淺析我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

梅談

【摘 要】檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在我國(guó)是個(gè)新生事物，能夠解決“立案難”“勝訴難”“執(zhí)行難”等問題，但也面臨諸多的挑戰(zhàn)與困難。通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論爭(zhēng)議、實(shí)踐中的訴訟優(yōu)勢(shì)、存在的問題與挑戰(zhàn)三個(gè)方面進(jìn)行分析，最后提出一些意見與建議，希望能為我國(guó)公益訴訟制度的完善做出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

【Abstract】Prosecution organ proposes the environmental public interest litigation， it is a new thing in China， which can solve the problems of "register difficulty" and "difficult to win a lawsuit" and " difficulty in enforcement" and so on， but it also faces many challenges and difficulties. Through analyzing the theoretical dispute， the advantages of litigation in practice， the existing problems and challenges in the prosecution of public interest litigation by the prosecution organ， the paper finally puts forward some suggestions. Hoping to make a little contribution to the perfection of the public interest litigation system in our country.

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；挑戰(zhàn)與困難 ； 檢察機(jī)關(guān)

【Keywords】 environmental public interest litigation； challenges and difficulties； prosecution organ

【中圖分類號(hào)】D925 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）07-0105-03

1 引言

近幾年以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化的程度越來(lái)越高，對(duì)環(huán)境的破壞也越來(lái)越大，出現(xiàn)了霧霾天氣，石油泄漏等環(huán)境污染問題，其原因有，一方面隨著社會(huì)與科技的飛速發(fā)展，全世界的社會(huì)分工越來(lái)越精細(xì)，我國(guó)在世界的競(jìng)爭(zhēng)中處于比較弱勢(shì)的地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境破壞和資源消耗為主；另一方面是我國(guó)的國(guó)民缺乏環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，這樣就造成了我國(guó)起訴環(huán)境的破壞的案件缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。就目前來(lái)看，當(dāng)前的我國(guó)環(huán)境公益案件主要依靠社會(huì)組織來(lái)起訴，其主要的問題是社會(huì)的認(rèn)可度不高，在訴訟中處于比較弱勢(shì)的地位，此時(shí)就需要一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，那么到底有沒有一個(gè)這樣強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)？檢察機(jī)關(guān)起訴是否具有優(yōu)勢(shì)？

2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的分析

根據(jù)我國(guó)2015年7月全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)授權(quán)決定在我國(guó)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)可以看出，目前，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟比司法行政機(jī)關(guān)更加具有實(shí)踐意義。2016年 1月6日，最高人民檢察院在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的提起環(huán)境公益訴訟的線索來(lái)源、立案程序、舉證責(zé)任等等內(nèi)容做出了一些具體的規(guī)定。[1]雖然這些規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是在很多的法律主體、法律概念方面與傳統(tǒng)的法律訴訟有著很大的區(qū)別，由此造成檢察院提起環(huán)境公益訴訟方面會(huì)面臨諸多的困難，并且在以后的具體落實(shí)上會(huì)欠缺相應(yīng)的實(shí)際可操作機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的還需要進(jìn)一步的分析和完善。

2.1 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論爭(zhēng)議

在傳統(tǒng)當(dāng)事人理論下，訴訟的原告資格必須是與本案件訴訟請(qǐng)求有著直接的“利害關(guān)系”，環(huán)境公益代表的是我國(guó)的公共利益，與我國(guó)傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論的“直接利害關(guān)系”有著明顯的不同。能否將環(huán)境公共利益并入到與本案件有“直接的利益關(guān)系”是當(dāng)前理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，學(xué)界針對(duì)這個(gè)問題提出了以下幾種觀點(diǎn)：

第一，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”說。湯維建教授認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，理應(yīng)對(duì)公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督。如果公益性法學(xué)法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應(yīng)的訴訟，這實(shí)際是否認(rèn)了公益性法律的作用。

第二，“公益代表人”說。江偉教授提出：“必須要設(shè)立一個(gè)代表公共利益，而且擁有一些法律手段和權(quán)威的主體代表國(guó)家提起訴訟，參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)是最佳的主體”。

第三，“公訴人”說，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)首先是對(duì)犯罪行為的國(guó)家追溯，但是對(duì)刑事犯罪的追訴已經(jīng)不能包含公訴權(quán)制刑事的所有形式，公訴權(quán)的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

以上的三種學(xué)說，雖然在表述上有所不同，但是在本質(zhì)上都是相同的，法律基礎(chǔ)都是我國(guó)憲法的第129 條：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”在本質(zhì)上都是把檢察機(jī)關(guān)的提起公訴權(quán)作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種方式。由此可以看出，檢察院提起公益訴訟的原告主體資格可以從“直接利害關(guān)系人”擴(kuò)展到“非直接利害關(guān)系人。所以，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有法律基礎(chǔ)。

2.2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的在實(shí)踐中的優(yōu)勢(shì)分析

首先，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的法律訴訟方面有著比行政機(jī)關(guān)更加獨(dú)立的地位，具體表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)在辦案的過程中具有司法行政機(jī)關(guān)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，它可以更好地解決環(huán)境公益訴訟案件“立案難”的問題。雖然說，2015年修改了我國(guó)的行政訴訟法，將我國(guó)的“立案審查制”改為“立案登記制”。但是在實(shí)際的辦案中，尤其是環(huán)境公益訴訟案件，如果沒有檢察機(jī)關(guān)的參與，獲得法院的立案仍是個(gè)比較嚴(yán)重的問題。造成一些社會(huì)組織或者個(gè)人在法院立案難的原因主要是：一些地方的法院工作人員的思想還沒有完全轉(zhuǎn)變，他們認(rèn)為：“環(huán)境公益的案件屬于我國(guó)的政府管理，是涉及國(guó)家的政策問題，不屬于我國(guó)的法院管理，所以對(duì)該事件推諉。”另一方面的原因，法院的一些法官的業(yè)務(wù)能力相對(duì)不強(qiáng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到處理這些問題的程度，而且環(huán)境公益案件受到社會(huì)的輿論影響的壓力比較大，處理不好就要承擔(dān)“相應(yīng)”的政治責(zé)任。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)與法院同屬于司法機(jī)關(guān)，而且檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)，其獨(dú)特的法律地位和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系可以更好地減輕法院的疑慮，更好地分擔(dān)法院的“政治壓力”，更好地解決環(huán)境公益訴訟“立案難”的問題。

其次，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與一般的社會(huì)組織相比，具有法定的證據(jù)調(diào)查權(quán)，這種權(quán)力可以解決在環(huán)境公益案件中“取證難”的問題。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，例如，大連市環(huán)保協(xié)會(huì)起訴中石油“7.16”事故污染環(huán)境一案，在該協(xié)會(huì)的反映中，他們面臨的最大的困難就是取證，具體來(lái)說就是，相關(guān)的行政部門不愿意配合，甚至一些相關(guān)的證據(jù)資料被相關(guān)的行政部門銷毀。由此可以看出，我國(guó)的社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中“取證難”，這時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的法定證據(jù)調(diào)查的作用就應(yīng)運(yùn)而生。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)取證據(jù)方面有如下的優(yōu)勢(shì)：相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查會(huì)減輕相應(yīng)的疑慮，檢察機(jī)關(guān)能夠更加有效地掌握相關(guān)社會(huì)組織難以獲取的證據(jù)資料，能夠得到更多充分的證據(jù)，正所謂，證據(jù)是法庭制勝的法寶，檢察機(jī)關(guān)能夠比社會(huì)組織獲得更多的證據(jù)，這將更加有利于環(huán)境公益案件的進(jìn)展。

再次，檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面，擁有比社會(huì)組織更多的優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)更加有利于解決環(huán)境公益訴訟“勝訴難”的問題，檢察機(jī)關(guān)通過其部門的專業(yè)人員，派出具有豐富訴訟經(jīng)歷的專門的法律訴訟人才與破壞環(huán)境的一方進(jìn)行訴訟，這將有利于提高環(huán)境公益訴訟的勝訴的幾率。例如，2014年12月29日發(fā)生在江蘇的“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，原告泰州市環(huán)保協(xié)會(huì)勝訴的原因與泰州市檢察院和江蘇省檢察院兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的出庭支持是密切相關(guān)的。所以檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中可以部分解決“勝訴難”的問題。

2.3 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟所面對(duì)的問題和挑戰(zhàn)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍然是個(gè)新生的事物。很多的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方案還處于試點(diǎn)之中，法律依據(jù)只是一些《試點(diǎn)方案》和一些《實(shí)施辦法》，很多的操作方案還沒有具體的訴訟規(guī)則，很多是試點(diǎn)方案仍然處于一些具體的概念之中，缺乏可操作性。

首先，現(xiàn)實(shí)條件的制約。我國(guó)環(huán)境公益訴訟的難題是這些工作機(jī)關(guān)缺乏較為充足的辦案經(jīng)費(fèi)，國(guó)家給予的辦案經(jīng)費(fèi)有限。在實(shí)踐過程中，我國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠一些污染比較大的企業(yè)來(lái)支撐，就出現(xiàn)了一些地方的官員對(duì)于污染環(huán)境的行為采取“睜一只眼，閉一只眼”的政策，更重要的原因是，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的公務(wù)員的收入來(lái)源于地方的財(cái)政，地方政府的大部分財(cái)政收入來(lái)源于污染環(huán)境的大企業(yè)，所以這些現(xiàn)實(shí)的問題都是制約我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件因素。

其次，訴訟范圍。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中人力、物力、資源有限，無(wú)法顧及所有的環(huán)境違法行為，而現(xiàn)行的《試點(diǎn)方案》僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但是具體到如何提起環(huán)境公益訴訟沒有具體的實(shí)施細(xì)則。所以檢察機(jī)關(guān)如何提起環(huán)境公益訴訟、是否提起環(huán)境公益訴訟具有很大的自由裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于起訴這些企業(yè)需要更加強(qiáng)大的勇氣和決心。眾所周知，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的司法資源比較緊張，而每年我國(guó)的地方又會(huì)產(chǎn)生大量的環(huán)境公益訴訟的案件，所以這就需要我國(guó)的司法機(jī)關(guān)能夠更好地

區(qū)分輕重緩急。選擇那些比較難以處理的環(huán)境公益訴訟案件先入手。因此，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該將有限的司法資源用于比較嚴(yán)重的案件，對(duì)其他的起訴案件的范圍進(jìn)行相應(yīng)的限制。

最后，訴訟順序的安排問題。在司法實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)事人、環(huán)保組織者最先作為訴訟主體原告的問題，檢察機(jī)關(guān)到底扮演支持者還是補(bǔ)充者的角色，這樣就造成了傳統(tǒng)的法學(xué)理論的沖突，這樣就可能破壞傳統(tǒng)訴訟中的“等腰三角形的結(jié)構(gòu)”。在《試點(diǎn)方案》中，將檢察院的法律地位界定為“公益訴訟人”，那么什么是“公益訴訟人”到底是原告？還是支持起訴者？還是其他？對(duì)此概念的具體內(nèi)涵，《試點(diǎn)方案》沒有做出合理的界定，這就造成了當(dāng)今的法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的分歧。由此可知，我國(guó)現(xiàn)行的試點(diǎn)方案仍然沒有給檢察機(jī)關(guān)一個(gè)比較合適的法律定位。

3 意見與建議

我國(guó)的《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》主要是從政策方面的角度出發(fā)來(lái)制定的，缺乏一些明顯的實(shí)施細(xì)則，在一些法律主體的定位上，可以看出還存在一些明顯的不足。因此，需要從如下的幾個(gè)方面去進(jìn)行完善：

首先，對(duì)于現(xiàn)實(shí)條件方面的制約，筆者認(rèn)為應(yīng)該從如下的幾個(gè)方面來(lái)著手：第一，制定相關(guān)的政策，比如說，對(duì)檢察院提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行訴訟費(fèi)用減免，這樣可以減少檢察機(jī)關(guān)的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的資金或者發(fā)動(dòng)社會(huì)的團(tuán)體、組織等積極參與環(huán)境公益訴訟的資金募集和捐款的活動(dòng)，有利于保障檢察機(jī)關(guān)擁有充足的資金進(jìn)行相關(guān)的訴訟活動(dòng)。第二，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專門人才的不足，國(guó)家應(yīng)該加快專門人才的培訓(xùn)，經(jīng)常組織法官、檢察官環(huán)境公益訴訟方面的培訓(xùn)，通過相關(guān)的研修班、講座等方式，加快專門處理環(huán)境公益訴訟的人才的建設(shè)。

其次，對(duì)于訴訟范圍方面來(lái)說，將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件劃分為“強(qiáng)行訴訟范圍”和“任意訴訟范圍”。劃分這兩種訴訟案件的依據(jù)：一方面，檢察機(jī)關(guān)的人力、物力、精力有限，無(wú)法做到大大小小案件面面俱到，另一方面，就是在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)不敢或者是不愿意挑那些納稅比較多的大型污染企業(yè)下手，在選擇起訴對(duì)象的時(shí)候擁有較大的自由裁量權(quán)[2]。之所以劃分兩種案件，目的是為了讓檢察機(jī)關(guān)將有限的資源處理較為嚴(yán)重的，對(duì)環(huán)境污染破壞、對(duì)老百姓生活影響比較大的企業(yè)進(jìn)起訴。具體來(lái)說，“強(qiáng)行訴訟范圍”的定位應(yīng)該是：嚴(yán)重破壞影響人民生活，對(duì)環(huán)境破壞比較大，涉案的范圍比較廣，影響深、破壞大的案件，此類案件來(lái)說，一般的個(gè)人和社會(huì)組織很難做到證據(jù)、訴訟方面的優(yōu)勢(shì)，個(gè)體進(jìn)行訴訟的成功率比較低，而此類案件又對(duì)我們的生活、環(huán)境影響大，所以這類案件應(yīng)該屬于檢察機(jī)關(guān)的案件范圍[3]?！叭我庠V訟范圍”的定位就是除強(qiáng)行以外的其他案件，這類案件就是一些普通的民營(yíng)企業(yè)，對(duì)百姓的影響相對(duì)較少，所以，這類案件可以由檢察機(jī)關(guān)自由裁量。

最后，對(duì)于訴訟順序方面來(lái)說，筆者認(rèn)為，可以在公民或者環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的案件之前，設(shè)置一個(gè)通知的前置程序，具體來(lái)說，社會(huì)組織或者個(gè)人在起訴某個(gè)污染比較大的企業(yè)的時(shí)候，先通知當(dāng)?shù)氐臋z察院，如果當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)該由它自己進(jìn)行起訴，其他的社會(huì)組織或者個(gè)人可以作為共同的原告進(jìn)行參與訴訟。如果檢察院認(rèn)為案件不屬于公益訴訟的范圍，相同的訴訟已經(jīng)提起了訴訟等而不予起訴，則申請(qǐng)者可以自行起訴，這樣可以更好地解決社會(huì)組織或者個(gè)人與檢察院起訴之間的順序問題。

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