海綿城市生態(tài)環(huán)境的績效評價(jià)

文/河北金融學(xué)院 滿 莉

英國德蒙福特大學(xué)商學(xué)院 李雨霏

0 引言

在城市化快速發(fā)展的時(shí)代背景下，城市居民對理想人居環(huán)境的向往與傳統(tǒng)城市建設(shè)不合理誘發(fā)的水資源短缺、水環(huán)境惡化、洪澇頻發(fā)和水生態(tài)系統(tǒng)退化等城市問題的矛盾愈加明顯，基于此，海綿城市概念被提出。根據(jù)住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，海綿城市指城市能像海綿一樣，在面對環(huán)境變化和自然災(zāi)害時(shí)具有良好的彈性，降雨時(shí)能吸收、滲入、蓄水、凈水，干旱時(shí)將蓄存的水釋放利用。海綿城市在恢復(fù)被破壞的水循環(huán)過程、推行低影響開發(fā)的基礎(chǔ)上，保護(hù)城市原有的生態(tài)系統(tǒng)和水文特征不變，使城市水資源、水生態(tài)、水安全、水環(huán)境和水文真正實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)和可持續(xù)發(fā)展。

近年來，海綿城市建設(shè)在全國各大城市逐步推行。2015—2016年，財(cái)政部、住建部、水利部分兩批確定了30個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，包括遷安、白城、鎮(zhèn)江、池州、北京、上海、寧波、福州、青島、珠海等，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號） ，到2020年，我國20%城市建成區(qū)將實(shí)現(xiàn)70%的降雨就地消納和利用，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。據(jù)此估算，海綿城市總體建設(shè)量巨大。此外，住建部、財(cái)政部、水利部等部委及海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市相繼出臺系列措施以指導(dǎo)、支持海綿城市建設(shè)（見表1）。

表1 “海綿城市”發(fā)展重大事件及政策

海綿城市建設(shè)如火如荼，績效評價(jià)系統(tǒng)也不斷迭代完善，但目前的海綿城市績效評價(jià)系統(tǒng)構(gòu)建滯后于海綿城市建設(shè)速度，重點(diǎn)表現(xiàn)在海綿城市建設(shè)以工程思維為主導(dǎo)。以工程思維為主導(dǎo)推進(jìn)海綿城市建設(shè)不是解決“城市看海”“水泥硬化”等問題的有效方法，而很可能是這些問題產(chǎn)生的根源。熱潮之下更需冷靜思考，城市究竟需要怎樣的海綿城市？怎樣的評價(jià)體系才能指導(dǎo)海綿城市建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)耦合？這些問題亟待政府相關(guān)部門拿出一套科學(xué)、合理、可實(shí)施的系統(tǒng)性評價(jià)體系，用體系去衡量最終成果，以成果為導(dǎo)向倒逼提升海綿城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和品質(zhì)。如何評價(jià)海綿城市的建設(shè)績效以確保生態(tài)文明的和諧發(fā)展，是政府持續(xù)關(guān)注的重大課題。

1 我國海綿城市績效評價(jià)體系現(xiàn)狀

住建部頒發(fā)的《海綿城市建設(shè)績效評價(jià)與考核辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）搭建了全面、科學(xué)的海綿城市建設(shè)績效評價(jià)平臺，為進(jìn)一步落實(shí)我國海綿城市的績效評價(jià)提供了指導(dǎo)性意見，在推進(jìn)海綿城市建設(shè)績效評價(jià)方面作出了重要貢獻(xiàn)。如表2所示，《辦法》建立圍繞水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度6個(gè)一級指標(biāo)和18個(gè)二級指標(biāo)的評價(jià)體系，規(guī)定海綿城市績效評價(jià)有自評、省級考核、部級抽查3種手段。

2 我國海綿城市績效評價(jià)體系特點(diǎn)

通過進(jìn)一步分析《辦法》內(nèi)容，筆者總結(jié)出目前我國海綿城市建設(shè)績效評價(jià)的主要特點(diǎn)。

1）政府主導(dǎo)，第三方機(jī)構(gòu)配合 當(dāng)前海綿城市績效評價(jià)以政府主導(dǎo)，政府是海綿城市績效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定者、考核執(zhí)行監(jiān)督者和考核實(shí)際執(zhí)行者。省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行考核，住建部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督及抽查海綿城市建設(shè)績效評價(jià)與考核情況，第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合政府部門考核的具體工作。

2）以生態(tài)優(yōu)先為原則，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為總目標(biāo) 《辦法》指出，我國海綿城市建設(shè)評價(jià)內(nèi)容主要以環(huán)境、生態(tài)、社會、管理等績效為主，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)環(huán)境績效中的水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化，社會績效、管理績效均圍繞環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，彰顯出生態(tài)環(huán)境有限原則。

3）定量為主、定性為輔，約束為主、鼓勵(lì)為輔 18個(gè)二級指標(biāo)中定量指標(biāo)11個(gè)，定性指標(biāo)7個(gè)；全通約束指標(biāo)13個(gè)，鼓勵(lì)指標(biāo)5個(gè)，旨在強(qiáng)調(diào)當(dāng)前海綿城市建設(shè)除硬性達(dá)標(biāo)外，部分指標(biāo)可酌情考量。

表2 海綿城市建設(shè)績效考核指標(biāo)（試行）

3 我國海綿城市績效評價(jià)體系存在問題

我國海綿城市績效評價(jià)總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn)而成，尚未完全融入“本土”特色，整體而言，績效評價(jià)體系尚處探索階段，存在以下問題。

1）重細(xì)處，輕整體 缺乏對海綿城市建設(shè)的整體評價(jià)體系與分析框架。

2）多主觀，少客觀 缺少科學(xué)、理性的評價(jià)指標(biāo)遴選方式，公共社會屬性難以得到客觀評估。

3）重政府績效、輕公眾實(shí)際需求 績效評價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)自上而下產(chǎn)生，評價(jià)執(zhí)行自下而上實(shí)施，標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施間的信息不對等易造成評價(jià)體系無法有效實(shí)施，難以滿足公眾的實(shí)際需求和愿望，降低了時(shí)效性。

4）評價(jià)維度不全，評量標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué) 海綿城市建設(shè)除滿足城市生態(tài)系統(tǒng)的自組織演化，還應(yīng)反映對城市居民生活質(zhì)量提升，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)及對正面社會公共效益的提升。當(dāng)前的評價(jià)指標(biāo)不僅無法全方位反映海綿城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的強(qiáng)弱，其余功能更缺少明確指標(biāo)，海綿城市績效評價(jià)應(yīng)建立不同空間、不同尺度的評價(jià)指標(biāo)體系。

5）重共性、缺乏個(gè)性 城市建設(shè)基礎(chǔ)的差異決定海綿城市評價(jià)細(xì)則的不同，而當(dāng)前海綿城市績效評價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)僅一套規(guī)則，難以反映海綿城市生態(tài)地域特征，缺乏靈活調(diào)整空間。

4 生態(tài)環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)體系建立

本文根據(jù)我國海綿城市績效評價(jià)體系現(xiàn)狀，構(gòu)建“水文生態(tài)系統(tǒng)”與“人文社會系統(tǒng)”定性定量結(jié)合的海綿城市建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系，通過多維度、多目標(biāo)的指標(biāo)評價(jià)海綿城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，督促試點(diǎn)城市建設(shè)，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，全面推進(jìn)我國海綿城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

4.1 建立原則

海綿城市建設(shè)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，評價(jià)海綿城市建設(shè)成效的指標(biāo)體系也可歸入可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系范疇。評價(jià)海綿城市建設(shè)成效的指標(biāo)體系不僅是海綿城市內(nèi)涵的具體化，更是海綿城市規(guī)劃和建設(shè)成效的度量衡。筆者認(rèn)為要使評價(jià)體系科學(xué)合理，須按照系統(tǒng)性、有效性、可操作性、可比性和獨(dú)立性等基本原則，精心遴選評價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)體系包括準(zhǔn)則層、具體指標(biāo)、權(quán)重內(nèi)容，指標(biāo)遴選須把握9大原則：①內(nèi)部績效指標(biāo)與外部績效指標(biāo)相結(jié)合；②數(shù)量績效指標(biāo)與質(zhì)量績效指標(biāo)相結(jié)合；③正向績效指標(biāo)與逆向績效指標(biāo)相結(jié)合；④技術(shù)性績效考核指標(biāo)與民主性投票績效指標(biāo)相結(jié)合；⑤建設(shè)支出指標(biāo)與運(yùn)營收入指標(biāo)相結(jié)合；⑥客觀性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)相結(jié)合；⑦工作指標(biāo)與業(yè)績指標(biāo)相結(jié)合；⑧行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)相結(jié)合；⑨個(gè)體指標(biāo)與團(tuán)體指標(biāo)相結(jié)合。

加強(qiáng)海綿城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的定量研究和評估模型研究，整合多尺度生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施管理研究，健全海綿城市績效評價(jià)與管理體系。

4.2 建立思路

1）基于體制外的獨(dú)立第三方評價(jià) 獨(dú)立第三方評價(jià)是建立體系首要考慮的環(huán)境因素。委托第三方評價(jià)指由上級政府或其他機(jī)構(gòu)委托專門機(jī)構(gòu)對特定對象進(jìn)行的評價(jià)活動(dòng)，一方面，政府大量一手?jǐn)?shù)據(jù)彌補(bǔ)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)缺失問題；另一方面，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于海綿城市利益主體之外的角色能提高評價(jià)結(jié)果的公正性。

2）針對整體績效 整體績效是構(gòu)建評價(jià)模型時(shí)需重點(diǎn)考慮的導(dǎo)向性因素，海綿城市整體績效主要包括整體產(chǎn)出和目標(biāo)績效：整體產(chǎn)出主要指海綿城市建設(shè)給政府帶來的政治、文化、社會和經(jīng)濟(jì)等績效，如政府投入（政府成本，包括隱形成本和顯性成本）；目標(biāo)績效指公眾滿意度。整體績效評價(jià)置于公眾滿意度導(dǎo)向之下，滿意度測量與公共職能部門的公眾滿意度評價(jià)完全不同。總體而言，整體績效概念既有重大的理論導(dǎo)向意義又為體系構(gòu)建預(yù)設(shè)了環(huán)境條件。

3）導(dǎo)入公眾滿意度績效因子 以有效、真實(shí)的數(shù)據(jù)彌補(bǔ)了公眾主觀評價(jià)的缺陷，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的績效分析有利于提升績效評價(jià)的客觀性，便于了解公眾的真實(shí)需求及對服務(wù)的評價(jià)。

4）以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相和諧為基礎(chǔ) 海綿城市建設(shè)是生態(tài)城市、綠色城市建設(shè)的重要組成部分，海綿城市績效評價(jià)體系構(gòu)建也應(yīng)以城市生態(tài)評價(jià)體系為參考標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合生態(tài)環(huán)保和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大系統(tǒng)綜合評價(jià)，強(qiáng)調(diào)海綿城市建設(shè)中人類社會與自然環(huán)境的和諧，落實(shí)我國生態(tài)環(huán)境評估考核的責(zé)任追究制度，改變以GDP為單一衡量指標(biāo)的政府績效評價(jià)考核體系，轉(zhuǎn)變區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方式。

海綿城市建設(shè)可修復(fù)自然生態(tài)環(huán)境，使水文循環(huán)，讓城市回歸自然，減少降雨外排量，以空間換時(shí)間，延遲洪峰出現(xiàn)時(shí)間，提高城市防洪能力，最大程度降低居民的水災(zāi)損失，體現(xiàn)社會和諧。此外，社會公眾可通過“山水林田湖”等自然景觀直觀感受親近自然，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。鑒于此，建立合理的海綿城市建設(shè)評價(jià)體系確有必要，便于分析水文生態(tài)系統(tǒng)與人文社會系統(tǒng)的關(guān)系，解讀二者現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，更好地服務(wù)二者耦合的綜合管理。

4.3 績效評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)上述海綿城市績效評價(jià)系統(tǒng)建設(shè)的總體思路，結(jié)合海綿城市建設(shè)的內(nèi)涵與目標(biāo)，構(gòu)建“兩大系統(tǒng)、四大維度”的績效指標(biāo)群，即以“水文生態(tài)系統(tǒng)”和“人文社會系統(tǒng)”為兩大基礎(chǔ)系統(tǒng)，以功能維度、價(jià)值維度、制度維度和效益維度為縱深的四大維度體系，指標(biāo)之間為相互獨(dú)立、相互支撐、共生共榮的關(guān)系，各個(gè)指標(biāo)不可分割，缺一不可。指標(biāo)群是基于四大維度展開的具體實(shí)施可量化和不可量化的指標(biāo)，可對海綿城市進(jìn)行全方面測度評定。

1）功能維度 低影響度是海綿城市建設(shè)績效評價(jià)最基本的要求，通過各指標(biāo)實(shí)施結(jié)果數(shù)據(jù)采集分析得出評價(jià)結(jié)果，將建設(shè)的核心目標(biāo)映射于評估體系中，體現(xiàn)小雨不積水（控制徑流總量）、大雨不內(nèi)澇（削減峰值流量）、雨水不黑臭（凈化雨水）、熱島有緩解（集蓄利用雨水、補(bǔ)充地下水）等功能（見表3）。

2）價(jià)值維度 海綿城市除具有最基本的儲蓄、釋放雨水的功能外，還可產(chǎn)生一定的價(jià)值利益，不同價(jià)值利益亦能出現(xiàn)無法同時(shí)滿足的情況，故在評估海綿城市建設(shè)績效時(shí)需高度關(guān)注利益相關(guān)者所具有的價(jià)值合理性，如建設(shè)過程中可能出現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的矛盾、先進(jìn)生態(tài)技術(shù)和古典園林景觀文化的矛盾（資源價(jià)值、美學(xué)價(jià)值），在權(quán)衡上述矛盾時(shí)，需要有正確的價(jià)值觀基礎(chǔ)（見表4）。

3）管理制度維度 海綿城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展離不開政策支持，建立一套完善的管理和修復(fù)海綿生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的制度是保障海綿城市可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)制，其中包括但不限于土地利用許可條件（規(guī)劃建設(shè)管控制度）、設(shè)計(jì)激勵(lì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)（投融資機(jī)制建設(shè)）、規(guī)范施工（技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)）及鼓勵(lì)人們提高水資源利用率等方面的政策制度（績效考核與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制）（見表5）。

4）效益維度 從海綿城市建設(shè)利益相關(guān)者（政府、工程承包商、社會公眾等）的角度出發(fā)，海綿城市建設(shè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益均衡，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面滿足各方利益需求，實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)利益最大化（見表6）。

表5 管理制度維度指標(biāo)體系

表6 效益維度指標(biāo)體系

5 結(jié)語

海綿城市建設(shè)不僅是綠色城市、生態(tài)城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，更關(guān)乎新時(shí)代美好人居建設(shè)的成果和人民美好生活愿望的實(shí)現(xiàn)。本文在綜合闡述海綿城市建設(shè)重要性基礎(chǔ)上，重構(gòu)海綿城市建設(shè)目標(biāo)，從海綿城市內(nèi)涵與發(fā)展目標(biāo)入手，深入分析并采用自上而下的方法構(gòu)建了以“水文生態(tài)系統(tǒng)”“人文社會系統(tǒng)”兩大系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以功能、價(jià)值、管理制度及效益為縱深的四大維度定性定量評價(jià)體系，旨在彌補(bǔ)《辦法》對海綿城市生態(tài)環(huán)境績效評價(jià)的不足。但該指標(biāo)評價(jià)系統(tǒng)構(gòu)建假定設(shè)想的地區(qū)差異較大，在具體實(shí)際中應(yīng)增加地區(qū)差異性，以示范項(xiàng)目的實(shí)際數(shù)據(jù)為依據(jù)，進(jìn)一步完善海綿城市建設(shè)績效評價(jià)指標(biāo)體系。