“鄰避”治理探究

【摘 要】 在中國(guó)，鄰避設(shè)施帶來的環(huán)境負(fù)外部性引發(fā)的鄰避沖突引起廣泛關(guān)注，呈現(xiàn)出其自身特色。文章就現(xiàn)實(shí)中鄰避事件的發(fā)生過程和處理鄰避沖突的一般模式進(jìn)行了描述和分析，指出其存在的不足，進(jìn)而提出化解這一“中國(guó)式鄰避”困境的基本思路：即要基于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思路，實(shí)現(xiàn)從自上而下型向協(xié)同治理型治理模式的轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】 鄰避事件；鄰避沖突；鄰避治理

一、鄰避：一個(gè)難以駕馭性議題

鄰避設(shè)施是一些帶有污染威脅的公共設(shè)施，比如垃圾掩埋場(chǎng)、火力發(fā)電廠、精神病院、核電廠、化工廠等引起周邊居民嫌惡性的設(shè)施。鄰避沖突（NIMBY Conflict）指因鄰避公共設(shè)施興建而帶來的各種抵制與抗議，NIMBY是“Not In My Backyard”，即“不要在我家后院”的英文縮寫。鄰避沖突是當(dāng)國(guó)家推行某些對(duì)社會(huì)整體而言是必要的政策時(shí)，政策的目標(biāo)地區(qū)卻強(qiáng)烈反對(duì)把當(dāng)?shù)刈鳛檎吣繕?biāo)的草根運(yùn)動(dòng)。鄰避設(shè)施所在地的周邊居民和地方政府分別將自己對(duì)鄰避設(shè)施的認(rèn)識(shí)外化為表達(dá)利益訴求的行動(dòng)，試圖讓自己的利益取向影響公共決策。當(dāng)人們對(duì)決策的過程和結(jié)果不滿，認(rèn)為其自身訴求無法得到滿足時(shí)，“鄰避沖突”便由此產(chǎn)生。居民支持鄰避設(shè)施建設(shè)，但不要在自家后院。居民們認(rèn)為，既要實(shí)現(xiàn)公共利益，又不希望自身利益因?yàn)楣怖娴拇嬖诙軗p，為了不讓自身利益受損的居民通常采取一系列方式進(jìn)行利益表達(dá)。而政府為了推行某個(gè)以社會(huì)利益為目標(biāo)的項(xiàng)目，必須犧牲一部分人的私人利益，那到底是犧牲這部分人的私人利益還是向私人利益妥協(xié)，這中間存在社會(huì)利益和私人利益之間的博弈。

自2006年起，隨著城市生活垃圾處理能力的飽和，國(guó)家開始大規(guī)模興建生活垃圾焚燒項(xiàng)目。截止2014年，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電廠主要集中在東部地區(qū)（占全國(guó)總數(shù)的72%），尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的的珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，廣東、浙江、江蘇三省垃圾焚燒廠數(shù)量達(dá)到全國(guó)總數(shù)的51%。2016年，四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，指出我國(guó)城市生活垃圾存在垃圾產(chǎn)生量持續(xù)增長(zhǎng)，設(shè)施處理能力總體不足，普遍存在超負(fù)荷運(yùn)行的現(xiàn)象，建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目成為當(dāng)前的重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)文的大力支持并不意味著生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為人們所接受，相反，自北京市六里屯生活垃圾焚燒項(xiàng)目，公民打響反焚的第一槍，公民、政府、企業(yè)、專家圍繞著生活垃圾焚燒項(xiàng)目中二噁英的產(chǎn)生與處理展開了曠日持久的爭(zhēng)論。

治理與公共政策學(xué)者Hoppe根據(jù)社會(huì)價(jià)值達(dá)成共識(shí)的程度與科學(xué)知識(shí)達(dá)成共識(shí)的程度，將治理分為四種不同議題：（1）技術(shù)問題：表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值共識(shí)大，科學(xué)知識(shí)的共識(shí)也大。該類問題顯示出人們?cè)诳茖W(xué)知識(shí)和社會(huì)價(jià)值兩方面都具有高度共識(shí)的特征。道路維修就是一個(gè)例子。（2）難以馴服性技術(shù)議題：表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值共識(shí)大，科學(xué)知識(shí)的共識(shí)小。該類問題在社會(huì)價(jià)值方面能達(dá)到高度的共識(shí)，但是在某些科學(xué)知識(shí)的應(yīng)用上有很大的分歧。例如，每個(gè)人都認(rèn)為埃博拉病毒是一個(gè)應(yīng)該解決的問題，但是沒有技術(shù)可以用來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。（3）政治問題：表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值共識(shí)小，科學(xué)知識(shí)的共識(shí)大。該類問題在科學(xué)知識(shí)方面有高度的共識(shí)，但是在社會(huì)價(jià)值上有很大的分歧。墮胎問題就是這個(gè)問題的例子。這種技術(shù)的應(yīng)用是有爭(zhēng)議的。（4）邪惡的問題：表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值共識(shí)小，科學(xué)知識(shí)的共識(shí)也小。該類問題的特點(diǎn)是在社會(huì)價(jià)值和科學(xué)知識(shí)的共識(shí)上都存在很大的分歧。例如，廢物焚燒技術(shù)的使用受到熱烈的辯論，因?yàn)樗鼈儗?duì)環(huán)境和公共衛(wèi)生的影響是不確定的。此外，垃圾焚燒不被社會(huì)接受為處置廢物的主要方式。

鄰避本質(zhì)上是一個(gè)邪惡性議題。一方面，社會(huì)價(jià)值共識(shí)方面存在很大的分歧，也就是沒有共識(shí)，在居民訪談過程中，部分居民表示，垃圾治理的第一步是做好垃圾分類，然后根據(jù)不同垃圾的屬性，進(jìn)行后續(xù)的處理，如回收再利用、焚燒、填埋等；部分居民表示焚燒的效率較高。也就是說，社會(huì)對(duì)于垃圾治理并沒有共識(shí)，而是各執(zhí)己見。另一方面，科學(xué)知識(shí)方面也沒有共識(shí)，公司表示技術(shù)較為成熟，污染小，周邊居民幾乎零差評(píng)。訪談過程中，大多數(shù)居民表示，二噁英是主要的隱患，對(duì)公司的技術(shù)表示擔(dān)憂，不能確定其技術(shù)是否成熟，會(huì)不會(huì)對(duì)人體健康和環(huán)境造成危害。也就是說，建設(shè)單位單方面對(duì)自身科技較為自信，但社會(huì)居民并不能完全信任，存在很大的分歧。

二、鄰避治理

1、鄰避事件的一般過程

城市治理中的鄰避事件一般遵循“立項(xiàng)-抗議-?！钡娜握撃Ｊ?，主要過程如下：

立項(xiàng)：為了解決城市治理中的某個(gè)難題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，政府與建設(shè)單位合意，政府的決策加上企業(yè)的高新技術(shù)，試圖引進(jìn)項(xiàng)目，進(jìn)行治理。

抗議：居民對(duì)項(xiàng)目支持的同時(shí)，對(duì)污染型鄰避設(shè)施的強(qiáng)烈嫌惡心理，導(dǎo)致其為了不讓公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)自身利益受損而進(jìn)行多種形式的抗議，抗議的對(duì)象是做出行政決策的政府和提供技術(shù)支持的建設(shè)單位。對(duì)于居民的利益表達(dá)行為，政府和建設(shè)單位采取多種方式對(duì)居民進(jìn)行反動(dòng)員，試圖說服居民、贏得其支持。反動(dòng)員的形式多樣，有強(qiáng)制型、說服型。居民對(duì)于政府和建設(shè)單位的反動(dòng)員行為表示反感和反彈，不僅不會(huì)順從這種反動(dòng)員，反而會(huì)逆反地愈演愈烈。

（暫）停：在群體性事件無法遏制的狀態(tài)之下，政府與建設(shè)單位只得妥協(xié)，雙雙發(fā)布聲明終止項(xiàng)目，直到獲得居民同意為止。

2、鄰避治理的一般模式

在治理鄰避過程中，政府一般遵從“立項(xiàng)-宣布-辯駁”的治理思路。主要指決策者首先依據(jù)國(guó)家制度與政策，通過封閉式的決策模式，決定項(xiàng)目地點(diǎn)。同時(shí)，在適當(dāng)時(shí)間，決策者向公眾宣布其決策。待其決策受到不同意見時(shí)，決策者會(huì)采取措施進(jìn)行辯駁，以維持其決策的合法性。比如，其可以通過專家游說或者官員勸說等方式來為其決策正名。這種治理思路短期看來，也許可以緩解不同參與者之間矛盾，甚至可以繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行。但是其弊端也有很多，比如：

（1）自上而下的模式缺少公共參與，容易帶來沖突，影響政治穩(wěn)定、破壞社會(huì)和諧；

（2）造成較高社會(huì)成本，建設(shè)項(xiàng)目取消增加社會(huì)與經(jīng)濟(jì)成本；

（3）滿意度低，信任度低；

（4）政府回應(yīng)不及時(shí)，處理方式不妥當(dāng)，降低政府公信力；

（5）產(chǎn)生官商勾結(jié)與政府腐敗，使經(jīng)濟(jì)效益先于社會(huì)效益。

三、協(xié)同治理：鄰避治理的新選擇

我國(guó)一直在倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，從我國(guó)治理理論的發(fā)展進(jìn)程來看主要?dú)v經(jīng)了傳統(tǒng)的城市治理理論到現(xiàn)代的城市治理理論的過渡階段。目前我國(guó)國(guó)家治理已經(jīng)向現(xiàn)代的城市治理轉(zhuǎn)變，治理重心由政府主體轉(zhuǎn)向多元主體，治理模式從臣民型向參與型轉(zhuǎn)變。治理學(xué)者在不同的社會(huì)引導(dǎo)方法的基礎(chǔ)上區(qū)分了解決問題的政府戰(zhàn)略。傳統(tǒng)的政府戰(zhàn)略意味著政府是中央統(tǒng)治者或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們?cè)谄渌鐣?huì)行為者中固有地占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。政府使用指揮-控制來解決問題，將問題解決視為線性智力設(shè)計(jì)。決策由政治家做出，行政部門自上而下地執(zhí)行。通常，使用政府方法解決問題往往導(dǎo)致利益相關(guān)者之間的對(duì)抗關(guān)系。立項(xiàng)-宣布-辯駁本質(zhì)上就是一種統(tǒng)治的治理思路。在城市治理過程中，建造垃圾場(chǎng)一類的污染型公共設(shè)施，如何選址、采用何種環(huán)保技術(shù)、進(jìn)行何種補(bǔ)償措施等政策的制定必須維護(hù)公共利益或者是補(bǔ)償公共利益，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城市治理中的政府與民眾之間的雙贏。

協(xié)同治理意味著政府不再凌駕于市民、社會(huì)團(tuán)體或者私人團(tuán)體之上，取而代之的是，它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該和其他行動(dòng)主體達(dá)成協(xié)商或合作以謀求共同的解決。根據(jù)聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)于協(xié)同治理的概念界定，協(xié)同治理是在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和具有法律約束力的體制之上，以及通過非正式的協(xié)商與和解，使各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和的連續(xù)過程，覆蓋公共和私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人管理他們共同事務(wù)的全部行動(dòng)。協(xié)同治理主要由三個(gè)特征：

1、主體多元化

協(xié)同治理意味著以政府為單一主體的管理結(jié)構(gòu)的分化和包括政府、非政府組織、公民等主體在內(nèi)的多中心治理結(jié)構(gòu)的建立。改變了傳統(tǒng)的管理與被管理的不對(duì)等關(guān)系，打破政府的行政壟斷，弱化其在決策和利益追求方面的強(qiáng)勢(shì)地位，使得公共決策和話語權(quán)逐漸趨于平等。各主體以滿足自身利益為預(yù)期，公平的參與到對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理中去，在協(xié)商與合作過程中提高社會(huì)效益。

2、自組織的協(xié)調(diào)性

協(xié)同治理由于內(nèi)部運(yùn)作和外部環(huán)境存在較大的不確定性，在運(yùn)作模式難以進(jìn)行固定統(tǒng)一，在組織結(jié)構(gòu)、規(guī)則制定、議題選取范圍等方面具有動(dòng)態(tài)性。這就要求政府、非政府組織、企業(yè)以及公民等治理主體通過自身改革和建設(shè)，對(duì)整體社會(huì)環(huán)境保持高度的適應(yīng)性和靈活性。各主體間積極溝通，進(jìn)行信息反饋，避免因信息不對(duì)稱造成的決策過程的不對(duì)等。通過正面的利益表達(dá)和相互協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)以往政府失敗和市場(chǎng)失靈存在的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的高效利用。

3、統(tǒng)一的愿景和共同的規(guī)則制定

協(xié)同治理使多元主體間建立相互理解，相互合作的關(guān)系，整體的發(fā)展不以隨意犧牲任何一方的利益為基礎(chǔ)。多元主體間通過利益訴求，表達(dá)自身預(yù)期目標(biāo)，在相互協(xié)商和調(diào)整下，通過一定的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)到一個(gè)各個(gè)主體都愿意接受的共同目標(biāo)，各方都有為追求共同目標(biāo)而努力的積極性，從而形成統(tǒng)一的愿景。在共同愿景的基礎(chǔ)上，為確保運(yùn)作過程的規(guī)范，加大各主體的投入，應(yīng)通過共同的規(guī)則制定，明確主體間的責(zé)任和關(guān)系，既要包括正式的制度確定，也要注重非正式的共識(shí)。

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【作者簡(jiǎn)介】

邢曉萌（1994.1—）女，河北衡水人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政學(xué)及國(guó)家行政管理.