淺析檢察公益訴訟受案范圍的擴展

王超群 王超

2018年3月2日，兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》出爐，該司法解釋延續(xù)試點期間關(guān)于公益訴訟受案范圍的概括式規(guī)定方式，但并未有大的變化，對于成文法國家來說，在司法實踐中，可能會出現(xiàn)立案困難等問題，對于公益訴訟目的的實現(xiàn)有所限制。因此，筆者認為，應在總結(jié)司法實踐、借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)我國實際情況，采取概括式與列舉式并舉的方式對檢察公益訴訟的受案范圍適當予以擴展，解決作為審判機關(guān)的法院在受理公益訴訟案件時權(quán)限范圍確認困難導致的立案難問題、檢察機關(guān)作為公益訴訟人行使訴權(quán)的局限性導致的受保護公共利益范圍狹窄問題等。

一、相關(guān)概念界定

筆者認為，檢察公益訴訟受案范圍的確定主要取決于公益訴訟自身特點及為維護國家和社會公共利益的任務界定，因此，明確公益訴訟的相關(guān)概念及檢察公益訴訟的目的是基礎。

布萊克法律辭典中將“訴訟”定義為“實施法律的過程”，而“公共利益”則被定義為：“（1）經(jīng)認可和保護的普遍的公共福利。（2）與全體社會公眾有利害關(guān)系的事情；特別是能夠證明行政法規(guī)正當性的某項利益?！币虼耍嬖V訟是指公眾作為一個整體參與的為了其提高普遍福利而進行的訴訟。正如Joseph所言：“公益訴訟是用法律武裝人民使之突破通向正義道路上的專制與壓迫的障礙的訴訟；是使大多數(shù)人重獲社會正義的訴訟；是抨擊鎮(zhèn)壓和否定人民權(quán)利的訴訟；是人民贏回尊嚴以及其他相關(guān)權(quán)利的訴訟。公益訴訟是讓法官和律師為了集體利益（而非個人或私人利益），運用法律而進行的斗爭。

“公共利益通常具有集體性和同類性，但有時也具有分散性特征。集體性或同類性的社會公共利益受到侵害可由社會組織或公民提起訴訟。而分散性社會公共利益受到侵害時因影響范圍廣、受損害人數(shù)眾多，很難找到利益代表者。即便有比較清楚的利益代表人，往往也會出于不愿被搭便車等原因，無動力或無能力提起公益訴訟?！币虼?，“檢察機關(guān)提起公益訴訟保護的是國家利益和分散性社會公共利益。這些利益當前處于易受侵害卻難由社會組織和個人提起訴訟保護的狀態(tài)。檢察機關(guān)提起公益訴訟是現(xiàn)有體制下現(xiàn)實而恰當?shù)倪x擇”。

二、現(xiàn)行規(guī)定及域外相關(guān)規(guī)定

（一）我國現(xiàn)行關(guān)于檢察公益訴訟受案范圍的規(guī)定。

《憲法》中諸多維護國家利益及社會公共利益的強制性條款，2012 年《民事訴訟法》增加了“公益訴訟條款”即第五十五條，2017年《民事訴訟法》第五十五條新增第二款，2017年《行政訴訟法》第二十五條新增第四款，《刑事訴訟法》第九十九條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條關(guān)于檢察機關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的民事公益訴訟權(quán)及2018年3月兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條、第二十一條等皆有相關(guān)規(guī)定，其中民事公益訴訟受案范圍是 “人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為……”，行政公益訴訟受案范圍是“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的……”。

（二）域外的相關(guān)規(guī)定。

美國公益訴訟的范圍由最初的“納稅人阻止政府濫用權(quán)力、違法使用公共資金”等行政訴訟向“環(huán)境保護”、“性別歧視”、“人權(quán)保護”和“公共教育”、“公眾健康”等民事訴訟擴展、延伸。

印度公益訴訟所涉及的案件范圍主要包括：其一，公共利益事項。如環(huán)境污染、藥品、食品衛(wèi)生、文化遺產(chǎn)、文物、森林和野生生物的保護以及其他重要公共事項。其二，個體性質(zhì)事項。如土地糾紛；服務事項。其三，信函請求事項。某些以郵寄方式送達的請求即使不涉及公共利益方面，經(jīng)最高法院首席法官認可，也有可能以申請令狀對待。

韓國的公益訴訟滲透到社會生活的各個方面，防止政府腐敗、保護公民基本權(quán)利和基本生活環(huán)境等。

臺灣地區(qū)通過環(huán)境特別法較為明確地界定行政公益訴訟受案范圍，其“行政訴訟法”第9條規(guī)定，行政公益訴訟以“法律”有特別規(guī)定者為限，現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的特別法主要是 “空氣污染防制法”等6部環(huán)境特別法和“環(huán)境基本法”?；旧虾w了環(huán)境保護領(lǐng)域的各類疏于管制的行政不作為行為。

三、現(xiàn)存問題及原因剖析

我國現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍，重點列明生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，其主要原因在于這幾大領(lǐng)域是分散性利益受損的重災區(qū)。結(jié)合我國司法實踐，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時，亦將主要辦案力量集中于這幾大領(lǐng)域，我國現(xiàn)下存在的就業(yè)、勞動、教育等領(lǐng)域分散利益受損時并未得到有效的司法救濟，從而導致了某些社會問題的發(fā)生，較為突出的有以下幾方面：其一，農(nóng)民工討薪引發(fā)的群體事件。近年來，農(nóng)民工欠薪導致的群體事件頻發(fā)，雖然新增的“拒不支付勞動報酬罪”在一定程度上解決了農(nóng)民工的欠薪問題，但刑法的謙抑性及相關(guān)制度的不完善使得多數(shù)欠薪問題得不到司法救濟，加之受教育程度低、法律意識淡薄、訴訟成本較高等問題，出現(xiàn)欠薪問題時多采取示威游行、罷工、暴力威脅等私力救濟的方式；其二，就業(yè)中的歧視現(xiàn)象，從企事業(yè)單位招錄人員的“限男性”到校園招聘中出現(xiàn)的“本科學歷（三類本科除外）”等就業(yè)歧視現(xiàn)象屢見不鮮，司法實踐中，關(guān)于就業(yè)性別歧視的案例已有所突破，但不可否認的是，此類社會問題同樣存在大量分散性利益受損現(xiàn)象，尤其校園招聘中的學歷歧視。還有教育歧視、城鄉(xiāng)勞動力工資差異歧視等等。

由此可見，以上所述各領(lǐng)域的歧視現(xiàn)象均反映出一個特點，所涉人群皆是弱勢群體，其所涉人員眾多且受影響范圍較廣，利益受損時，單個受害人很多情況下選擇“息事寧人”或者“隨波逐流”，且多數(shù)領(lǐng)域無相關(guān)組織代為訴訟，因此，此類公共利益的受損得不到有效的司法救濟。

四、展望

針對以上問題，結(jié)合我國司法實踐及借鑒域內(nèi)外先進立法經(jīng)驗，筆者認為應采用概括式及列舉式并舉的方式規(guī)范檢察公益訴訟受案范圍的內(nèi)涵與外延，并適當予以擴展，以解決當下司法實踐中遇到的問題。

（一）可借鑒新《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的混合式規(guī)定模式，即在類型化界定的基礎上，采取小項列舉的方式對公益訴訟受案范圍予以肯定式規(guī)定，并用“兜底性”條款彌補其不足。同時，引入否定式列舉方式，對于檢察機關(guān)不予受理的社會爭議予以明確，以防止訴權(quán)的濫用，導致司法資源的浪費。

（二）建議擴展檢察公益訴訟的案件范圍，主要是類型化界定中增加人權(quán)保護、性別歧視、文化遺產(chǎn)及文物保護等。近年來，農(nóng)民工討薪難已逐漸變?yōu)橐环N社會問題，建議在信訪無果、得不到司法援助、未達刑事立案標準的情況下，由檢察院進行公益訴訟。性別歧視、學歷歧視問題常見于招聘過程中，直接發(fā)布帶有歧視色彩的崗位要求，這樣的信息一經(jīng)公告便是一種對群體利益的損害，故而建議可針對此問題進行公益訴訟。而人權(quán)保護則是一種在更廣層面上的對人格與尊嚴利益的維護。將文化遺產(chǎn)及文物保護納入受案范圍，可以有效解決文物保護機構(gòu)、城建規(guī)劃部門因管理不當、決策失誤造成的文化遺產(chǎn)及文物受損而沒有直接特定受害人時的救濟問題。