從全國林改第一縣看集體林權(quán)制度改革

胡 熠

我國農(nóng)村集體林地占全國林地面積的63.65%，涉及4億多農(nóng)民。農(nóng)村集體林地不僅是國家重要的生態(tài)屏障，也是林區(qū)農(nóng)民賴于生存發(fā)展的生產(chǎn)生活資料。2001年發(fā)端于福建武平縣的集體林權(quán)制度改革(本文有些地方簡稱林改)，被譽為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，中國農(nóng)村又一場偉大革命”。從落實“四權(quán)”到“三個率先”再到“三個統(tǒng)一”，武平縣為全國林改起到了探路子、樹典型、作示范的重要作用，被譽為全國林改第一縣。我國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革和其他改革一樣，先由試點地區(qū)“摸著石頭過河”，后經(jīng)政府肯定并加以復(fù)制推廣。因此，有必要對武平縣林改進行調(diào)查，總結(jié)其經(jīng)驗，并探索我國集體林權(quán)制度的改革走向。

一、集體林權(quán)制度改革的緣起

新中國成立到20世紀末，我國集體林權(quán)制度改革經(jīng)過四個階段：即土改時期實行“分山分林到戶”；農(nóng)業(yè)合作化時期實行“山林入社”；人民公社時期實行“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”；改革開放初期實行“林業(yè)三定”方案，即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，傳統(tǒng)計劃體制下形成的集體林經(jīng)營制度越來越不適應(yīng)時代的發(fā)展要求，林區(qū)普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題，農(nóng)民收益水平低，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，迫切需要進行集體林權(quán)制度改革。

地處閩粵贛三省結(jié)合部的武平縣，是我國南方集體林區(qū)縣和福建省重點林業(yè)縣，也是典型的“八山一水一分田”的山區(qū)縣。該縣林業(yè)用地面積占全縣土地面積的82.3%，有林地面積占全縣土地面積的79.7%，人口總數(shù)中約有90%人口與林業(yè)發(fā)生關(guān)聯(lián)。林業(yè)發(fā)展的好壞直接影響武平老百姓的生計。21世紀之初，武平縣和全國大小林區(qū)一樣，由于山林權(quán)屬不清、界址不明等原因，糾紛不斷，林業(yè)發(fā)展面臨“亂砍濫伐難制止、林火撲救難動員、造林育林難投入、林業(yè)產(chǎn)業(yè)難發(fā)展、望著青山難收益”等“五大難題”。

“問題和解決問題的手段同時產(chǎn)生?！?001年4月，武平縣委、縣政府清醒地意識到“要換發(fā)證必須先明晰產(chǎn)權(quán)”。“五難難題”的根源在集體林權(quán)制度。2001年6月，在捷文村開展“分山到戶”的試點工作。2002年4月12日，武平縣召開集體林權(quán)制度改革工作試點動員大會，出臺《關(guān)于深化集體林地、林木產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確以明晰產(chǎn)權(quán)作為改革的切入點和突破口。在這之前，1999年7月龍巖市林委在給市人大的專題報告中提及“林權(quán)改革”。這份報告成了武平縣開展集體林權(quán)制度改革的唯一依據(jù)。在既沒有上級授權(quán)，更沒其他地方經(jīng)驗可借鑒的情況下，武平縣委、縣政府頂著巨大壓力推進全縣的林改工作。2002年6月21日，時任福建省省長習(xí)近平同志到閩西調(diào)研時，充分肯定了武平縣林改工作，指出“集體林權(quán)制度改革要像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制那樣從山下轉(zhuǎn)向山上”，并作出“林改的方向是對的，要腳踏實地向前推進，讓老百姓真正受益”的重要指示。爾后，武平縣根據(jù)指示大膽探索，推進以落實“四權(quán)”(明晰林地使用權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán))為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，做到“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責，責有其利”。2003年4月，福建省政府正式下發(fā)《關(guān)于推進集體林權(quán)制度改革的意見》，推動福建在全國率先開展集體林權(quán)制度改革。至2005年底，福建省基本完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)。2008年6月，中共中央、國務(wù)院在總結(jié)福建等地林改經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，集體林權(quán)制度改革由福建向全國輔開，開啟了我國林業(yè)發(fā)展的新篇章。

二、集體林權(quán)制度改革的縱深發(fā)展

2001年實行“分山到戶”后，武平縣開展林業(yè)分類經(jīng)營。在管嚴生態(tài)公益林、天然商品林、重點生態(tài)區(qū)位商品林的同時，放活一般商品林經(jīng)營權(quán)，允許林農(nóng)以承包、租賃、股份合作、轉(zhuǎn)讓等形式經(jīng)營商品林，依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，大力扶持發(fā)展多元經(jīng)營主體，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展，讓林農(nóng)從改革中獲得收益。然而，在林業(yè)經(jīng)營中，林農(nóng)普遍面臨貸款難、融資難、林業(yè)經(jīng)營投資回報慢等問題，武平縣政府持續(xù)推動林改向縱深發(fā)展，在全國開展“三個率先”改革。

1.率先開展林權(quán)抵押貸款，創(chuàng)新投融資機制。2005年，武平縣林業(yè)局成立了林權(quán)貸款擔保公司；2013年，武平縣林業(yè)局成立了林權(quán)收儲擔保中心，在全國率先開展林權(quán)直接抵押貸款。林權(quán)貸款擔保公司具有林木資產(chǎn)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)等多項中介服務(wù)功能。在林權(quán)貸款發(fā)生風(fēng)險后，擔保公司可以將被抵押的林權(quán)進行收儲，通過采伐或再次流轉(zhuǎn)實現(xiàn)林木資產(chǎn)變現(xiàn)，構(gòu)建起集“評估、收儲、擔保、流轉(zhuǎn)、貸款”五位一體的林業(yè)金融服務(wù)平臺，破解林農(nóng)面臨評估難、擔保難、收儲難、流轉(zhuǎn)難、貸款難的問題，在金融機構(gòu)、企業(yè)、林農(nóng)之間架起通暢橋梁。2017年7月，武平縣又在全國率先推出“普惠金融·惠林卡”金融新產(chǎn)品，拓展林業(yè)貸款的范圍，解決了林業(yè)發(fā)展的資金瓶頸問題。

2.率先探索“借林”扶貧模式，創(chuàng)新收益機制。武平縣以“國家林下經(jīng)濟示范基地”建設(shè)為抓手，聚焦林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游和林產(chǎn)品精深加工三大產(chǎn)業(yè)扶貧模式，通過“政府引導(dǎo)、種養(yǎng)結(jié)合，創(chuàng)建基地、培育特色，拓寬路子、精準到戶”，建立政府、企業(yè)和農(nóng)民等林下經(jīng)濟的多元化投入機制，實現(xiàn)“不砍樹也致富”。同時，武平縣創(chuàng)新激勵性扶貧模式，依靠百香果或者象洞雞等優(yōu)良品種，在扶貧項目支持中引入激勵機制，讓符合條件的貧困對象競爭擇優(yōu)上崗，在實施效果考評中引入優(yōu)勝劣汰機制，引導(dǎo)貧困戶掌握一門技術(shù)，增加人力資本，增強脫貧致富能力。2016年，武平縣扶貧辦榮獲“全國扶貧系統(tǒng)先進集體”稱號，成為福建省唯一獲此殊榮的單位。

3.率先開展商品林贖買改革，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。早在2009年，武平縣就開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作，政府將縣城飲用水源捷文水庫周邊約2 467萬平方米商品林納入重點區(qū)位林，每年向林農(nóng)支付租金，形成長效的生態(tài)補償機制。2015年，武平縣全面啟動了重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點工作，并被列為全省首批重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點縣。截至2017年3月，武平全縣共完成重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買面積約267萬平方米，簽訂合同6份；完成重點生態(tài)區(qū)位商品林租賃面積約1 016萬平方米，簽訂租賃合同82份，有效化解了重點生態(tài)區(qū)位商品林保護與林農(nóng)利益的矛盾。

以集體林權(quán)制度改革為突破口的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，讓林業(yè)資源轉(zhuǎn)變成可以增殖的資產(chǎn)、轉(zhuǎn)化成可帶來利潤回報的生態(tài)資本，促進了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一，調(diào)動了廣大林農(nóng)愛林護林的積極性。2016年，武平縣造林面積達5萬平方米，超過林改前25年總和，森林覆蓋率達79.7%；農(nóng)村居民人均可支配收入增加11 993元，農(nóng)民人均林業(yè)純收入3 560元，比2001年增加8.8倍。林改這一個關(guān)鍵齒輪的變革，推動其他相關(guān)領(lǐng)域的改革，促進了武平縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)的巨大進步，顯著提高了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、深化集體林權(quán)制度改革的展望

我國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的精髓在于尊重農(nóng)民的愿望和利益，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，找到國家利益與農(nóng)民利益的均衡點，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。森林是陸域生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、固碳釋氧等多種功能，習(xí)近平同志形象地指出“森林是水庫、錢庫、糧庫”，并深刻地認識利益關(guān)系在林業(yè)改革中的核心地位。他曾經(jīng)與福建省林業(yè)廳同志說：“我們干林業(yè)，很多人只見林，不見人。但林是人種出來的，人對林的關(guān)注、感受、利益關(guān)聯(lián)卻往往被忽略?！备母餂]有完成時，只有進行時。當前我國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的基本方向是，在堅持集體林地所有權(quán)性質(zhì)不變和提供森林生態(tài)服務(wù)為主的前提下，深化體制機制改革，努力提高林農(nóng)收入。

1.深化林業(yè)經(jīng)營體制改革。推廣林業(yè)發(fā)展的PPP模式，大力支持社會資本投入林業(yè)，培育家庭林場、股份制林場、行業(yè)合作組織等新型經(jīng)營主體，促進林業(yè)集約經(jīng)營、適度規(guī)模經(jīng)營，提高林業(yè)經(jīng)營效益。推行在保障村集體、林農(nóng)林權(quán)收益基礎(chǔ)上逐年遞增收益的“保底+遞增”“集體資金+民間資本參股”等林改模式。鼓勵林農(nóng)將林地、樹木等森林資源租賃給林業(yè)企業(yè)，或者以林地、林木折價入股，形成“企業(yè)+基地+林農(nóng)”的合作模式。建議適當放寬商品林采伐期限，增加林農(nóng)經(jīng)濟效益。穩(wěn)步推進林權(quán)信息建設(shè)，推進林業(yè)資源信息共享。

2.深化林權(quán)流轉(zhuǎn)機制改革。在明晰產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上放活生產(chǎn)經(jīng)營。積極探索轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式，鼓勵集權(quán)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴大林地經(jīng)營流轉(zhuǎn)規(guī)模。支持推進林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，推進林權(quán)分置再創(chuàng)新，切實保護林農(nóng)的實際利益。持續(xù)完善林業(yè)要素市場。因地制宜開展多種形式的重點區(qū)位商品林贖買機制，探索長期租賃、合同管理方式；簽訂10年以上中長期協(xié)議，政府每年支付租金，是農(nóng)民比較接受的公私合作方式。建立天然闊葉林、人工用材林、經(jīng)濟林、毛竹林等分類補償機制。

3.深化林業(yè)金融體制改革。持續(xù)探索創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品和貸款模式。完善林權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，擴大集體林權(quán)抵押率，減免林權(quán)證抵押登記費用，將林權(quán)抵押登記按照林權(quán)登記的宗地收費改為按照貸款筆數(shù)收費，減少企業(yè)和農(nóng)民林權(quán)抵押的交易成本。鑒于林業(yè)投資收益期限較長、風(fēng)險較大的特點，金融部門對林業(yè)發(fā)展實行長期限(10年以上)低利息、靈活便捷的信貸扶持政策，對林權(quán)抵押貸款工作開展比較好的國家貧困縣給予專項資金扶持。