派社工和專業(yè)護(hù)理人員上門看望老人。加拿大的養(yǎng)老院大多是私人開辦的，養(yǎng)老院在入住人員方面有比較嚴(yán)格的限制，如果老人有意愿要入住，需要向當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)提交申請，審核通過后會(huì)政府向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)出通知，沒有審核通過的老人一律不能入住。當(dāng)?shù)卣€會(huì)組織考察團(tuán)到養(yǎng)老院對機(jī)構(gòu)設(shè)施、老年人滿意度等進(jìn)行考察，促使養(yǎng)老院滿足老年人的需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)周到、管理有序。

2.政府重視提供服務(wù)。在美國，老年人需要的養(yǎng)老服務(wù)由政府埋單，但具體的服務(wù)則由社工和專業(yè)護(hù)理人員來提供，政府重視對工作人員的培養(yǎng)，護(hù)理人員全部經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)并獲得從業(yè)資格證書，具有較高的綜合素質(zhì)。華盛頓市馬里蘭盟郡養(yǎng)老院入托老人平均年齡85歲，健康上都有些問題，為了保證老人的身體健康，院里為每五位老人配備一名專業(yè)護(hù)理人員提供醫(yī)護(hù)照顧。在政府的安排下，美國家庭都有自己的家庭醫(yī)生，每位老人都有自己的健康檔案，家里的老人出現(xiàn)意外情況就聯(lián)系家庭醫(yī)生接受治療。院里還裝有無線電聯(lián)系系統(tǒng)，家里的老人出現(xiàn)異常情況時(shí)，可以通過這個(gè)系統(tǒng)及時(shí)與養(yǎng)老院聯(lián)系，養(yǎng)老院就會(huì)提供上門服務(wù)。加拿大政府同樣重視對日常照料人員和專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，在滿足老年人基本生活照顧的基礎(chǔ)上，注重對老年人健康醫(yī)療方面的護(hù)理。為了豐富老年人的精神文化生活，政府還經(jīng)常組織各種文藝活動(dòng)和娛樂項(xiàng)目到養(yǎng)老院開展。政府還將發(fā)展老年教育列入發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高老年人滿意度的規(guī)劃當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、文化、娛樂一體化。

（二）發(fā)達(dá)國家政府的行為選擇對我國的啟示

1.政府要培養(yǎng)一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。美、加兩國養(yǎng)老院的醫(yī)護(hù)人員，都是專業(yè)的護(hù)理人員，他們受過嚴(yán)格的培訓(xùn)并且獲得了相應(yīng)的職業(yè)資格證書。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理人員的專業(yè)化，改善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是今后民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向。我國應(yīng)該依托專業(yè)化、社會(huì)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)較高的養(yǎng)老服務(wù)人員，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輸入大量專業(yè)化人才。

2.政府要完善養(yǎng)老服務(wù)評估和補(bǔ)貼制度。美、加兩國政府在扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策方面有一個(gè)共同之處，即對中高收入和低收入老年人區(qū)別對待，美國對低收入老年人給予養(yǎng)老補(bǔ)助，而加拿大對低收入老年人進(jìn)行審核，只允許低收入老年人入住。這一點(diǎn)值得我國借鑒，我國政府要著手建立并在實(shí)踐中完善科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)評估制度和補(bǔ)貼制度，尤其要保障低收入老年人群“老有所養(yǎng)”，并能獲得基本的老年醫(yī)護(hù)服務(wù)，提高入住老人的晚年生活質(zhì)量。

3.政府要加強(qiáng)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。美、加兩國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中的又一共同點(diǎn)是，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申請、開辦進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，還會(huì)委派調(diào)查團(tuán)定期去養(yǎng)老院檢查，保證其較高的服務(wù)質(zhì)量。借鑒美、加兩國的有效做法，我國政府組織對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持培養(yǎng)發(fā)展和監(jiān)督管理并重的原則，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平，讓老人在養(yǎng)老院生活得開心。

三、確立我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中政府責(zé)任的建議

第一，加大財(cái)政支持力度。目前，政府對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求是一樣的，但在財(cái)政投入等方面卻存在很大差異。要打破傳統(tǒng)的“公私”界線，同等對待公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使其公平競爭，不論誰提供公共服務(wù)，都應(yīng)受到同等待遇，都會(huì)得到政府補(bǔ)貼。政府還需制定合理的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金補(bǔ)助政策，在宏觀政策的指導(dǎo)下各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，按床位對政府要進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)的優(yōu)惠政策，加大財(cái)政資金支持力度。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)該對養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、設(shè)施建設(shè)、實(shí)際入住老人的收入水平等方面給予一定比例的資助，從而把政府資金投入的重心從建設(shè)、開辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)到解決老年服務(wù)需求上來。

第二，政府應(yīng)完善關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的法規(guī)政策。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在市場經(jīng)濟(jì)條件下得以產(chǎn)生和發(fā)展起來的，市場經(jīng)濟(jì)固有的自發(fā)性、盲目性特征要求對其管理和運(yùn)行必須法制化，而不能放任自流。通過制定法律法規(guī)，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行宏觀規(guī)劃。首先，國家應(yīng)該在已有的法規(guī)中補(bǔ)充完善對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的界定和鼓勵(lì)扶持政策等，以此提高它的“社會(huì)地位”，得到社會(huì)力量的充分認(rèn)可。其次，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺專門的有關(guān)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律法規(guī)，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)行和管理更加專業(yè)化、法制化。同時(shí)，對于實(shí)施辦法、準(zhǔn)入規(guī)則、退出條件等要有明確的規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)范化管理。而且在相應(yīng)的條款中，應(yīng)明確表示對于興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的個(gè)人或團(tuán)體給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高開辦者的積極性。

第三，提高評估監(jiān)管能力。成立專門的評估管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的科學(xué)化和專業(yè)化。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平高低不一，單純依靠民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的力量難以提高效率，相關(guān)部門加大管理是必不可少的方法。應(yīng)對監(jiān)管主體進(jìn)行正確的界定，明確各部門的權(quán)限職責(zé)，構(gòu)建既合理分工又相對集中的決策執(zhí)行體系。此外，要全面實(shí)現(xiàn)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的科學(xué)化、專業(yè)化，必須對評估標(biāo)準(zhǔn)、評估尺度等提出嚴(yán)格的要求。要確立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定要符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，并體現(xiàn)相關(guān)的法規(guī)政策的要求，各地區(qū)的考評機(jī)構(gòu)要綜合運(yùn)用目標(biāo)管理法、要素評定法、360度績效考評法等專業(yè)的評估管理方法和工具，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)、入住老人滿意度、收費(fèi)依據(jù)、服務(wù)項(xiàng)目、管理原則、管理流程以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行績效評估，實(shí)現(xiàn)考評方法的科學(xué)性和合理性。

第四，建設(shè)一支高素質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)隊(duì)伍。當(dāng)前我國大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管護(hù)人員文化水平較低、管理觀念較為落后，管理方法不甚科學(xué)，照顧方式相對單一，影響了入住老年人的生活質(zhì)量。因此，政府部門應(yīng)該著重加強(qiáng)對現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)。借鑒我國高等院校中開設(shè)的組織管理學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)的課程內(nèi)容，對養(yǎng)老院的工作人員提供接受職業(yè)道德、專業(yè)技能等方面培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，讓他們了解有關(guān)老年心理學(xué)、老年福利學(xué)以及醫(yī)學(xué)、保健學(xué)等基本常識。只有這樣，才能提高現(xiàn)有工作人員的綜合素質(zhì)，提高服務(wù)質(zhì)量，也才能更快地提高養(yǎng)老事業(yè)的專業(yè)化水平。另外，政府可以引導(dǎo)教育資源適度地向老年醫(yī)護(hù)方面傾斜，鼓勵(lì)高等院校以及?？茖W(xué)校開設(shè)老年護(hù)理學(xué)、社會(huì)福利管理等學(xué)科，為社會(huì)培養(yǎng)一批高素質(zhì)的專業(yè)化人才。同時(shí)，政府可以增加這方面的就業(yè)引導(dǎo)和就業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)這批專業(yè)人才到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)。

第五，政府應(yīng)將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為衡量工作績效的標(biāo)準(zhǔn)之一。將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦、營運(yùn)等情況與當(dāng)?shù)卣墓ぷ鳂I(yè)績掛鉤，首先，要制定一定的評定標(biāo)準(zhǔn)，評定標(biāo)準(zhǔn)要全面、科學(xué)、合理，既要包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施方面，更要體現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范、服務(wù)水平等更為關(guān)鍵的方面。其次，評定方法要體現(xiàn)出定性和定量相結(jié)合的原則，將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與老年人的滿意度等列入政府考核指標(biāo)體系當(dāng)中，通過行政力量與其他機(jī)制的約束實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化。

第六，建立健全志愿者服務(wù)機(jī)制。政府應(yīng)該加大宣傳力度，倡導(dǎo)整合志愿義工隊(duì)伍，充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及專門的知識普及等方式來宣傳民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際作用，提高它的社會(huì)認(rèn)可度，讓人們充分了解發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是社會(huì)化養(yǎng)老的趨勢，是完善養(yǎng)老保障體系的必然選擇，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的觀念。同時(shí)，政府要倡導(dǎo)壯大各種志愿者隊(duì)伍，讓他們參與到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，形成制度化、專業(yè)化的志愿服務(wù)體系，而且志愿者的加入，可以在一定程度上對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人員形成一定的監(jiān)督，促使其改進(jìn)工作效率。

四、結(jié)語

日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功能的弱化，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了契機(jī)。在這樣有利的條件下，我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展卻陷入困境，發(fā)展艱難。目前，我國福利制度還很不完善，貧富差距懸殊、社會(huì)不公平現(xiàn)象仍然存在，政府在養(yǎng)老福利領(lǐng)域的不明確定位，將會(huì)導(dǎo)致新的不公平和市場失靈。在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，政府應(yīng)該采取扶持、鼓勵(lì)的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公平分配和社會(huì)福利的均等化?？傊谖覈鐣?huì)保障體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，只有政府承擔(dān)起社會(huì)保障的主導(dǎo)責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)資源的合理分配和社會(huì)公平公正，我國才會(huì)順利地建立起完善的社會(huì)保障制度。