中國城市化為什么需要進(jìn)行土地制度和戶籍制度改革

張倩倩

【摘 要】 本文主要介紹中國城市化過程中的困境以及中國城市化的改進(jìn)策略。首先介紹了城市化的概念和中國城市化過程中的一系列制度因素。其次是分析中國城市化的“劃地不劃人”、“進(jìn)城務(wù)工根在農(nóng)村”等困境。接下來對國內(nèi)外城市化典型案例進(jìn)行分析。本文主要選取了拉美國家中最具過度城市化代表性的巴西和中國實施地票制度比較成功的重慶進(jìn)行分析。最后是對中國城市化發(fā)展的一些建議。

【關(guān)鍵詞】 城市化 土地制度 戶籍制度 過度城市化

一、中國城市化

（一）城市化概念

城市化一直是國際上一個值得探討的問題。歐美、日本等發(fā)達(dá)國家在城市化的進(jìn)程上，已經(jīng)有了很長的發(fā)展歷程，目前均已進(jìn)入后期階段。中國作為發(fā)展中的人口大國，城市化問題一直是被廣泛關(guān)注的對象。城市化由過去的“反”城市化變成了熱推城市化，近年來更是變成“實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇”。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，城市化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動等作用就顯得越發(fā)的重要起來。

城市化的概念主要有狹義和廣義之分。狹義的城市化是指人口城市化，即農(nóng)村人口遷移到城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诨蜣r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，由此使城市人口?guī)模增大、比重提高的過程。城市化的廣義概念是除人口城市化以外，還包括土地城市化和生活方式城市化。

目前我國改革從農(nóng)村起步、在推進(jìn)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)品和要素平等交換、改善農(nóng)村公共福利、公共資源均衡配置等方面采取了一系列的措施，但是城鄉(xiāng)分割的二元體制依然是橫亙在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前的難題。我國城鄉(xiāng)分割的二元體制源頭在于新中國成立之時，為了實現(xiàn)趕超目標(biāo)，集中力量發(fā)展工業(yè)，通過建立統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍制度以及人民公社制度將城鄉(xiāng)逐步分割開來。如今城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大使消除城鄉(xiāng)二元體制必須付出的成本越來越高。

（二）城市化發(fā)展特征

首先，城市化具有集聚效應(yīng)。城市化是根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動。但是城市化形成之后，便會對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。它能通過推動城市發(fā)展集約利用城市資源，把原本閑散、效率低下的土地、人力變成集中、高效率的資源，創(chuàng)造空間效益和集聚、規(guī)模效益。

其次，城市化過程中人口與土地相輔相成。與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對應(yīng)的農(nóng)村土地創(chuàng)造剩余勞動力和剩余糧食，剩余勞動力進(jìn)入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此所造成的城市用地不足就需要增大城市用地面積。因此土地制度就需要相應(yīng)的整改。

再次，城市化的發(fā)展具有一定的復(fù)雜性。城市化的復(fù)雜性首先就體現(xiàn)在城市化具有一定的階段性和周期性。城市化進(jìn)程中每個階段都有不同的特征，因此就需要政府制定相應(yīng)的政策來適應(yīng)發(fā)展城市化。城市化還具有不同的區(qū)域特征。一個國家或者地區(qū)都有其不同的地區(qū)特色、地理環(huán)境以及文化傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也各不相同，每個地區(qū)發(fā)展城市化的過程也具有很大差異。

總結(jié)國內(nèi)外城市發(fā)展?fàn)顩r，很多學(xué)者對中國的城市化進(jìn)行了分析與解說。有的學(xué)者以土地制度為核心，認(rèn)為中國的城市化是以土地制度為核心、由戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度 、教育制度及產(chǎn)業(yè)政策交互作用構(gòu)成的制度體系。國內(nèi)研究中國城市化的學(xué)者一般傾向于約束中國城市化的主要因素有戶籍制度、土地使用制度以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題。

二、城市化發(fā)展困境

受計劃經(jīng)濟(jì)時期的土地制度和戶籍制度影響，中國“劃地不劃人”的偽城市化日趨嚴(yán)重，城市“民工荒”與“農(nóng)村勞動力剩余”同時并存，農(nóng)村勞動力依然根在農(nóng)村，社會權(quán)益與普通城市人口仍有差別，城鄉(xiāng)貧富差距依然巨大。城市化進(jìn)程中，主要的困境在于中國的農(nóng)村土地政策和戶籍制度。

（一）土地制度困境

現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度為農(nóng)村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國目前的現(xiàn)金收入水平很低，農(nóng)村短時期內(nèi)建立以個人付費為基礎(chǔ)的社會保障制度是不可能實現(xiàn)的，由政府來承擔(dān)全部或部分費用來實施農(nóng)村社會保障制度將是對國家財政的一個重大挑戰(zhàn)，廣大的農(nóng)村幾乎沒有一個完善的社會保障體系。但是中國農(nóng)村特有的土地政策為農(nóng)村居民提供了一定的社會保障。土地在某種程度上可以作為現(xiàn)金的替代品，為勞動者提供足夠的食品，吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動力，使得土地在農(nóng)村的作用大大增加。但同時這也造成了農(nóng)村土地對于城市化進(jìn)程的阻礙。農(nóng)村居民如果要棄農(nóng)進(jìn)城，或從事他業(yè)，他只得放棄他的集體所有土地的份額。如果他不愿放棄他對土地的權(quán)利，他就要定期回鄉(xiāng)，變成“盲流”。農(nóng)村人口在城務(wù)工，根卻在農(nóng)村。

目前，中國的城市化已經(jīng)演變成大量集體農(nóng)地強(qiáng)制國有化的過程。壟斷性的土地“招拍掛”上市制度必然導(dǎo)致必然導(dǎo)致天價土地拍賣、高昂的房價和無法承受的房租，導(dǎo)致城市化的成本和代價趨高?，F(xiàn)行的城市化制度使得城市發(fā)展邊界的“攤大餅”擴(kuò)張，城郊用地將變?yōu)槌鞘杏玫?，形成政府主?dǎo)型的外生型城市化，土地收益具有不可持續(xù)性。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著城市化進(jìn)程加速和城市土地出讓市場化，地方政府通過擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的規(guī)模以增加預(yù)算外財源的動機(jī)和行為有增無減。各地普遍采取的征地后一次性支付補(bǔ)償金之后讓農(nóng)民自謀職業(yè)的方式，使得農(nóng)村剩余勞動力增多。補(bǔ)償金偏低，城市就業(yè)存在明顯劣勢，大量農(nóng)民失地又失業(yè)，社會不穩(wěn)定等，這都是采取盲目城市化政策所帶來的弊端。

（二）戶籍制度困境

首先，戶籍制度阻隔了城市化的進(jìn)程。城市“劃地不劃人”的偽城市化普遍存在，城市化集聚效益大量浪費。由于戶籍制度的存在，大多數(shù)進(jìn)程務(wù)工人員無法享受到與城市人口相同的社會福利。在新中國成立伊始，國家出于多方面考核成立戶籍制度，如今卻成為中國城市化最大的絆腳石。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工權(quán)益得不到基本的保障，與城市人口相比較低的工資與高強(qiáng)度的工作，使得農(nóng)民工依然是“候鳥式”的城市化，導(dǎo)致城市化過程中民工荒和農(nóng)村大量剩余勞動力并存。在劉易斯模型中，勞動力向城市不斷轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)竭_(dá)人口紅利的某一轉(zhuǎn)折點，邊際產(chǎn)品的增加一定會間接或直接地提高勞動力的供給價格。伴隨著中國

人口老齡化趨勢，現(xiàn)階段戶籍制度約束和各地域市場分割的影響，中國勞動力市場進(jìn)入劉易斯轉(zhuǎn)移階段，而非臨界點。農(nóng)村勞動力由于其單一的體力化勞動，無法形成“遷移式”的城市化。只有加速服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓農(nóng)村剩余勞動力有就業(yè)的渠道，吸引農(nóng)村勞動力進(jìn)城定居，才能產(chǎn)生真正的城鄉(xiāng)居民一體的城市化。

現(xiàn)行的城市化制度使得城市居民、城郊農(nóng)民、流動務(wù)工人員和純農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入差距變大，并且城市化并未帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展，反而產(chǎn)生農(nóng)業(yè)生產(chǎn)老齡化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模細(xì)碎化等問題。城市化進(jìn)程中，由于戶籍制度的影響，使得農(nóng)村戶籍兒童難以享受到與城市戶籍兒童相同的受教育福利，進(jìn)城務(wù)工人員難以在城市安家立業(yè)。貧困地區(qū)最大的一個問題就是父母在城市務(wù)工，兒童留在家鄉(xiāng)接受教育，產(chǎn)生代際斷裂現(xiàn)象。由于長時間和父母分離，留守兒童可能會存在生理和心理的畸形發(fā)育，不利于兒童的成長。

三、國內(nèi)外城市化發(fā)展模式和啟示

（一）重慶的地票政策

2008年，重慶報經(jīng)中央同意，成立農(nóng)村土地交易所，啟動了地票交易試點。將農(nóng)村閑置的宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加耕地數(shù)量。按照我國土地用途管制制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡的要求，增加的耕地數(shù)量就可以作為國家建設(shè)用地新增的指標(biāo)。這個指標(biāo)除優(yōu)先保障農(nóng)村建設(shè)發(fā)展外，節(jié)余部分就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達(dá)的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內(nèi)，申請將符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的農(nóng)用地，征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。

全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律是城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地相對減少，但農(nóng)村耕地面積普遍增加。以中國城市和農(nóng)村居住面積為例。農(nóng)村人均居住生活用地在200-300平方米，但城市人均居住生活用地僅僅為100平方米。若一個農(nóng)村人口進(jìn)城，理論上應(yīng)該節(jié)約150平方米的土地，若將土地復(fù)墾，必然會使耕地面積增加。但是中國的實際情況卻是，農(nóng)村人口進(jìn)城，帶來的反而是耕地面積的減少，農(nóng)村更多的耕地被用作建設(shè)住房。究其原因，在于城鄉(xiāng)分割的二元土地制度。我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地除非國家征收，不得轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地閑置，城市又不得不為其匹配相應(yīng)的住房用地。城市住房用地的剛性增加使得農(nóng)村耕地減少。重慶市針對這一情況，鼓勵外出務(wù)工人員將農(nóng)村宅基地復(fù)墾轉(zhuǎn)換為地票，將地票在市場上公開交易。這樣使得農(nóng)村閑置宅基地減少，進(jìn)城務(wù)工人員也可以得到相應(yīng)的放棄宅基地的補(bǔ)償，在城市安居樂業(yè)。中國的農(nóng)地為集體所有，農(nóng)民雖有使用權(quán)，卻無權(quán)處分。而重慶的地票制度正是針對農(nóng)村建設(shè)用地比較模糊的產(chǎn)權(quán)狀況，進(jìn)行確權(quán)分置。通過指標(biāo)化的形式，將農(nóng)村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設(shè)用地，轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市地區(qū)，用市場把農(nóng)村和城市聯(lián)系起來，實現(xiàn)共贏。

但是重慶的地票制度也有一定的缺陷。重慶地票制度的這種“以土地?fù)Q城市戶口”的方式有一定的局限性。當(dāng)?shù)劂y行以土地作為融資的主要抵押物，金融財務(wù)面臨巨大風(fēng)險。零地租和低地租土地財政補(bǔ)助持續(xù)時間有限，城市無法通過收繳物業(yè)稅的方式保證財政來源，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成了一個大問題。

（二）巴西“貧民窟”

50年代以來，巴西的工業(yè)化進(jìn)展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西緊急增長速度年均超出10%。創(chuàng)造了著名的“巴西奇跡”。在工業(yè)化的帶動下，巴西的城市化獲得了巨大的能量，巴西農(nóng)村人口開始大規(guī)模向城市遷徙。第一大城市圣保羅地區(qū) 1950 年人口為 250 萬人，1980 年達(dá)到 1350 萬人； 同期，第二大城市里約熱內(nèi)盧地區(qū)人口由 290 萬人增加到 1070 萬人。現(xiàn)在全國 51%的人口居住在 10 萬以上人口的城市中，其中 9 個大都市占全國人口的 29%。

但是巴西是拉美國家“過度城市化”的典型代表。首先便是巴西的貧富差距巨大。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手中，而最窮的10%只有0.8%的財富。2000年的巴西依然有4600萬人依然在為溫飽問題而犯愁。且巴西的農(nóng)地占有比例及其不平等。據(jù)巴西地理統(tǒng)計局的統(tǒng)計，1996 年占農(nóng)戶 1%的農(nóng)村土地所有者，占有土地面積的 45%。全國大部分良田掌握在大莊園主手里，其規(guī)模最大的可以達(dá)到幾萬、十幾萬公頃。由于國家重視出口農(nóng)業(yè)，對于面向國內(nèi)的小農(nóng)一直忽略，農(nóng)業(yè)的福利補(bǔ)貼全都落入大中型農(nóng)業(yè)企業(yè)手中。農(nóng)村的中小農(nóng)戶和無農(nóng)地人群在農(nóng)村生活艱難，只能選擇向城市邁進(jìn)。以上種種造成巴西的“貧民窟”現(xiàn)象顯著。貧民窟同時又滋生出一系列城市問題，如教育缺乏、毒品泛濫、疾病侵略等一系列社會問題。

四、中國城市化發(fā)展建議

目前，中國伴隨社會經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型，城市化的發(fā)展也進(jìn)入一個關(guān)鍵時期?；趪鴥?nèi)外案例，城市化可以從以下幾點進(jìn)行改善發(fā)展。

首先，城市化的健康發(fā)展需要幾種制度的聯(lián)動改革，而不是單一發(fā)展。正如前文所說的那樣，城市化進(jìn)程中包括戶籍制度，土地制度，產(chǎn)業(yè)制度等等多項政策制度的改進(jìn)。不管是以人為核心的城市化，還是以土地為核心的城市化，毋庸置疑的，城市化進(jìn)程中決不能將幾種因素單獨討論并單獨制定政策，造成制度割裂甚至完全相悖的結(jié)論。消除城鄉(xiāng)分離的社會福利制度安排，消除城鄉(xiāng)社會福利差異。保持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，不剝奪進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的耕地權(quán)利。加大耕地的補(bǔ)貼投入。改善戶籍制度，使進(jìn)城務(wù)工人員享有同等機(jī)遇，完善社會保障體系，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公平處置。扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)。

其次，建立市場主導(dǎo)、政府為輔的發(fā)展模式。放松對市場力量的束縛，城市化進(jìn)程便可按基本經(jīng)濟(jì)原動力行事，充分發(fā)揮聚集和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前，中國土地和戶籍的制度性障礙，以行政性命令為主導(dǎo)的資源配置手段，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)扭曲，特別是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性市場的確實，造成大批農(nóng)村人口無法進(jìn)入城市。轉(zhuǎn)變土地制度，使土地要素自由流動和市場化配置，實現(xiàn)城市土地供給的多渠道和土地產(chǎn)權(quán)的多元化，適當(dāng)提高農(nóng)民的征地補(bǔ)償金，限制和規(guī)范公共利益土地的征收。，取消戶籍制度中不平等障礙因素，保留人口變動和遷移的登記等服務(wù)功能，回歸城市化本真，糾正“化地不化人”的城市化誤區(qū)，注重吸引農(nóng)村人口入城工作和定居，通過土地制度和戶籍制度政策改革清除現(xiàn)代城市化的障礙。

最后，做好城市發(fā)展規(guī)劃。著眼于城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定合理的人口轉(zhuǎn)移規(guī)劃和科學(xué)的土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重視服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，解決城市就業(yè)難問題。做好頂層設(shè)計和實際落實規(guī)劃的一致和協(xié)調(diào)。走出一條社會和諧、綠色低碳、規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中國特色社會主義城市化道路。

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