科技行政執(zhí)法體制改革研究

翟曉舟

摘 要： 1996年，為了落實新頒布的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，我國各地方陸續(xù)于上世紀(jì)末期與本世紀(jì)初期出臺了本行政區(qū)域內(nèi)關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的地方性法規(guī)。為了全面貫徹2015年修正后促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，各地方陸續(xù)開始對本地方的科技成果轉(zhuǎn)化法規(guī)進(jìn)行了新一輪調(diào)整。這一次的地方立法調(diào)整反映了各地方積聚已久的科技成果轉(zhuǎn)化的立法需求，也為從中央到地方的科技行政執(zhí)法體制提出了改革新要求。

關(guān)鍵詞： 地方性法規(guī)； 地方立法； 科技成果轉(zhuǎn)化； 法規(guī)修訂

中圖分類號： D927 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.019

Abstract： Based on the revision of law of promoting the transformation of scientific and technological achievements in 2015 and the realistic dilemma of promoting the transformation of scientific and technological achievements in local areas， local technology legislation stepped into intensive adjustment and several revision s of the local decrees have issued. In this context， local legislation fully implements the national basic transformation of scientific and technological achievements legal system and meets the needs of local economic development， speeds up self-development.

Key words： local decree； local legislation； transformation of scientific and technological achievements； revision of the local decree

地方性法規(guī)主要用于根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)、管理地方性事務(wù)以及就國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的其他事項先試先行。目前，各類地方性法規(guī)是我國為數(shù)最多的法律淵源，它的存在使得各地方可以在滿足自身不同發(fā)展特色需求的情況下有效地延伸和完善國家立法，保障國家法律體系的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，為行政執(zhí)法體制改革提供堅實的法治保障。

我國關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的地方性立法始于上世紀(jì)90年代末期，江澤民同志在全國科技大會上的講話中提出了實施科教興國的戰(zhàn)略。于是，各地方在已經(jīng)具備了一定地方性科技立法基礎(chǔ)的條件下，開始著手制定地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)。以江蘇省為例，江蘇省于1990年率先制訂了《江蘇省技術(shù)市場管理條例》，隨即于1992年制定了《江蘇省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》，該條例的制定早于國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法一年，不僅為推進(jìn)其本省的科技進(jìn)步工作起到重要的法律促進(jìn)作用，更是為國家制定科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法提供了立法參考。[1]之后的1996年和1998年，江蘇省又于分別制定了《江蘇省發(fā)展高新技術(shù)條例》和《江蘇省科學(xué)技術(shù)普及條例》，《江蘇省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》頒布于2000年。再以廣東省為例，1986年，廣東省制定了全國第一部關(guān)于技術(shù)市場管理的地方性法規(guī)——《廣東省技術(shù)市場管理規(guī)定》，90年代又陸續(xù)制訂了《廣東省民營科技企業(yè)管理條例》《廣東省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《廣東省專利保護(hù)條例》《廣東省技術(shù)秘密保護(hù)條例》等一系列地方性科技法規(guī)。2000年，由廣州市人大常委會制訂了《廣州市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，適用于廣州市行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的科技成果轉(zhuǎn)化活動。江蘇省與廣東省的做法基本上代表了全國大部分地方進(jìn)行地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)立法的情況，即先制定一些涵蓋鼓勵技術(shù)市場、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、推進(jìn)科技普及等內(nèi)容的法規(guī)，再制定轉(zhuǎn)化法規(guī)。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因包括：第一，根據(jù)科技創(chuàng)新規(guī)律，先要解放和發(fā)展科技生產(chǎn)力，推動科技體制改革，才能為科技成果源源不斷地產(chǎn)出提供可能性，有了科技成果才有可能實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化；第二，我國科技立法體系的確立，需要科技進(jìn)步法從原則上建立科技法律的大政方針，作為其他科技立法的依據(jù)和指南，因此，法學(xué)界對于科技成果轉(zhuǎn)化法的定位是作為科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法的配套性立法[2]；第三，地方上推進(jìn)科教興國戰(zhàn)略的主要是百姓的科技意識和法治意識不足、在體制原因影響下的科技與經(jīng)濟(jì)難以形成一體化、科技經(jīng)費(fèi)長期匱乏等基礎(chǔ)性問題，轉(zhuǎn)化法規(guī)并不直指上述問題。盡管是作為科技進(jìn)步法的配套立法，在國家轉(zhuǎn)化法的立法促進(jìn)下，全國大部分地方也均在本世紀(jì)初期完成了本地方區(qū)域內(nèi)地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)的制定。而本次國家轉(zhuǎn)化法的修改則再一次促進(jìn)了各地方對于地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)的新一輪立法與法規(guī)修訂，并且這一次的地方立法與法規(guī)修訂結(jié)合了自科教興國、科教興省等科技戰(zhàn)略實施以來各地方積聚已久的科技成果轉(zhuǎn)化的困境與問題，較之第一次的立法有了更為積極和深遠(yuǎn)的意義，對于科技行政執(zhí)法體制改革而言是最根本的法制支持。

一、本次地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)的立法及法規(guī)修訂現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)并沒有針對地方性轉(zhuǎn)化法規(guī)修訂的專門研究。有學(xué)者在地方性法規(guī)修訂的研究中指出，地方法規(guī)由于立法主體分散各地、立法程序各有不同而難以保障地方立法質(zhì)量，從而導(dǎo)致上位法的效力在地方有所削弱；[3]因此，有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，任何法規(guī)的制定或者修訂，都應(yīng)該本著科學(xué)與實事求是的精神，堅持以依法治國為導(dǎo)向，注重維護(hù)社會穩(wěn)定，保障地方管理工作，并且與上位法相沖突的條文，都應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修訂；[4]修訂時，要遵循正確的立法原則，以自治地方條例的修訂為為例，修訂需要保障地方自治權(quán)、具有操作性、吸收借鑒優(yōu)秀立法經(jīng)驗；[5]修訂后的地方法規(guī)應(yīng)該在條文表述上更加嚴(yán)密規(guī)范、鞏固被規(guī)范對象的發(fā)展基礎(chǔ)、可以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)、有利于推動相關(guān)被規(guī)范對象的社會化與市場化程度。[6]在地方性科技法規(guī)的立法中，有學(xué)者指出，促進(jìn)地方科技管理的最佳方法便是加強(qiáng)地方性科技立法，優(yōu)化地方科技立法的最佳方法則是在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提之下，充分發(fā)揮地方特色、反映地方需求、制定規(guī)范的立法程序、做好法規(guī)規(guī)制內(nèi)容的合理協(xié)調(diào)；[7]地方性科技立法的重點在于通過調(diào)整和規(guī)范政府及相關(guān)部門的行政行為來引導(dǎo)社會創(chuàng)新行為；[8]并且，著力解決地方科技立法重復(fù)與沖突嚴(yán)重、從部門利益出發(fā)、重數(shù)量輕質(zhì)量等影響法規(guī)效益的突出問題。[9]

實踐中，本次轉(zhuǎn)化法的修改是按照黨的十八屆三中全會關(guān)于促進(jìn)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化的總體要求，就增進(jìn)社會各界對科技成果信息的了解、充分調(diào)動科技主體的轉(zhuǎn)化動力、強(qiáng)化企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的主體地位進(jìn)而推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、創(chuàng)造良好的科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)環(huán)境四個重點問題而展開的。各地方則是在貫徹、落實轉(zhuǎn)化法、若干規(guī)定的前提下，依據(jù)立法法的規(guī)定，結(jié)合各地創(chuàng)新發(fā)展實踐，積極地制定或修訂了本地的轉(zhuǎn)化法規(guī)。

二、修訂形式

地方性法規(guī)基于上位法制定，法規(guī)修訂一方面是地方落實上位法的主動調(diào)整，一方面是地方社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐的有力推動。依據(jù)上位法，借鑒外省、市立法經(jīng)驗，結(jié)合陜西省科技成果轉(zhuǎn)化的實踐需求，結(jié)合《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化若干規(guī)定（試行）》中的有益探索，對現(xiàn)行《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》提出涉及以下擬修訂內(nèi)容：立法目的與依據(jù)、適用范圍、基本原則、政府支持與職能分工、成果登記與轉(zhuǎn)化信息公開、科技成果轉(zhuǎn)化方式、成果的市場定價機(jī)制、成果處置權(quán)改革、職稱評定改革、提高企業(yè)主體地位、財政經(jīng)費(fèi)扶持、科技金融支持、轉(zhuǎn)化收益分配、單位收益處置、軍民融合、法律責(zé)任等。

（一）法規(guī)修改的形式

現(xiàn)行的《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》制定于2005年，于2010年進(jìn)行過一次修正。本次修改面臨的首個問題便是采用何種方式對轉(zhuǎn)化條例進(jìn)行修改。

目前，我國立法實踐中采用過的修改形式主要有三種：修訂、修改決定和修正案?！蛾兾魇〈龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》的第一次修改，采用的便是“修改決定”這一形式，提請審議時有的草案冠以《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例（草案）》的名稱，審議通過時，陜西省人民代表大會常委會作出《關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》。當(dāng)時，采用“修改決定”的原因主要是基于原條例的基本原則和主要條款基本適應(yīng)需要，條例的表現(xiàn)形式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)也基本合理，只是原條例的某些方面、某個部分或者某些詞句、若干條款不能適應(yīng)陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法制建設(shè)的需要。但是，本次轉(zhuǎn)化條例的修改內(nèi)容很多，僅初次提交的法規(guī)草案中，便對原有二十七條條文中的二十一條進(jìn)行了修改，合并原有條文一條，另增加條文七條。修改及增加主要基于上位法修訂、陜西省科技成果轉(zhuǎn)化實踐需求以及術(shù)語規(guī)范化等技術(shù)性原因。正式修訂完成的《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》共五十四條，比原有條文總數(shù)增加了一倍。從具體內(nèi)容上來看，修改后的條例刪除了原條文中不適應(yīng)形勢發(fā)展的條款，比如原第十二條中關(guān)于技術(shù)合同認(rèn)定登記工作的規(guī)定，原第十三條中創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)類型的規(guī)定等內(nèi)容；細(xì)化和豐富了原條文中較為原則、仍符合陜西實際的條款，比如，將原條文第二十三條關(guān)于專業(yè)技術(shù)人員在科技成果轉(zhuǎn)化中的貢獻(xiàn)作為專業(yè)技術(shù)職稱評審的重要依據(jù)，修改為第三十四條，建立健全科學(xué)技術(shù)人員分類評價制度，對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員，貢獻(xiàn)特別突出的，可以破格申報職稱評審，并對具體人員類型進(jìn)行了說明；結(jié)合陜西實踐經(jīng)驗，大幅度補(bǔ)充新的制度措施。比如，新增了建立科技報告制度、以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新制度、創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)機(jī)制、建立健全軍民融合協(xié)調(diào)機(jī)制、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣應(yīng)用機(jī)制等內(nèi)容。因此，針對這種修改的條文和內(nèi)容較多、修改幅度較大，重新公布時，在編排校對方面工作量很大的情況，陜西省轉(zhuǎn)化條例采用了修訂形式。2016年6月1日起施行的《甘肅省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》、2016年12月1日起施行的《河北省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》同樣采用了修訂形式，并在重新公布時，宣布原條例同時廢止。天津市和遼寧省則是選擇了通過修改決定的方式，分別于2016年3月30日、2016年12月7日對《天津市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《遼寧省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》進(jìn)行了修改。

各地方性科技成果轉(zhuǎn)化法規(guī)的修改或修訂可以視自身情況，對于需要修改的條文比例較大、需要增加的條文較多、需要調(diào)整法規(guī)編章節(jié)結(jié)構(gòu)的，可以采用修訂形式；對于需要修改的條文比例較低、需要增加的條文較少、無需調(diào)整法規(guī)編章節(jié)的，可以采用修改決定形式；目前，采用修正案形式進(jìn)行修改的法規(guī)缺乏正式統(tǒng)計，不過，以修正案形式進(jìn)行的修改在法律修改中明確存在，例如：對于憲法、刑法的修改，除大的修訂外，一般都采用了修正案形式。另外，地方人民代表大會常委會對提請審議的法律修改形式有不同意見的，也可以在審議中進(jìn)行調(diào)整。

（二）法規(guī)修訂的結(jié)構(gòu)單位

修訂前的《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》共計二十七個條文，未劃分章，條文排列的邏輯順序可以被概括為概念原則、地方政府職能、技術(shù)交易、金融支持、對科技主體（如：高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等）的鼓勵與支持、法律責(zé)任，沒有區(qū)分章節(jié)。修訂后的條例參照促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法的邏輯結(jié)構(gòu)，將條例內(nèi)容分設(shè)七章，分別為“總則”、“組織實施”、“服務(wù)機(jī)構(gòu)”、“保障措施”、“技術(shù)權(quán)益”、“法律責(zé)任”、“附則”。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)單位包括了編、章、節(jié)、條、款、項、目。編、章、節(jié)是對法條的歸類，在適用法律、法規(guī)時只需引用到條、款、項、目即可?！熬帯币话阍跅l文眾多的法律中常見，地方性法規(guī)中鮮有，有時在對法規(guī)進(jìn)行匯編時有適用，但是，在法規(guī)修訂中從未涉及。“章”在地方性法規(guī)中較為常見，《廣東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《河北省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》中便對法條劃分了“章”。一般而言，內(nèi)容繁多，各章之間具有相對獨立性時才劃分“章”。《甘肅省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》在修訂前劃分了“章”，新修訂之后取消了“章”的劃分?！肮?jié)”作為附屬性結(jié)構(gòu)單位，只在章下設(shè)置，不能脫離于章而獨立存在，并且只在必要時才設(shè)置。很多法律、法規(guī)的章下并未設(shè)置節(jié)，在這一點上，無需為追求形式而強(qiáng)行設(shè)置?！皸l、款、項、目”是法律、法規(guī)中的基本表達(dá)方式，尤其是“條”，在法律、法規(guī)中可以沒有其他任何結(jié)構(gòu)，但是不能沒有條，“款、項、目”則根據(jù)條文表達(dá)的復(fù)雜性，按需要設(shè)置在“條”下。陜西省轉(zhuǎn)化條例在征求意見稿以及正式頒行版中均只設(shè)置到“項”，沒有繼續(xù)向下延伸。近期修訂的《甘肅省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《河北省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《廣東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》也僅在“條”下僅設(shè)置到“項”。

各地方性科技成果轉(zhuǎn)化法規(guī)的修改或修訂可以視法規(guī)內(nèi)容的多少設(shè)置結(jié)構(gòu)單位，一般而言，法規(guī)中如果需要設(shè)置“章”的，應(yīng)當(dāng)具備足以劃分三到四章以上的條件?？倓t（一般性規(guī)定）、分則（具體性規(guī)定）和附則（補(bǔ)充性規(guī)定）是最基本的結(jié)構(gòu)。設(shè)置“節(jié)”則根據(jù)形式表達(dá)需要，不必要在所有章下都設(shè)立節(jié)?！翱?、項、目”則在條文的意思中包含多個層次時，為了使條文意思表達(dá)完整、形式表達(dá)清晰而使用。

三、法規(guī)修訂的內(nèi)容

本次國家轉(zhuǎn)化法修改涉及多項內(nèi)容，各地方性法規(guī)在進(jìn)行修訂時，均特別關(guān)注了對于上位法的貫徹落實，同時注重對于地方轉(zhuǎn)化實踐需求的促進(jìn)。在陜西省轉(zhuǎn)化條例的第二次征求意見稿中，基于上位法修改、陜西省科技成果轉(zhuǎn)化實踐需求以及術(shù)語規(guī)范化等原因進(jìn)行的修改分別占修訂后條文總數(shù)的32%、36%、19%。其中，為滿足陜西省轉(zhuǎn)化實踐需求而修改的條文在基于各種原因而修改的條文中列第一位。正式頒行的轉(zhuǎn)化條例還特別根據(jù)陜西省的實際需要增加了服務(wù)機(jī)構(gòu)這一章節(jié)的內(nèi)容，用于促進(jìn)陜西省科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)提升。甘肅、河北、廣東三省也在其轉(zhuǎn)化條例中對于上位法提出的突出政府引導(dǎo)作用、突出企業(yè)主體地位、改革成果轉(zhuǎn)化評價機(jī)制、取消成果轉(zhuǎn)化的審批備案、關(guān)注成果完成人以及在轉(zhuǎn)化中做出重要貢獻(xiàn)的人員的獎勵等轉(zhuǎn)化中的核心問題，在法規(guī)中進(jìn)行了明確的規(guī)定。

（一）貫徹落實上位法

貫徹落實上位法是地方性法規(guī)的基本作用之一。以陜西省為例，陜西省科技廳為轉(zhuǎn)化條例的修訂，多次組織調(diào)研，并一直追蹤國家轉(zhuǎn)化法的修訂進(jìn)程。同時，立即著手進(jìn)行重點項目的立項研究，并依據(jù)國家轉(zhuǎn)化法的主要精神和修改內(nèi)容，召開學(xué)習(xí)座談會、專家論證會、征求意見會等方式，多次對條例草案進(jìn)行了修訂和論證。陜西省轉(zhuǎn)化條例中貫徹落實了強(qiáng)化企業(yè)在成果轉(zhuǎn)化中的主體作用、進(jìn)一步鼓勵各類科技主體參與轉(zhuǎn)化、加強(qiáng)科技成果信息發(fā)布、完善科技成果處置和收益分配等多個上位法提出的重要規(guī)定。

（二）延伸上位法規(guī)定

在貫徹落實上位法的基礎(chǔ)之上，地方性法規(guī)的另一基本作用便是延伸上位法的規(guī)定。陜西省轉(zhuǎn)化條例在征求意見稿中就科技成果自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或作價投資，以及后續(xù)的協(xié)議定價、掛牌交易、拍賣等問題進(jìn)一步延伸規(guī)定“財政資金資助形成的科技成果……通過協(xié)議定價的，高等院校、研究開發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)授權(quán)項目完成人主持公開詢價，談判確定成交價格，并依照有關(guān)規(guī)定在本單位公示”，進(jìn)一步賦予了項目完成人在財政資金資助形成的科技成果進(jìn)行協(xié)議定價時主持公開詢價的權(quán)利，延伸了項目完成人在協(xié)議定價中的權(quán)利。河北省轉(zhuǎn)化條例也進(jìn)一步探索了科技成果產(chǎn)權(quán)制度改革。

（三）突出地方特色

我國是單一制的國家，但是各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一致。為了適應(yīng)這一基本國情，保障在國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，滿足各地方千差萬別的不同情況需求，立法法確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制，用以確保在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。采取問題導(dǎo)向，直指本地科技成果轉(zhuǎn)化實踐中的困境與問題是本次陜西省轉(zhuǎn)化條例修訂的重大特色。例如：陜西擁有全國唯一的“國家知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營軍民融合特色試點平臺”，陜西省十三五規(guī)劃又提出了“推動軍民資源開放共享”。藉由本次轉(zhuǎn)化條例的修訂，需要為“建立一套具有特色的軍民融合科技創(chuàng)新體制機(jī)制”提供有力的法規(guī)依據(jù)。因此，陜西省轉(zhuǎn)化條例提出了要求省人民政府建立健全軍民融合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化的政策引導(dǎo)，完善軍民科技規(guī)劃計劃的銜接與協(xié)調(diào)，促進(jìn)軍民融合創(chuàng)新發(fā)展。甘肅省轉(zhuǎn)化條例的地方特色則包含了推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體要求等方面，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將科技成果轉(zhuǎn)化納入地方扶貧開發(fā)規(guī)劃”；河北省則在其轉(zhuǎn)化條例中突出了與京津等地協(xié)同轉(zhuǎn)化的問題，規(guī)定了“推進(jìn)構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體”等內(nèi)容。

四、科技行政執(zhí)法體制改革與法規(guī)修訂

包括進(jìn)行法律、法規(guī)修訂在內(nèi)的科技立法活動是推進(jìn)科技行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而以此為基礎(chǔ)的行政執(zhí)法體制改革需要相應(yīng)地充分發(fā)揮修訂后的法律、法規(guī)的積極作用。

（一）根據(jù)修訂后的立法調(diào)整行政執(zhí)法主體執(zhí)法思路，加大法律、法規(guī)的可執(zhí)行力度

法律、法規(guī)的修訂是國家理念變更通過立法形式的確認(rèn)。較之政府以政策形式發(fā)布的各類文件，能夠通過立法進(jìn)一步確認(rèn)的調(diào)整意味著重復(fù)、長期、強(qiáng)制適用的必要性。因此，除了依法調(diào)整執(zhí)法行為之外，理念性的轉(zhuǎn)變更為重要，需要明白立法調(diào)整背后法律、法規(guī)倡導(dǎo)的基本理念的轉(zhuǎn)變?？萍夹姓?zhí)法體制改革同樣需要遵循這一基本規(guī)律。一方面，通過行政執(zhí)法行為落實科技法律、法規(guī)從管理到服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變。例如，科技部根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好行政法規(guī)部門規(guī)章和文件清理工作有關(guān)事項的通知》精神，按照依法行政、轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的原則和穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的要求，決定對《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》等規(guī)章予以廢止。這意味著過去政府管理科技成果鑒定的方式已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，政府進(jìn)行科技管理的理念已經(jīng)向科技服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變，可以由市場第三方完成的行為應(yīng)該歸還給市場。另一方面，通過行政執(zhí)法行為實現(xiàn)服務(wù)多元化的理念轉(zhuǎn)變。例如，我國轉(zhuǎn)化法規(guī)定，國家要建立、完善科技報告制度和科技成果信息系統(tǒng)，向社會公布科技項目實施情況以及科技成果和相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)信息，提供科技成果信息查詢、篩選等公益服務(wù)。陜西省科技成果轉(zhuǎn)化條例進(jìn)一步規(guī)定，要求省科學(xué)技術(shù)行政部門應(yīng)當(dāng)會同其他有關(guān)部門建立統(tǒng)一的科技報告制度和科技成果信息系統(tǒng)，規(guī)范科技成果信息采集、加工與服務(wù)活動。對此，科技部于2017年下發(fā)《科技部辦公廳關(guān)于加快地方科技報告制度建設(shè)的通知（國科辦創(chuàng)〔2017〕47號）》，各地方要在2017年底前建立科技報告制度，啟動科技報告收集加工工作。從2017年11月底開始，各地方要定期向中國科學(xué)技術(shù)信息研究所匯交科技報告。在2018年6月底前建成科技報告服務(wù)系統(tǒng)，并與國家科技報告服務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。在貫徹落實立法調(diào)整的同時，樹立了科技信息和科技成果公開共享的多元化服務(wù)理念，層層落實，增強(qiáng)了法律、法規(guī)的可執(zhí)行力度。

（二）根據(jù)修訂后的立法明確變更后的行政執(zhí)法主體權(quán)限，防止部門之間的推諉扯皮影響執(zhí)法效率

進(jìn)行立法調(diào)整的重要目的之一便是根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，為法律、法規(guī)的規(guī)制對象提供符合現(xiàn)實需求的法律行為指引。新的行為指引中如果涉及行政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)權(quán)限變動，則相關(guān)行政執(zhí)法主體應(yīng)該根據(jù)修訂后的立法內(nèi)容積極落實法律、法規(guī)的新規(guī)定，避免增加法律、法規(guī)的適用困難。例如，早在2014年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、科技部和國家知識產(chǎn)權(quán)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展深化中央級事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，將在國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌國家自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)選擇若干符合條件的中央級事業(yè)單位開展科技成果使用、處置和收益管理改革試點。2015年，依據(jù)我國新修訂的轉(zhuǎn)化法規(guī)定，國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資?！秾嵤粗腥A人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》中進(jìn)一步規(guī)定：“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資，除涉及國家秘密、國家安全外，不需審批或者備案。”包括陜西省轉(zhuǎn)化條例在內(nèi)的很多地方性法規(guī)中也都進(jìn)一步落實了原則上“不需報相關(guān)主管部門審批或者備案”的法律規(guī)定。因此，相關(guān)行政執(zhí)法主體需要根據(jù)修訂后的法律、法規(guī)，切實協(xié)調(diào)財政部門和國資部門在上述行政主體執(zhí)法權(quán)限變動中可能出現(xiàn)的問題，讓參與科技成果轉(zhuǎn)讓、許可、作價投資中的權(quán)利主體切實享受到法律、法規(guī)修訂后的實際利益。避免在立法修訂后，由于對自身權(quán)限變動的認(rèn)識不足而為行政執(zhí)法增加新的困難，架空修訂后的法律、法規(guī)的新規(guī)定，影響行政部門的執(zhí)法效率。

（三）根據(jù)修訂后的立法構(gòu)建協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法體系，深入探索將法律、法規(guī)為權(quán)利主體設(shè)置的合法權(quán)益落到實處的新舉措

立法變動帶來的權(quán)益要從紙面上走向現(xiàn)實，不能僅在舊的執(zhí)法框架下尋求舊瓶裝新酒的法律、法規(guī)落實，而是需要積極探索實現(xiàn)新法的新舉措。例如，我國轉(zhuǎn)化法為了提升科技人員轉(zhuǎn)化成果的積極性，提出通過轉(zhuǎn)讓或許可取得的凈收入及作價投資獲得的股份或出資比例，應(yīng)提取不低于50%用于獎勵，對研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化作出主要貢獻(xiàn)人員的獎勵份額不低于獎勵總額的50%?？萍既藛T在成果轉(zhuǎn)化中開展技術(shù)開發(fā)與服務(wù)等活動，可依法依規(guī)獲得獎勵。在履行職責(zé)義務(wù)前提下，免除事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在科技成果定價中因成果轉(zhuǎn)化后續(xù)價值變化產(chǎn)生的決策責(zé)任。陜西省為了加大鼓勵力度，在陜西省轉(zhuǎn)化條例中將對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬進(jìn)一步提升至80%的比例。又在《陜西省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化若干規(guī)定（試行）》中，將省屬高等院校、研發(fā)機(jī)構(gòu)中有成果完成人實施轉(zhuǎn)化的比例提升為不低于90%。在國家和地方積極采取措施，加大力度鼓勵科研人員進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的同時，財政部門、稅務(wù)部門、科技部門更是協(xié)同職能，積極探索如何將50%、80%、90%的獎勵切實地落到科研人員手中的新舉措。2018年5月，財政部、稅務(wù)總局、科技部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵有關(guān)個人所得稅政策的通知（財稅〔2018〕58號）》中指出，為進(jìn)一步支持國家大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，依法批準(zhǔn)設(shè)立的非營利性研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校根據(jù)《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，從職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予科技人員的現(xiàn)金獎勵，可減按50%計入科技人員當(dāng)月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。通過職能部門之間為實現(xiàn)法律、法規(guī)而不斷實施的新舉措，在新立法得以貫徹、落實的同時，整個科技行政執(zhí)法體制形成了改革新氣象。

（四）根據(jù)修訂后的立法，規(guī)范科技執(zhí)法程序。法律、法規(guī)調(diào)整之后，應(yīng)該根據(jù)實體內(nèi)容的變更，對執(zhí)法程序做出相應(yīng)的調(diào)整

例如，結(jié)合2017年陜西省人民政府法制辦公室印發(fā)的《陜西省行政執(zhí)法公示辦法（試行）》《陜西省行政執(zhí)法全過程記錄規(guī)定（試行）》《陜西省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法（試行）》，陜西省科技行政執(zhí)法系統(tǒng)正在積極規(guī)范科技行政執(zhí)法行為，提高科技行政執(zhí)法工作透明度，保障和監(jiān)督科技行政執(zhí)法部門依法行政，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。同時，根據(jù)國家轉(zhuǎn)化法對于未能依法提交科技報告、匯交科技成果和相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)信息進(jìn)行處罰的新規(guī)定，陜西省轉(zhuǎn)化條例中增加了對于違反提交科技報告、匯交科技成果和相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)信息的處罰。對于該項新增處罰，行政執(zhí)法部門應(yīng)該在行政執(zhí)法中明確設(shè)定以該法條為實施依據(jù)的行政處罰的行政執(zhí)法權(quán)力項目名稱、實施權(quán)力的責(zé)任主體、明確責(zé)任事項（包括：立案責(zé)任、調(diào)查責(zé)任、審查責(zé)任、告知責(zé)任、決定責(zé)任、送達(dá)責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任等）、責(zé)任事項的處罰依據(jù)、追責(zé)情形等內(nèi)容，并在必要的時候提供咨詢電話、監(jiān)督電話等其他內(nèi)容，同時公布實施流程。

五、結(jié)語

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著承上啟下、保障法律落實、促進(jìn)地方發(fā)展的重任，是科技行政執(zhí)法的基本法律依據(jù)。地方性法規(guī)的修訂或修改等工作必須結(jié)合國家法律的制定和修改情況形成一個動態(tài)、開放、發(fā)展的體系，在貫徹上位法的同時，充分吸收民意、發(fā)揮地方優(yōu)勢，注重建立長效機(jī)制，探索地方法規(guī)評價機(jī)制與清理常態(tài)化，促進(jìn)科技行政執(zhí)法體制的改革與完善。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]