制定社會(huì)組織法刻不容緩

鄭功成

社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)的重要構(gòu)成部分，是社會(huì)成員參與社會(huì)治理的基本途徑，也是國家治理中充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源并服務(wù)社會(huì)的重要載體。在政府職能轉(zhuǎn)換和公民參與社會(huì)治理熱情持續(xù)高漲的背景下，發(fā)展社會(huì)組織事實(shí)上正在成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化日益重要的支撐。我國社會(huì)組織正在不斷發(fā)展，但立法滯后成為社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。特別是進(jìn)入新時(shí)代后，伴隨政府職能轉(zhuǎn)換和政社分開步伐的加快，社會(huì)組織作為一個(gè)獨(dú)具特質(zhì)的社會(huì)構(gòu)成部分，迫切需要有基本的法律規(guī)制作為依據(jù)。因此，制定社會(huì)組織法作為規(guī)制社會(huì)組織發(fā)展與運(yùn)行的基本法刻不容緩。

一、大力發(fā)展社會(huì)組織對立法提出了迫切需求

在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景下，政府簡政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)換的相關(guān)公共職責(zé)需要社會(huì)組織來承接，公民有序參與國家社會(huì)、政治、文化事務(wù)離不開社會(huì)組織這一載體，城鄉(xiāng)居民日益增長的基本公共服務(wù)需求需要依靠大量的社會(huì)組織來提供，等等。因此，大力發(fā)展各種社會(huì)組織，已經(jīng)是我國快速走向現(xiàn)代化的一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。伴隨《慈善法》的制定與實(shí)施，社會(huì)組織將進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)代。

大力發(fā)展社會(huì)組織，對立法提出了迫切需求，制定社會(huì)組織法重要而緊迫。

一方面，我國社會(huì)組織在快速發(fā)展，法律規(guī)制嚴(yán)重不足，既影響了優(yōu)秀社會(huì)組織的成長，亦導(dǎo)致社會(huì)組織中魚龍混雜，急切需要制定專門的法律進(jìn)行規(guī)范。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，全國共有社會(huì)組織70.2萬個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)763.7萬人。其中，全國共有社會(huì)團(tuán)體33.6萬個(gè)，各類基金會(huì)5559個(gè)，民辦非企業(yè)單位36.1萬個(gè)。事實(shí)上，還有大量的公辦養(yǎng)老、福利機(jī)構(gòu)將隨著社會(huì)化改革而成為社會(huì)組織。與社會(huì)組織快速發(fā)展相比，相關(guān)立法卻非常滯后。迄今還沒有一部社會(huì)組織基本法，僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范，而這些法規(guī)主要是規(guī)范登記程序的，既缺乏對社會(huì)組織權(quán)益保障的法律規(guī)范，也缺乏對社會(huì)組織與其他組織及個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。法律規(guī)范的缺乏已經(jīng)成為社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。

另一方面，社會(huì)組織在實(shí)踐中存在著許多迫切需要通過法律規(guī)范才能解決的現(xiàn)實(shí)問題。例如，社會(huì)組織的性質(zhì)定位不清晰，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三種組織形態(tài)的實(shí)際構(gòu)成較為復(fù)雜，在相關(guān)政策適用上亦已經(jīng)出現(xiàn)問題；社會(huì)組織與政府的關(guān)系不清，不僅現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的雙重管理體制使許多社會(huì)組織不得不依附于行政機(jī)關(guān)或類行政機(jī)關(guān)，而且政社不分的格局已經(jīng)影響到了政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)；社會(huì)組織的治理規(guī)范不足，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系往往形成虛設(shè)；社會(huì)組織的權(quán)益維護(hù)亦因缺乏法律保障而存在問題，有的社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)行征用；對社會(huì)組織的促進(jìn)政策亦缺乏完整的法律規(guī)范，稅收減免政策往往采取區(qū)別對待、個(gè)案審批，同樣的社會(huì)組織享受的是不同的政策優(yōu)惠；社會(huì)組織的監(jiān)管體制亦有不順，雖然歸口民政部門管理，但雙重管理體制又使很多部門介入，民政部門只能在登記環(huán)節(jié)把關(guān)，而對社會(huì)組織的整個(gè)活動(dòng)缺乏全過程監(jiān)管的法律依據(jù)；還有社會(huì)組織與相關(guān)方面的法律關(guān)系，亦因缺乏法律規(guī)范而難以有效規(guī)制權(quán)利義務(wù)關(guān)系，等等。所有這些，都不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展，迫切需要法律來規(guī)范。實(shí)踐中已經(jīng)被媒體披露的一些失范行為，同樣因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而無法有效監(jiān)管。這已經(jīng)導(dǎo)致公眾對社會(huì)組織的信任度不高，既影響了社會(huì)組織自身的發(fā)展，也影響了社會(huì)各界積極參與社會(huì)治理的積極性，進(jìn)而對全面深化改革形成制約。

黨的十八大明確提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”的要求。十八屆二中全會(huì)提出要“改革社會(huì)組織管理體制”，十八屆三中全會(huì)提出要“激發(fā)社會(huì)組織的活力”，十八屆四中全會(huì)更是明確而直接地提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”。在黨的十九大報(bào)告中，亦突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持全面依法治國，明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，要發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這些重要且明確的要求，為加快社會(huì)組織立法提供了權(quán)威的指引。

二、制定社會(huì)組織法具有可行性的依據(jù)

根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”的要求和黨的十九大精神，建議將社會(huì)組織法列入第十三屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，并由全國人大相關(guān)專門委員會(huì)牽頭組織草案起草工作。該法應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有相關(guān)立法的基礎(chǔ)，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家同類立法的經(jīng)驗(yàn)。

社會(huì)組織立法具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。在國家層面，現(xiàn)行法律中的《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律，均與社會(huì)組織立法相關(guān)。而國務(wù)院制定的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)，更是對社會(huì)組織相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)范。在地方，迄今有20多個(gè)省、市頒布了有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，廣東省曾起草了《廣東省社會(huì)組織條例》草案并公開征求意見。除此之外，國務(wù)院及主管部門先后制定了大量的政策性文件，如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；民政部發(fā)布的《社會(huì)組織評估管理辦法》《基金會(huì)信息公布辦法》《取締非法民間組織暫行辦法》《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等；財(cái)政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，等等。這些政策性文件規(guī)范了某類社會(huì)組織或社會(huì)組織的某類業(yè)務(wù)活動(dòng)，文件中一些成熟的內(nèi)容完全可以上升到法律規(guī)范的層面。所有這些，均為制定社會(huì)組織法奠定了一定的基礎(chǔ)。

國外豐富的社會(huì)組織立法可資借鑒。與企業(yè)組織一樣，社會(huì)組織也具有共性，國外類似立法，特別是大陸法系國家對社會(huì)組織（非營利組織）立法更是明確而具體，完全可以為我國社會(huì)組織立法提供借鑒。例如，德國在憲法、民法典總則中有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，專門制定了《社團(tuán)法》《公共協(xié)會(huì)權(quán)利法》《工商會(huì)法》等規(guī)范社會(huì)組織的專門法律。法國制定有專門的《社團(tuán)法》。匈牙利有《社團(tuán)法》《公益組織法》等。俄羅斯關(guān)于社會(huì)組織的立法雖然起步較晚，但也已經(jīng)制定了《非商業(yè)組織法》《慈善活動(dòng)和慈善組織法》《社會(huì)團(tuán)體法》《從事外國代理活動(dòng)和非商業(yè)組織聯(lián)邦法律修正案》等一系列法律。日本主要有《非營利組織法》《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》（NPO法）《一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人法》《公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人認(rèn)定法》《公益法人制度改革相關(guān)法案》等。韓國有《非營利機(jī)構(gòu)成立和運(yùn)作法案》等。新加坡有《社團(tuán)法》《互惠組織法》《慈善法》等。印度有《社團(tuán)法》《信托基金法》等。南非有《非營利組織法》等。盡管各國的社會(huì)組織涵蓋范圍不一，對社會(huì)組織的法律規(guī)范也并不一致，但這些立法亦能夠反映社會(huì)組織作為非營利組織的共性，無疑對我國制定《社會(huì)組織法》有借鑒作用。

社會(huì)組織多年來的發(fā)展亦為立法提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國社會(huì)組織近10多年來一直平穩(wěn)較快發(fā)展，70多萬家社會(huì)組織幾乎涵蓋了社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，在發(fā)展實(shí)踐中，這些社會(huì)組織均有自己的政策需求，它們同樣構(gòu)成了《社會(huì)組織法》立法的實(shí)踐源泉。制定《社會(huì)組織法》已具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。