寧夏政府法律顧問制度實施問題研究

薛小蕙

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042)

在當(dāng)前依法治國、建設(shè)法治政府的大背景之下，政府法律顧問制度的建立和完善成為彰顯政府法治建設(shè)水平的一個重要試金石。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“積極推行政府法律顧問制度”；中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在2016年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中進一步提出：“建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問隊伍?！币哉邽橹敢鞯馗骷壵捌涔ぷ鞑块T開始積極地建立和完善政府法律顧問制度。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們對該制度也有諸多論述：有學(xué)者在政府法律顧問制度尚未得到國家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計之前，便已經(jīng)提出普遍建立政府法律顧問制度的思路[1]；有學(xué)者著重從政府法律顧問的價值定位出發(fā)，衍生出其功能維度[2]；更多學(xué)者是從實務(wù)角度，對政府法律顧問的選聘、保障、激勵等問題進行探討[3]，剖析該制度現(xiàn)存的問題并提出解決路徑。本文以寧夏回族自治區(qū)(本文其他處簡稱“寧夏”)政府法律顧問制度實施作為研究主題，結(jié)合西部地區(qū)實際，并借鑒中國東部地區(qū)的有效經(jīng)驗，對完善寧夏政府法律顧問制度提出相關(guān)路徑選擇。

一、寧夏政府法律顧問制度的運作實踐

寧夏作為中國西北部省份之一，歷來就十分重視政府法律顧問工作。政府法律顧問制度在法治寧夏的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，并取得了一定成效。

(一)宏觀角度：力求規(guī)范管理，助力政府法治建設(shè)

1.將政府法律顧問制度納入法治政府建設(shè)軌道。在黨的十八屆四中全會要求“普遍建立政府法律顧問制度”之前，寧夏的政府法律顧問只存在于自治區(qū)、市、縣三層政府機構(gòu)，整體上發(fā)展不規(guī)范。2007年，寧夏政府印發(fā)了《關(guān)于加強政府法律顧問工作的通知》，并頒布《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》[注]該規(guī)則在2015年被新的《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》(政辦發(fā)〔2015〕35號)所替代。，從宏觀角度對政府法律顧問工作作出相關(guān)規(guī)定。2009年，寧夏政府針對市、縣(市、區(qū))政府依法行政工作相對比較薄弱、整體水平不高的情況，在同年7月頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加強市縣(市區(qū))政府法律顧問工作的實施意見》，該意見結(jié)合寧夏地區(qū)實際，確定了建立首批政府法律顧問室的試點市、縣(市、區(qū))，包括銀川市、石嘴山市、吳忠市、彭陽縣、鹽池縣和大武口區(qū)等。這兩份文件是寧夏政府第一次專門針對規(guī)范政府法律顧問制度頒布的規(guī)范性文件，為寧夏政府法律顧問制度由不規(guī)范走向規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)，并正式將政府法律顧問制度納入法治政府建設(shè)的軌道。

2.對政府法律顧問制度進行規(guī)范化管理。2014年，黨的十八屆四中全會提出要“普遍建立政府法律顧問制度”。在此大背景之下，2015年寧夏政府發(fā)布了新的《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》(后文簡稱《工作規(guī)則》)，該規(guī)則對政府法律顧問的職責(zé)、選聘條件、選聘程序和期限、履職方式等內(nèi)容進行詳細的規(guī)定，并創(chuàng)新性地規(guī)定了政府法律顧問的“提前參與”制度，為地方政府選聘法律顧問提供了法律依據(jù)和法律保障；2016年5月，寧夏政府法制辦、司法廳和財政廳又聯(lián)合出臺《政府購買法律服務(wù)暫行辦法》。這兩個文件的出臺，標志著寧夏政府法律顧問制度進入規(guī)范管理階段。實踐中，政府法律顧問在為寧夏政府重大戰(zhàn)略決策提供法律服務(wù)保障方面的成績也十分突出。如為寧夏政府與阿曼、迪拜和世界貿(mào)促會等國家和機構(gòu)的戰(zhàn)略合作、與央企的合作協(xié)議、黃河金岸的投資協(xié)議等重大事項提供法律意見書40余件，排除了寧夏政府參與經(jīng)濟社會事務(wù)的法律風(fēng)險；為2015中阿博覽會提供專項法律服務(wù)，審查各類協(xié)議40余件，圓滿完成了中阿博覽會各項法律服務(wù)保障工作；等等。

3.打造政府法律顧問制度“全面覆蓋”模式。司法部在《關(guān)于推進公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》中要求：“到2018年底前在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)村(居)法律顧問全覆蓋”；黨的十九大報告也提出，要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)解、居民自治良性互動”。2018年5月，寧夏政府發(fā)布了《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于開展一村(社區(qū))一法律顧問工作的實施意見》，從制度層面要求到2018年底，全區(qū)實現(xiàn)“一村一居一法律顧問”全覆蓋、群眾不出村(社區(qū))即可享受到法律服務(wù)。據(jù)筆者了解，目前寧夏五個地級市通過司法行政部門和律師協(xié)會的通力協(xié)作，主要以聘請律師的方式“包村到戶”，基本實現(xiàn)了每個律師都有各自負責(zé)的若干村(居)，并通過法治宣講、提供法律咨詢和法律援助等方式，實現(xiàn)了自治區(qū)、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)、村(居)法律顧問全覆蓋。

(二)微觀角度：運行模式與運行機制不一

寧夏是中國面積最小的省區(qū)之一，下轄銀川、石嘴山、吳忠、中衛(wèi)和固原五個地級市。寧夏政府法律顧問制度的運行實踐基本呈現(xiàn)以區(qū)級政府作為宏觀指導(dǎo)、下級政府自主選擇運行模式和運行機制的局面。

1.政府法律顧問的選聘模式不一。首先，區(qū)級政府是以先建立法律顧問專家?guī)?，再從專家?guī)斐蓡T中選聘政府法律顧問的模式。2017年4月，寧夏政府頒布了《關(guān)于遴選自治區(qū)政府法律專家?guī)斐蓡T的公告》，根據(jù)該規(guī)定的評選程序和標準，通過自愿報名、初步審核等程序，經(jīng)自治區(qū)政府同意，遴選出108名專家、學(xué)者和律師組成自治區(qū)政府法律專家?guī)斐蓡T，并在其中聘用32名專家、學(xué)者和律師為自治區(qū)政府法律咨詢委員會委員，同時聘用10名律師為自治區(qū)政府法律顧問。目前該模式主要用于自治區(qū)級政府法律顧問的選聘。其次，部分地級市政府選擇向社會公開選聘政府法律顧問。不同于上述“專家?guī)臁边x聘模式，該模式是以市場機制為導(dǎo)向，以類似于企業(yè)招聘員工的形式面向全社會的法律人才進行招聘。目前選擇此招聘模式的政府寥寥可數(shù)，只有銀川市永寧縣政府和中衛(wèi)市中寧縣政府分別在2015年和2018年面向全區(qū)選聘政府法律顧問，并在選聘公告中對報名的條件、程序、資質(zhì)等重要內(nèi)容作了詳細要求。再次，部分地級市政府選擇以政府購買法律服務(wù)的方式選聘政府法律顧問。該選聘模式在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)運作得相當(dāng)成熟，但是在寧夏，選擇以該模式選聘法律顧問的政府卻寥寥無幾，只有2017年2月吳忠市利通區(qū)人民政府在選聘律師事務(wù)所擔(dān)任政府法律顧問時采用了公開招標，并在招標公告中對投標人(律師事務(wù)所)的資格作了詳細要求，符合要求的律師事務(wù)所都可以通過政府招投標的方式參與政府法律顧問的競標。最后，各縣級政府以及其他地級市政府的工作部門選擇直接聘請政府法律顧問。除上述三種選聘模式以外，寧夏絕大多數(shù)行政機關(guān)都選擇直接聘請法律顧問。該模式是以政府部門對某位律師的了解程度，以及該律師在當(dāng)?shù)氐闹潭鹊纫蛩刈鳛閰⒖紭藴?，各級政府及其職能部門與律師所在的律師事務(wù)所簽訂服務(wù)協(xié)議、約定服務(wù)范圍和服務(wù)報酬等，但實踐中基本由律師個人為政府部門提供相關(guān)的法律服務(wù)工作。此種模式因其成本低、程序簡便等優(yōu)點被各級政府及其職能部門所采用。

2.政府法律顧問制度的運行機制多樣化。一是區(qū)級政府的“法律咨詢委員會+法律顧問”模式。2017年，寧夏政府采取“法律咨詢委員會+法律顧問”模式，建立以政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，組建了法律專家?guī)旌头勺稍兾瘑T會，聘任10名專業(yè)律師擔(dān)任法律顧問。其中，自治區(qū)政府法律咨詢委員會是為自治區(qū)政府的重大行政決策等事項提供法律咨詢意見，并對其合法性、可行性以及法律風(fēng)險進行論證的專家團隊，主要負責(zé)政府相關(guān)法律事務(wù)的論證和審查；自治區(qū)政府法律顧問是處理具體法律事務(wù)的專業(yè)律師，主要職責(zé)包括：為政府的重大行政決策、重大行政行為提供法律意見；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以行政機關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；對處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。[4]二是部分地級市的“法律顧問團”模式，該模式主要來自銀川市和石嘴山市的實踐。2016年，銀川市政府首次設(shè)立法律顧問團，并發(fā)布《銀川市人民政府法律顧問團工作規(guī)則》，該工作規(guī)則明確了法律顧問團是為市政府制定重大行政決策、市政府及市屬相關(guān)部門對外簽訂重大經(jīng)濟合同、重大疑難行政案件等的研究、論證、合法性審查、提供法律咨詢服務(wù)的機構(gòu)。2015年，石嘴山市發(fā)布的《石嘴山市人民政府法律顧問團工作規(guī)則》規(guī)定，法律顧問團由七名法律專家、執(zhí)業(yè)律師和公職律師組成，在全區(qū)范圍內(nèi)聘請，以本市執(zhí)業(yè)律師為主；設(shè)團長一名、副團長兩名，下設(shè)經(jīng)濟類、社會類兩個法律服務(wù)專業(yè)組；法律顧問團組成人員對外統(tǒng)稱“石嘴山市法律顧問”。三是部分地級市以律師事務(wù)所為顧問核心的模式，該模式主要來自吳忠市的實踐。2017年，吳忠市制定《關(guān)于聘請吳忠市政府法律顧問的工作方案》，設(shè)立了市政府法律顧問辦公室，聘請當(dāng)?shù)氐膬蓚€律師事務(wù)所擔(dān)任政府法律顧問。不同于以單個律師作為實際顧問主體為政府部門提供法律服務(wù)的形式，該種模式是由律師事務(wù)所的多名律師組成工作團隊開展法律顧問服務(wù)，凸顯了律師事務(wù)所的服務(wù)功能和專業(yè)性。

3.政府法律顧問制度的工作機制存在差異。一是考核方面，不同級別政府對法律顧問的考核標準不一。據(jù)筆者了解，寧夏區(qū)級政府法律顧問的具體考核辦法尚未制定，地市級政府法律顧問的考核標準也不統(tǒng)一。比如，石嘴山市要求建立政府法律顧問年度綜合評價制度，即每年初由市政府法制辦公室與市司法局對政府法律顧問所提供法律服務(wù)事項的難易程度、專業(yè)水平、服務(wù)質(zhì)量、工作效果等方面進行綜合評價，評價結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，以此作為市政府續(xù)聘法律顧問和發(fā)放單項法律服務(wù)績效補助的依據(jù)。二是經(jīng)費保障方面，雖然《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對開展政府法律顧問工作所需經(jīng)費予以保障”，但是因各地區(qū)財政收支的實際情況存在差異，對法律顧問工作的經(jīng)費安排也略有不同。比如，中衛(wèi)市海原縣的政府法律顧問經(jīng)費每年按8萬元列支，由縣財政核撥，列入預(yù)算、?？顚Ｓ茫?jīng)費的適用范圍作出明確規(guī)定；石嘴山市財政每年安排30萬元作為政府法律顧問的基本顧問費、單項法律服務(wù)績效補助和政府法律顧問團工作經(jīng)費。

二、寧夏政府法律顧問制度實施的問題分析

黨的十八屆四中全會從頂層設(shè)計的角度對政府法律顧問制度進行了定位，寧夏也積極出臺相關(guān)規(guī)定完善和健全寧夏政府法律顧問制度，然而，綜觀上述內(nèi)容不難看出，該制度在寧夏的運行實踐存在較為復(fù)雜的問題，值得具體研究和探討。

(一)政府法律顧問的遴選機制尚未規(guī)范化

根據(jù)《工作規(guī)則》的要求，政府法律顧問的選聘應(yīng)“按照公開、公正、競爭擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘”[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十四條規(guī)定：“各級人民政府聘請專家和律師擔(dān)任政府法律顧問的，由政府法律顧問機構(gòu)按照公開、公正、競爭擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘，報同級人民政府批準。”，但結(jié)合前文對選聘方式的總結(jié)不難看出，政府法律顧問的遴選機制尚未規(guī)范。這種“各自為政”的做法難免會造成政府法律顧問選聘的隨意性，進而出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。上述第一種模式有其優(yōu)越性和科學(xué)性，但是結(jié)合寧夏地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際，也只有區(qū)級政府才具備這樣的人才資源，所以沒有推廣意義。上述第二種和第三種模式試圖明確遴選程序，并對法律顧問的資質(zhì)作出嚴格要求，可以規(guī)避有關(guān)顯失公正的問題，但這兩種模式依然是少數(shù)地區(qū)所作的嘗試。寧夏大部分地區(qū)依然是以第四種模式——政府自主選聘法律顧問為主，各個行政單位(甚至是單位領(lǐng)導(dǎo))可以自行選聘熟悉的律師或者“知名律師”擔(dān)任政府法律顧問，對其他相關(guān)專業(yè)資質(zhì)并無明確要求，這種選聘模式和程序極有可能將大多數(shù)優(yōu)秀的年輕律師或者真正有能力的律師排除在外。

(二)政府法律顧問實際參與的服務(wù)范圍有限

《工作規(guī)則》第十條明確規(guī)定了法律顧問的服務(wù)范圍，包括但不限于為重大決策、重大行政行為提供法律意見，協(xié)助起草重要的法律文書、修改重大合同等法律事務(wù)。[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十條規(guī)定：“政府法律顧問為下列事務(wù)提供法律服務(wù)：(一)為重大行政決策提供法律意見；(二)為政府立法或規(guī)范性文件制定提供法律意見；(三)為行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議等方面的重要行政行為提供法律意見；(四)代理政府行政復(fù)議、訴訟、仲裁、執(zhí)行等訴訟事務(wù)和其他非訴訟法律事務(wù)，參與處理涉及政府的非訴訟民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；(五)參與重大項目的洽談，協(xié)助草擬、修改、審查重要的法律文書；(六)審查以政府或者其工作部門為一方當(dāng)事人的重大合同；(七)辦理需要參與的其他法律事務(wù)。”但在實際操作中，因受“官本位”文化根源的影響，政府行政機關(guān)并未將所有政府法律事務(wù)交由法律顧問處理，政府法律顧問提供的仍然是諸如參加復(fù)議或者訴訟等傳統(tǒng)法律服務(wù)，其“顧問”作用并未得到有效發(fā)揮。[5]再者，政府法律顧問需要具備專業(yè)的法律素養(yǎng)和法律經(jīng)驗，新時代的政府法律顧問甚至需要懂經(jīng)濟、懂外語[6]，然而大多數(shù)政府法律顧問的綜合素質(zhì)已無法滿足新時代行政機構(gòu)改革的實際需要，所以在具體的實務(wù)操作中，政府法律顧問也因為自身能力欠缺而無法全程介入政府的相關(guān)工作，致使法律服務(wù)范圍的規(guī)定流于形式，法律顧問并未發(fā)揮實際的作用。

(三)區(qū)級以下的政府法律顧問“提前參與”制度形同虛設(shè)

作為政府法律顧問，其作用主要體現(xiàn)在保障政府行政行為的合法性、對政府參與的民事活動和行政活動進行風(fēng)險防控等方面，以避免政府訴累。也就是說，政府法律顧問的作用應(yīng)以“預(yù)防為主”?！豆ぷ饕?guī)則》第十一條創(chuàng)新地規(guī)定了政府法律顧問“提前參與”制度[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十一條規(guī)定：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)有政府法律顧問提前參與：(一)重大行政決策、重要行政行為的論證階段；(二)重大項目和重大合同的洽談階段；(三)涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協(xié)商調(diào)解階段及立案階段；(四)需要提前參與的其他事務(wù)?！?，然而在實踐中，區(qū)級以下的政府法律顧問對上述事宜的介入度依然不夠，甚至根本未能參與其中。不少政府部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)仍未轉(zhuǎn)變固有觀念，將法律顧問定位為政府事務(wù)的“救火員”，傾向“事后補救”，致使法律顧問工作難以開展并常常陷入被動局面。

(四)不同行政級別的政府法律顧問制度發(fā)展不均衡

由于不同行政級別政府的法治政府建設(shè)水平存在差異，寧夏政府法律顧問制度在四級政府中的發(fā)展梯度總體呈現(xiàn)自上而下逐級遞減的趨勢。首先，自治區(qū)政府作為地方政府建設(shè)法律顧問制度的“領(lǐng)頭羊”，為實施政府法律顧問制度制定了一系列規(guī)范性文件，在全區(qū)起到引領(lǐng)作用。寧夏五個地級市政府根據(jù)自治區(qū)政府的相關(guān)文件規(guī)定，為落實政府法律顧問制度出臺了相關(guān)指導(dǎo)性意見，但是大部分規(guī)定太過宏觀，缺乏實踐意義。其次，自治區(qū)政府法律顧問的素質(zhì)相對較高，法律顧問成員不僅包括經(jīng)驗豐富的律師，也有高校和研究機構(gòu)的學(xué)者；法律顧問不僅可以提供傳統(tǒng)的法律服務(wù)，還可以從學(xué)術(shù)角度為政府重大行政決策提供專業(yè)法律意見，參與地方立法。市縣鄉(xiāng)級別的政府法律顧問基本由當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所的律師擔(dān)任，他們提供的法律服務(wù)大多是審查合同、代理政府行政復(fù)議或行政訴訟等，但在對專業(yè)素質(zhì)要求更高的法律服務(wù)上，大多數(shù)律師無法勝任。最后，政府法律顧問所發(fā)揮的實際作用也呈現(xiàn)由上至下逐級遞減的趨勢。自治區(qū)政府走在法治政府建設(shè)的最前端，從“法律咨詢委員會+法律顧問”的組建模式也可看出，政府法律顧問通過法制宣講、參加座談會、為自治區(qū)政府的重大戰(zhàn)略決策提供法律保障等方面，確實發(fā)揮了法律顧問作用。在市縣級政府，因為政府法律顧問實際參與的法律服務(wù)有限，而且傳統(tǒng)行政糾紛的解決在實踐中大多由司法機關(guān)主導(dǎo)，所以，無論是提供傳統(tǒng)法律服務(wù)，還是參與地方立法或者參與政府與社會資本有關(guān)重大項目的談判簽約等新型政府法律服務(wù)，市縣兩級的政府法律顧問都未發(fā)揮實際作用。隨著“一村一居一法律顧問”制度的全面實施，村(居)級別的政府法律顧問所起的作用更是微乎其微，大多數(shù)律師只需按照司法行政部門的要求加入相關(guān)微信聯(lián)系群，定期下鄉(xiāng)開展若干次法制宣講，并未對基層政府法治建設(shè)起到實質(zhì)性的作用。

三、完善寧夏政府法律顧問制度的路徑選擇

不可否認，政府法律顧問制度在實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。但是，政府不應(yīng)當(dāng)只是政府法律顧問制度規(guī)則的制定者，也應(yīng)當(dāng)是規(guī)則的落實者和監(jiān)督者。要實現(xiàn)政府法律顧問制度的功能期許，寧夏應(yīng)通過以下路徑解決政府法律顧問制度運行中的困厄，完善政府法律顧問制度。

(一)優(yōu)化政府法律顧問人員遴選渠道

在政府法律顧問的選聘模式上，寧夏已經(jīng)出現(xiàn)了類似于中衛(wèi)市面向全社會公開招聘和吳忠市以政府購買方式進行選聘的新穎形式，這些形式對選聘對象的資質(zhì)有更加明確和具體的規(guī)定，有利于拓寬政府法律顧問的遴選渠道。但是，寧夏大部分地區(qū)的政府和行政機構(gòu)依然采取自行選聘法律顧問的形式，這種方式無法為遴選者提供一個公平公正的渠道，使一些優(yōu)秀的青年律師得不到機會。政府法律顧問是為政府及其行政機構(gòu)提供專業(yè)法律服務(wù)的主體，理應(yīng)在公平公正、充分競爭的環(huán)境中產(chǎn)生。只要這樣，才能充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)作用，保證政府和行政機構(gòu)的重大決策的合法化和科學(xué)化。筆者認為，寧夏吳忠市將政府法律顧問的遴選納入政府采購項目之一的做法是促進公平競爭的一種最佳方式，也是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。早在2009年6月，深圳市的33家律師事務(wù)所便經(jīng)過政府采購的形式競標成功，成為首批獲準為深圳市政府提供專業(yè)法律服務(wù)的機構(gòu)，率先開創(chuàng)了政府法律服務(wù)的新模式。寧夏回族自治區(qū)應(yīng)當(dāng)以深圳等中國東部地區(qū)為標桿，借助寧夏個別地區(qū)的實踐探索，積極將全區(qū)政府法律顧問的選聘納入政府采購范圍，激發(fā)政府法律顧問隊伍的活力，讓真正符合條件的優(yōu)秀律師為政府提供專業(yè)的法律服務(wù)。

(二)保障政府法律顧問能夠跟進政府日常法律工作

《工作規(guī)則》雖然對政府法律顧問的工作職責(zé)作出詳細規(guī)定，但在實踐中政府法律顧問參與更多的只是常規(guī)的法律工作，如重大行政項目確定之前的審查合同、發(fā)生行政糾紛時代政府出庭等。建議政府應(yīng)制定相關(guān)制度，以保障政府法律顧問可以全程跟進政府法律事務(wù)。例如，安排每周或者每月的定期值班制度，便于政府法律顧問可以隨時了解政府的法律工作，解答相關(guān)法律咨詢，及時反饋意見；因職責(zé)原因需要調(diào)取其他行政部門的相關(guān)資料時，政府法律顧問可以及時獲得有關(guān)部門的配合和協(xié)助，以更好地履行法律服務(wù)職能；政府洽談有關(guān)重大項目和前述重大合同時，政府法律顧問應(yīng)在場，以提出法律意見、防范法律風(fēng)險。

(三)落實政府法律顧問“提前參與”制度，從源頭把控法律風(fēng)險

政府法律顧問“提前參與”制度并不是寧夏首創(chuàng)和獨有的。查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，浙江溫嶺和廣東廣州等地的政府法律顧問工作規(guī)則中都有關(guān)于政府法律顧問“提前參與”制度的詳細規(guī)定。在實踐中，寧夏的政府法律顧問“提前參與”制度有名無實，使得大多數(shù)政府法律顧問陷入“顧而不問”的尷尬境地。有的省份對政府法律顧問“提前參與”制度配備了相關(guān)保障機制，不失為一種有效的做法。比如，廣東省在2015年頒布的《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》中就將法律顧問參與政府重大項目、重大立法等實際情況納入依法行政考評中，倒逼各級政府及其行政部門進一步加強對政府法律顧問工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極落實相關(guān)制度。由此，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對政府法律顧問的傳統(tǒng)刻板認識。以往的觀念都認為政府法律顧問是沒有實質(zhì)約束力的咨詢角色，這既縮小了政府法律顧問行政參與的廣度，也削弱了政府法律顧問促進政府依法行政的力度。政府法律顧問制度運行實踐中暴露的問題，表明政府法律顧問在新時代的角色定位有待進一步明確。在法治政府基本建成的目標即將實現(xiàn)之際，政府應(yīng)當(dāng)站在國家治理現(xiàn)代化的高度全面審視政府法律顧問制度的特殊作用。[7]寧夏既然已經(jīng)創(chuàng)新性地制定了政府法律顧問“提前參與”制度，各級政府及其行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變觀念，在重大行政決策的論證階段和重大項目的洽談階段，邀請政府法律顧問提前參與，同時各部門互相協(xié)作并向法律顧問提供充分的資料，保證相關(guān)行政決策或重大項目全程置于法律的規(guī)范之下，從源頭上控制法律風(fēng)險。

2018年5月，寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)政府特邀政府法律顧問列席政府常務(wù)會議，為上會的涉法議題材料進行審查、提供法律方面的意見和建議，為參會領(lǐng)導(dǎo)解讀相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)。建議積極推廣此類形式，力求更好地將“提前參與”制度落到實處，使政府法律顧問從“消防員”角色轉(zhuǎn)換為“守門員”角色，最大程度地發(fā)揮法律顧問作用。

(四)加大政策傾斜，促使政府法律顧問制度在不同級別政府間均衡發(fā)展

首先，針對法律資源匱乏和法治觀念落后的地級市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域，寧夏政府應(yīng)在財政資源和法律資源上有所傾斜。比如，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；鼓勵優(yōu)秀律師事務(wù)所在貧困地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，將優(yōu)秀法律人才納入重點開發(fā)人才資源項目，有計劃地加強對復(fù)合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進。[8]在自治區(qū)政府的指導(dǎo)下，市、縣、鄉(xiāng)政府也應(yīng)當(dāng)建立并完善政府法律顧問制度和機制。

其次，欠發(fā)達地區(qū)和縣鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)加強對當(dāng)?shù)芈蓭煹确扇瞬诺呐囵B(yǎng)，借助高校陣地吸納專家學(xué)者等優(yōu)秀法學(xué)法律人才，加強培訓(xùn)，提高法律人才的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，促進政府部門建立專業(yè)的法律顧問團隊。

最后，政府層級不同，政府法律顧問所擔(dān)任的角色及其承擔(dān)的法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。自治區(qū)政府法律顧問除具備專業(yè)素養(yǎng)之外，還應(yīng)具有一定的戰(zhàn)略眼光以及解讀和分析國家政策的能力，扮演好政府“智囊團”的角色；市級(設(shè)區(qū)的市)政府作為當(dāng)前法治政府建設(shè)的排頭兵，政府法律顧問除了提供日常法律服務(wù)之外，還應(yīng)具有審查合同、參與重大項目談判的工作能力和經(jīng)驗；縣、鄉(xiāng)級政府法律顧問，因其身處基層，應(yīng)以化解“官民”糾紛、緩解“官民”矛盾為主要工作，并借助基層優(yōu)勢做好法制宣傳。質(zhì)言之，政府應(yīng)當(dāng)嘗試改變對政府法律顧問的傳統(tǒng)刻板認識，優(yōu)化執(zhí)政理念，并結(jié)合實際工作，最大程度地發(fā)揮政府法律顧問制度在法治政府建設(shè)中的作用。

四、結(jié) 語

從改革開放之初的實驗性嘗試到黨的十八大以后的頂層設(shè)計，我國的政府法律顧問制度建設(shè)經(jīng)過了一個漫長的過程。當(dāng)前，政府法律顧問制度正處于蓬勃發(fā)展時期，全國各省市開始如火如荼地建立“一村一居一法律顧問”制度，推進政府法律顧問制度全覆蓋。

我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，交通和信息都不夠發(fā)達，法治環(huán)境受宗教和習(xí)俗影響較深。在法治政府的建設(shè)過程中，西部省份尤其要受到上述因素的挑戰(zhàn)。寧夏作為少數(shù)民族自治省份之一，在黨的十八大之后積極推動政府法律顧問制度建設(shè)，但受制于法治環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等諸多內(nèi)外因素的影響，政府法律顧問制度在實踐中依然困難重重。法治政府建設(shè)任重道遠，寧夏各級政府只有充分扎根西部實際，轉(zhuǎn)變觀念，從社會治理角度充分認識政府法律顧問制度對于提高政府決策水平、建設(shè)法治政府的意義，并在實踐中借鑒我國東部發(fā)達地區(qū)的寶貴經(jīng)驗，完善政府法律顧問制度建設(shè)，才能極大地提高本地區(qū)政府法治觀念，推動西部地區(qū)法治進程。