如何深化地方機構改革

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新一輪黨和國家機構改革方案，是中國特色社會主義進入新時代的具有標志性意義的重大改革舉措，展現(xiàn)了中央深化政治和行政體制改革的堅定決心。而地方機構改革是此輪改革的重要組成部分，為構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，提供著重要的基礎支撐。如何更好推進地方機構改革，不僅是黨和國家機構改革整體布局的關鍵環(huán)節(jié)，而且是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。

一、堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導，是改革取得成功的基本保證

作為國家上層建筑的重要組成部分，黨和國家機構改革是一項重大利益調整和制度變革，面臨著與其他領域不同的改革環(huán)境和發(fā)展條件，因而也會面對更多的困難和阻礙。在這個過程中，打破傳統(tǒng)利益格局，推進各項改革措施落實，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，統(tǒng)一到黨的十九大和十九屆三中全會精神上來，凝聚起落實改革任務的思想共識和強大執(zhí)行力，是順利推進改革的重要前提和行動基礎。

與以往政府系統(tǒng)為主的機構改革不同，此次改革貫穿著全面加強黨的領導、優(yōu)化黨政體系運行的改革思路，不僅涉及對黨政職能定位的重新認識，而且涉及權責邊界的合理劃分；不僅涉及國家行政機構的變革，而且全面涵蓋黨的組織系統(tǒng)調整，更觸及黨政融合發(fā)展等深層次問題。因此，全面推進新一輪機構改革，既不能以傳統(tǒng)改革經(jīng)驗為主觀依據(jù)，更不能以西方改革模式為主要參照，必須從當前中國政治實踐從發(fā)，堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導，以新時代改革發(fā)展觀為基本遵循，引領和推動黨和國家機構改革深入、有序、協(xié)同發(fā)展。

中央權力是地方權力的基礎，地方職能源于國家職能的延伸。因此，地方機構改革是黨和國家機構改革的有機構成。作為此輪機構改革的重要內容，地方機構改革要拋棄“本位主義”思想局限，從全局出發(fā)、從長遠出發(fā)考慮改革的利弊得失，充分發(fā)揮地方各級黨政部門積極性和主動性，面對實踐中的困難和障礙，創(chuàng)造性地推進中央決策部署的落實。只有充分認識新一輪黨和國家機構改革的重要性，凝聚共識、統(tǒng)一思想，才能形成合力，有效推進各項改革舉措落實。正如習近平總書記指出的那樣，“只有全黨思想和意志統(tǒng)一了，才能統(tǒng)一全國各族人民思想和意志，才能形成推進改革的強大合力。堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標”。

二、注重調整利益格局，是地方機構改革順利推進的基礎

目前，深化改革已進入攻堅期和深水區(qū)。新一輪機構改革的任務，既是為了更好地調整相對固化的社會利益關系，也是為了突破政府自身利益格局和體制機制障礙。在本輪地方機構改革中，首先要打破黨政系統(tǒng)長期形成的職能分化格局，統(tǒng)籌考慮地方黨政各類機構設置，合理確定職責分工，促進公共權力的融合發(fā)展，有效體現(xiàn)黨政機構設置分工不分家的基本原則。其次，要打破政府部門和市場、社會之間不合理的利益格局。改革的一個重要目標，就是明確政府、市場和社會的界限，向市場放權、向社會分權，將該管的管好，不該管的轉移下放。中央確定的“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的改革方針，應成為解決傳統(tǒng)不合理的政府權力格局，激發(fā)市場動力和社會活力的重要原則和基本遵循。再次，要打破部門與部門之間固化的權力格局，解決部門間職能交叉分散問題。本輪機構改革一個突出特點就是強化問題導向，聚焦黨政部門職能設置優(yōu)化，重點解決政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題。而要優(yōu)化部門間機構設置和職責劃分，必須破除某些領域長期形成的公共權力地方化、部門化甚至個人化的固有利益格局，以構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系為主要目標，全面推進改革方案的貫徹落實。最后，要理順“條塊分割”的不合理格局，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。如何既加強中央的集中統(tǒng)一領導，又充分調動地方的積極性，是長期困擾政治與行政體制改革的難點問題。要解決“一收就死、一放就亂”的老問題，特別是當前基層政府權責嚴重不匹配的弊端，必須全面改革和重新調整中央與地方之間職權配置格局，解決中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理的問題，特別是重視加強地方和基層政府提供公共服務、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等方面的履職能力。

任何領域的改革，所涉及的問題往往都可以歸結為利益問題，全面深化改革的過程實質上就是各種社會利益關系深刻調整的過程。從歷史上看，改革開放的進程就是不斷突破利益固化藩籬的過程，新一輪地方機構改革也面臨同樣的問題。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，為深化黨和國家機構改革指明了前進的方向。在推進地方機構改革過程中，要高度重視調整固化的利益格局，消除機構改革面臨的各種體制機制障礙，推進機構改革的法治化和制度化，為全面有效落實黨和國家機構改革方案創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和條件。正如習近平總書記指出的那樣，中國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，我們將以壯士斷腕的勇氣、鳳凰涅槃的決心，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀，敢于觸及深層次利益關系和矛盾，把改革進行到底。

三、加強改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，是地方機構改革成敗的關鍵

國家治理體系和治理能力是一個互相關聯(lián)、相輔相成的有機整體。深化地方機構改革，作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是一個涉及領域廣泛、構成因素眾多的有機體系。在改革實施過程中，能否有效加強系統(tǒng)性和協(xié)同性，是地方機構改革能否取得實際成效的關鍵。

此次地方機構改革涉及領域廣泛，調整部門眾多，涵蓋內容復雜多樣。在改革進程中，首先要明確問題導向，加強機構改革與經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、生態(tài)建設之間的聯(lián)動性，以經(jīng)濟社會發(fā)展成果檢驗機構改革的成效；其次應重視職能轉變和機構改革之間的配套，以機構改革推進職能轉變和優(yōu)化配置，服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；再次應注重加強中央與地方之間、地方黨政之間、部門之間、軍地之間的協(xié)調和聯(lián)動，提高機構改革的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系。然而，這個過程不是自然形成的，要實現(xiàn)機構改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，避免各個領域單兵突進、各自為政，必須在中央的有效領導下，加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，緊扣機構改革的“路線圖”和“時間表”，明確方法步驟和措施保障，健全評估和督察機制，確保機構改革沿著正確的軌道平穩(wěn)有序高效推進。正因為如此，提高改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，就成為事關新一輪機構改革能否取得預期成效的關鍵。

四、推進權責匹配和職能優(yōu)化，是地方機構改革的核心任務

兩會后首個地方機構改革方案公布，黑龍江事業(yè)單位將大幅縮編

改革開放初期的幾輪地方機構改革，無不經(jīng)歷了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)怪圈。雖然當時的改革是以控制政府機構和人員數(shù)量為主要目標的，但歷史經(jīng)驗也為當前全面深化黨和國家機構改革提供了重要的借鑒和啟示。

新一輪地方機構改革與以往改革的明顯不同就在于以全面提高黨政機關效能為目標，把權責匹配和職能優(yōu)化作為改革的主要內容，涉及領域廣泛、改革層次深、調整力度大。這次改革不僅局限于傳統(tǒng)領域政府層面的機構設置和職能優(yōu)化，而且廣泛涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位、群團、社會組織以及跨軍地等各個領域。從改革思路看，以全面加強黨的領導、實現(xiàn)黨政融合發(fā)展為機構改革主線，在改革理念和深度上均超越以往。在實踐層面，不僅聚焦職責缺位和行政效能問題，而且高度重視機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)等問題。在組織體系方面，不僅關注部門與部門之間職權和責任優(yōu)化統(tǒng)合問題，而且在縱向上把中央與地方職責關系的重新調整納入改革視野，強調合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。除了黨政部門、事業(yè)單位和群團組織之外，此次改革還涉及軍地之間機構和職能的優(yōu)化轉移，以及機構改革與經(jīng)濟發(fā)展、服務社會之間的關系，改革力度前所未有。

十九屆三中全會明確將深化黨和國家機構改革放在提升黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來加以認識，充分說明了新一輪機構改革的政治定位和戰(zhàn)略意義。這為從戰(zhàn)略層面保障機構改革成果的長效化，創(chuàng)造了積極有利的條件?！渡罨h和國家機構改革方案》明確提出，要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。這就需要進一步合理界定各層級間職能配置、優(yōu)化機構設置，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。

此次改革方案明確提出了地方機構改革的路徑和方向。一是推進不同層級間權責合理配置，賦予省級及以下政府更多自主權。權責不匹配是地方機構改革面臨的突出問題，進一步加大放權力度、增強地方治理能力是地方機構改革的重要內容，要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。二是以職能優(yōu)化整合為依托推進地方黨政機構改革。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能；在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，進一步推動機構職能的精簡優(yōu)化，形成管理合力。三是構建簡約精干的基層行政管理體制?；鶎狱h政部門直接承擔著社會管理、公共服務和市場監(jiān)管職能，要按照充實一線、加強基層的原則，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等權力事項下沉，整合審批、服務、執(zhí)法等方面力量和資源，實行扁平化和網(wǎng)格化管理，推進直接服務民生的公共事業(yè)部門改革，提升基層管理服務水平。四是進一步規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。以優(yōu)化協(xié)同高效為原則，理順和明確中央與地方權責關系，健全垂直管理機構與地方協(xié)作配合機制和分級管理體制。

總之，深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。在改革進程中，要從戰(zhàn)略層面提高對地方機構改革重要性的認識，整合和重塑新的利益格局，著力解決黨和國家機構職能體系中存在的體制機制性障礙，加強地方機構改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，采取積極有效措施鞏固改革成果，加快構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，為提高國家治理能力和治理水平、推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供新的強大發(fā)展動力。