建立新機(jī)制 適應(yīng)新變化

黃德超

【摘 要】燃油稅費(fèi)改革對(duì)公路事業(yè)工作的影響是巨大的，公路養(yǎng)護(hù)是整個(gè)公路工作中的重要組成部分，也必然會(huì)受到影響和沖擊。稅費(fèi)改革對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工作的影響有多大？公路養(yǎng)護(hù)資金能否得到保障？公路養(yǎng)護(hù)的預(yù)算和養(yǎng)護(hù)事業(yè)會(huì)計(jì)工作如何解決？如何采取相應(yīng)的措施，保障公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會(huì)計(jì)工作健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公路；事業(yè)單位；財(cái)務(wù)

燃油稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)工作的基本面雖然沒有發(fā)生變化，仍是保護(hù)公路資產(chǎn)、保障交通安全、服務(wù)公眾需求，但養(yǎng)護(hù)資金分配方式、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃審批程序、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用撥付渠道、養(yǎng)護(hù)工程管理方法均發(fā)生了變化。

一、公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)財(cái)政體制改革的基本情況

燃油稅費(fèi)改革致使公路養(yǎng)護(hù)工作發(fā)生了四個(gè)改變。

（一）公路養(yǎng)護(hù)資金的費(fèi)改稅變化

公路養(yǎng)護(hù)資金變化的前提是養(yǎng)路費(fèi)變成了稅，且需要經(jīng)過三次分配才能落實(shí)到公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目上。由每年的各省養(yǎng)路費(fèi)收支平衡變成成品油消費(fèi)稅的返還，由每年的各省自收自用變成區(qū)域性乃至全國性的平衡，由每年的實(shí)際增長變成基數(shù)返還加增量分配。

（二）養(yǎng)護(hù)預(yù)算（計(jì)劃）審批程序變化

由省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)報(bào)省級(jí)交通主管部門審批為主變成省級(jí)交通、財(cái)政部門聯(lián)合審批。

（三）養(yǎng)護(hù)費(fèi)用撥付渠道隨之發(fā)生變化

稅費(fèi)改革前渠道：省級(jí)交通主管部門→省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)→各市公路管理機(jī)構(gòu)→各公路養(yǎng)護(hù)單位（公路養(yǎng)護(hù)工程施工單位）。

稅費(fèi)改革后渠道：省級(jí)財(cái)政部門→市級(jí)財(cái)政部門→各公路養(yǎng)護(hù)單位（公路養(yǎng)護(hù)工程施工單位），也有一部分地方或一部分資金還是通過省級(jí)交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行撥付。

（四）稅費(fèi)改革后，養(yǎng)護(hù)工程管理方法也發(fā)生了變化

計(jì)劃管理，從投資規(guī)模的控制為主變?yōu)楣こ添?xiàng)目的管理為主。工程投資，從工程項(xiàng)目補(bǔ)助包干為主變?yōu)楣こ添?xiàng)目預(yù)算管理為主。項(xiàng)目管理，從傳統(tǒng)的事業(yè)型管理為主變?yōu)榘词袌龌\(yùn)作管理為主。資金管理，從按計(jì)劃撥款為主變?yōu)榘搭A(yù)算進(jìn)度請款，實(shí)行國庫集中支付為主。

二、稅費(fèi)改后的公路養(yǎng)護(hù)資金分配分析

公路養(yǎng)護(hù)工作的變化，核心就是交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)管理使用公路養(yǎng)護(hù)資金的方式方法發(fā)生了變化。公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措、使用和管理是整個(gè)公路養(yǎng)護(hù)工作的基礎(chǔ)和根本。稅費(fèi)改革后，除了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，養(yǎng)護(hù)資金來源還有交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助、收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金、各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金以及其他渠道籌集的資金。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由國家財(cái)政部門一次分配。轉(zhuǎn)移支付總額=當(dāng)年成品油稅費(fèi)改革形成的財(cái)政收入×改革基期年“六費(fèi)”收入等占按改革相關(guān)因素測算的財(cái)政收入的比例確定。

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付額=替代性返還+增長性補(bǔ)助

替代性返還是指替代地方原有的“六費(fèi)”收入基數(shù)給予的返還。即以2007年地方“六費(fèi)”收入為基礎(chǔ)，增加一定的增長率確定。

增長性補(bǔ)助，是指當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額中扣除替代性返還后的增量資金的分配。從2009年起，如果改革形成的收入能夠比原來測算的收入增長超過10%，中央財(cái)政將安排增長性補(bǔ)助。

關(guān)于增長性補(bǔ)助的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路規(guī)費(fèi)和水路規(guī)費(fèi)的比重、影響公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)以及航道養(yǎng)護(hù)的客觀因素分配。影響公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)的因素，則為當(dāng)量公路里程、路網(wǎng)密度、路況指數(shù)，權(quán)重分別為20%、15%和5%。

其中，成品油消耗量體現(xiàn)“多交稅、多得益”的原則，主要根據(jù)各地批發(fā)環(huán)節(jié)銷售量等因素計(jì)算。當(dāng)量公路里程主要反映已建成公路養(yǎng)護(hù)所需支出，具體以二級(jí)公路為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，對(duì)其他等級(jí)公路（扣除收費(fèi)的高速公路和一級(jí)公路）根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中不同公路路基寬度等因素加以調(diào)整。路網(wǎng)密度因素主要反映應(yīng)建未建道路所需支出，根據(jù)機(jī)動(dòng)車擁有量、公路覆蓋區(qū)人口、可居住面積、縣鎮(zhèn)個(gè)數(shù)等因素計(jì)算。路況指數(shù)是指按照《公路技術(shù)狀況評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》測定的反映公路平整程度等狀況的指標(biāo)。

增長性補(bǔ)助的計(jì)算公式是：某地增長性補(bǔ)助=成品油消耗量分配數(shù)+公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)分配數(shù)+航道養(yǎng)護(hù)分配數(shù)；

其中，成品油消耗量分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×60%×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）；

公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×[（該地當(dāng)量公路里程/全國當(dāng)量公路里程）×20%+該地路網(wǎng)密度因素×15%+該地路況指數(shù)因素×5%）]；

各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的公路養(yǎng)護(hù)資金用下式表示：

Y=Y1+Y2+Y3+Y4+Y5

式中：

Y—各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y1—替代性返還資金中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y2—增長性補(bǔ)助資金中成品油消耗量分配數(shù)中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y3—增長性補(bǔ)助資金中按當(dāng)量公路里程分配的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y4—增長性補(bǔ)助資金中按路網(wǎng)密度因素資金中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y5—增長性補(bǔ)助資金中按路況指數(shù)因素分配的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y1-Y5的具體計(jì)算如下：

Y1=該地替代性返還總額×該地改革基期年公路養(yǎng)路費(fèi)占比×y1（y1=80%）；

其中，該地改革基期年公路養(yǎng)路費(fèi)占比=該地2007年公路養(yǎng)路費(fèi)收入/該地2007年“六費(fèi)收入”，各地公路養(yǎng)路費(fèi)的實(shí)際收入構(gòu)成要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況分別測算。

Y2=成品油消耗量分配數(shù)×y2（y2=80%）

其中，成品油消耗量分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）×60%；

Y3=當(dāng)量公路里程分配數(shù)×y3（y3=100%）

其中，當(dāng)量公路里程分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×[（該地當(dāng)量公路里程/全國當(dāng)量公路里程）×20%；

Y4=路網(wǎng)密度因素分配數(shù)×y4（y4=30%-40%）

其中，路網(wǎng)密度因素分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比X（該地路網(wǎng)密度因素）×15%按路網(wǎng)密度因素分配的資金，主要用于應(yīng)建未建道路所需支出，具體辦法交通部正在制定中。

Y5=路況指數(shù)因素分配數(shù)×y5（y5=100%）

其中，路況指數(shù)因素分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×（該地路況指數(shù)因素）×5%路況指數(shù)因素采用路況調(diào)節(jié)系數(shù)進(jìn)行確定（具體辦法交通部正在制定中）。括弧中的y1-y5均為個(gè)人經(jīng)驗(yàn)建議值。

（二）交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助資金。由稅費(fèi)改革后新增的稅收收入中中央本級(jí)安排的部分資金和車輛購置稅的部分資金組成。主要用于危橋改造工程、普通干線公路的路網(wǎng)改造工程、水毀搶修及突發(fā)性搶險(xiǎn)救災(zāi)工程、安保工程及其他工程。

（三）根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸收費(fèi)公路，可以用收取的車輛通行費(fèi)來安排必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

（四）各地財(cái)政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可從當(dāng)年財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金。

用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。這部分資金，主要用于干線公路改建工程配套和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼。

（五）各地通過其他渠道籌集的養(yǎng)護(hù)資金。主要有路政賠（補(bǔ)）償資金、路政罰款返回資金、地方收取的公路施工營業(yè)稅等返還資金、公路廣告收入和公路資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)贏利等。

因此，公路養(yǎng)護(hù)資金總額，可用下式表示：

Z=Y+B+T+D+Q

其中：Z-可用于公路養(yǎng)護(hù)資金總額；

Y-財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金用于公路養(yǎng)護(hù)的資金；

B-交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助；

T-通行費(fèi)收入用于養(yǎng)護(hù)的資金；

D-各級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排的用于公路養(yǎng)護(hù)的資金；

Q-其他可用于公路養(yǎng)護(hù)的資金（預(yù)算外資金）；

三、稅費(fèi)改革后公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會(huì)計(jì)存在的突出問題

（一）公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)預(yù)算編制功能科目劃分導(dǎo)致改革前后的經(jīng)濟(jì)科目分類交叉

稅費(fèi)改革前，公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃的劃分大體如下：

養(yǎng)護(hù)事業(yè)費(fèi)。包括行政管理費(fèi)，路政管理費(fèi)，養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械購置費(fèi)，養(yǎng)護(hù)科研教育費(fèi)，交通量調(diào)查費(fèi)，養(yǎng)路站房、生產(chǎn)房屋修建費(fèi)等。

養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)。包括勞動(dòng)保險(xiǎn)，職工福利、獎(jiǎng)勵(lì)、退職、退休、離休人員費(fèi)，國家規(guī)定要交納、支付的其他稅、費(fèi)等。

養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)。包括公路小修保養(yǎng)（含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、中修工程、大修工程、公路水毀搶修等。

稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃變?yōu)榱司巿?bào)財(cái)政預(yù)算，預(yù)算編制分為基本支出及項(xiàng)目支出：

基本支出。包括工資福利支出（含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、商品服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人及家庭補(bǔ)助支出。

項(xiàng)目支出。包括公路日常保養(yǎng)（不含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、小修工程、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)工程、中修工程、大修工程、應(yīng)急搶險(xiǎn)工程、改建工程、養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械設(shè)備購置費(fèi)、養(yǎng)護(hù)科研教育費(fèi)、交通量調(diào)查費(fèi)、養(yǎng)路站房、生產(chǎn)房屋修建費(fèi)等。

由以上可知原來在項(xiàng)目小修保養(yǎng)中開支的人員經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變成為了基本支出。目前養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)總體上為嚴(yán)重不足，在資金安排上公路小修保養(yǎng)很難得到保證。

（二）職工的社會(huì)保障繳費(fèi)問題

公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)原為自收自支的事業(yè)單位，由于稅費(fèi)改革及財(cái)政體制改革，單位屬性尚無準(zhǔn)確定義。在自收自支的情況下合同制職工的養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)進(jìn)入了小修保養(yǎng)。財(cái)政體制改革后，在預(yù)算編報(bào)的社會(huì)保障繳費(fèi)中無養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)的編報(bào)科目，至使職工的養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)無法得到保障。

（三）事業(yè)單位的經(jīng)營收入及業(yè)務(wù)的規(guī)范問題

稅費(fèi)改革前公路養(yǎng)護(hù)單位接受地方委托參與地方公路修建，從而發(fā)生事業(yè)單位的經(jīng)營收入。稅費(fèi)改革后按財(cái)政管理要求，將不能開展這些經(jīng)營業(yè)務(wù)，經(jīng)營業(yè)務(wù)要?dú)w還于市場，因此如何規(guī)范這些業(yè)務(wù)也是一個(gè)急需解決的問題。

（四）專用基金、一般基金規(guī)范使用問題

稅費(fèi)改革前公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位執(zhí)行一九八七年交通部頒發(fā)的《公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)制度》及《公路養(yǎng)護(hù)單位成本核算辦法》，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位提取并積累了專用基金及一般基金。稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位不在提取專用基金及一般基金，原有的專用基金及一般基金如何使用等問題需進(jìn)一步規(guī)范。

（五）預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

預(yù)算批復(fù)時(shí)間晚，年初零余額賬戶未下達(dá)額度，單位業(yè)務(wù)無法開展，對(duì)個(gè)人及家庭補(bǔ)助、工資福利支出等不到及時(shí)保證。公路養(yǎng)護(hù)的項(xiàng)目實(shí)施存在一定的時(shí)間規(guī)律，施工受季節(jié)及天氣變化影響，公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目資金使用存在未能根據(jù)公路養(yǎng)護(hù)的規(guī)律使用資金。

四、適應(yīng)財(cái)政體制改革后的基本途徑和方法

為適應(yīng)稅費(fèi)改革對(duì)公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)工作帶來的變化，今后開展公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)工作必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)變化；精細(xì)管理，規(guī)范程序；提前謀劃，周密計(jì)劃；主動(dòng)協(xié)調(diào)，多方爭取。

（一）要制定切實(shí)措施，改革和完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制

（1）確定公路養(yǎng)護(hù)事單位的單位性質(zhì)。由于編制預(yù)算的基本支出—工資福利支出—社會(huì)保障繳費(fèi)中只包含失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，不包含職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)預(yù)算資金，而在實(shí)際預(yù)算發(fā)生過程中卻需要支付大量合同制職工及長期職工需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等。針對(duì)此類情況需要即時(shí)規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)養(yǎng)事業(yè)單位的性質(zhì)，將需繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等納入預(yù)算；或是將單位性質(zhì)定性為參公管理事業(yè)單位，不在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等費(fèi)用，納入全額財(cái)政供養(yǎng)管理。

（2）制定完善和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會(huì)計(jì)制度。1987年開始使用的《公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)制》與不適應(yīng)現(xiàn)行財(cái)政體制改革的需求，在實(shí)際工作過程中遇到許多問題，需規(guī)范基本支出與項(xiàng)目支出的劃分，最終使《公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)制》與財(cái)政體制改革完全接軌，指導(dǎo)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會(huì)計(jì)向前發(fā)展。

（3）制定公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位經(jīng)營性收支業(yè)務(wù)管理辦法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位或多或少存在著經(jīng)營性收支問題，如接受地方政府委托代征收通行費(fèi)業(yè)務(wù)及代養(yǎng)護(hù)收費(fèi)公路業(yè)務(wù)等，這些經(jīng)營性質(zhì)的業(yè)務(wù)就會(huì)發(fā)生超支或節(jié)余的情況，需根據(jù)財(cái)政體制改革的要求，制定出經(jīng)營性質(zhì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)營超支、節(jié)余的管理辦法。

（4）完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位一般基金及專用基金的管理辦法。根據(jù)財(cái)政改革的相關(guān)要求，對(duì)一般基金及專用基金管理進(jìn)行研究，爭取財(cái)政部門對(duì)基金的管理支持，制定出一般基金及專用基金的來源及使用的管理，使一般基金及專用基金能更好的服務(wù)于公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）要適應(yīng)國家和省財(cái)政預(yù)算改革的需要，加快推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線”管理等預(yù)算管理制度改革

在財(cái)政改革過程中，公路養(yǎng)護(hù)事單位也要主動(dòng)參與到改革中，積極爭取財(cái)政支持，使公路養(yǎng)護(hù)事的發(fā)展、管理符合財(cái)政改革的要求。爭取解決預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政需資金撥付做到符合實(shí)際工作規(guī)律需要，避免資金供給矛盾。

從事公路養(yǎng)護(hù)、公路管理、公路建設(shè)等工作，涉及公路資金籌集、公路資金投放、資產(chǎn)購置與管理、資金耗費(fèi)與成本費(fèi)用管理等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，構(gòu)成了公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)與財(cái)務(wù)管理工作。以部門預(yù)算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等為中心的財(cái)政體制的變革，給當(dāng)前的公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作帶來了新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)建立并逐步完善適應(yīng)財(cái)政改革和公路事業(yè)發(fā)展要求的公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制。

【參考文獻(xiàn)】

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[4]書號(hào)：ISBN7-5005-8990-5；編著：財(cái)政部國庫司；書名：《政政收支分類改革預(yù)算執(zhí)行培訓(xùn)講解》；出版社：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社；出版時(shí)間：2006年3月.

[5]著者：云南省財(cái)政廳預(yù)算處；書名：《2010年云南省省級(jí)部門預(yù)算編制指南》；出版社：內(nèi)部資料；印刷時(shí)間：2009年6月.

[6]文件號(hào)：交財(cái)字〔1987〕828號(hào)文件；文件名稱：《關(guān)于印發(fā)〈公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)制〉、〈公路養(yǎng)護(hù)單位成本核辦法〉的通知》；印發(fā)時(shí)間：1987年11月，出版社：安微省供銷社印刷廠印；出版時(shí)間：1987年12月.