西南地區(qū)農(nóng)村矛盾糾紛多元化解的困境與對策

【摘 要】 本文以黔南S縣為例，從構(gòu)建大調(diào)解平臺(tái)、織密第三方調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、抓好行業(yè)性矛盾化解等三個(gè)方面對S縣矛盾糾紛多元化解工作的主要做法進(jìn)行了分析和提煉，剖析了矛盾糾紛多元化解工作中面臨的主要困境。提出完善西南地區(qū)農(nóng)村矛盾糾紛多元化解的對策建議：進(jìn)一步完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制；進(jìn)一步提升矛盾糾紛化解的法制化水平；進(jìn)一步發(fā)揮“村規(guī)民約”的作用。

【關(guān)鍵詞】 矛盾糾紛；多元化解；困境；對策

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出：當(dāng)前我國社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)。這與國家整體轉(zhuǎn)型、改革深化、社會(huì)發(fā)展的宏觀背景相映照。特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)矛盾出現(xiàn)了新變化，人民群眾的訴求呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，社會(huì)期望值升高、容忍度降低，各種矛盾糾紛交織疊加，并從后臺(tái)走向前臺(tái)。在涉及到征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、物業(yè)管理、醫(yī)患關(guān)系等方面的矛盾糾紛層出不窮，在社會(huì)治理領(lǐng)域形成了龐大的問題體系，給社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來前所未有的挑戰(zhàn)。具體到矛盾糾紛的化解來看，顯然，僅僅依靠政府來解決已顯得捉襟見肘。隨著全能型政府在基層治理領(lǐng)域的式微，法理型權(quán)威政府逐步確定，建立一主多元的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的的多元化解已成為時(shí)代所需。2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，推動(dòng)了矛盾糾紛多元化解在全國普遍覆蓋。

所謂矛盾糾紛多元化解機(jī)制，是指在特定社會(huì)中，多種多樣的矛盾解決方式以其特定的功能和運(yùn)作方式相互協(xié)調(diào)地共同存在、所結(jié)成的一種互補(bǔ)的、滿足社會(huì)主體的多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。建立矛盾糾紛多元化解機(jī)制對于保障人民群眾合法權(quán)益、節(jié)約行政資源、擴(kuò)大社會(huì)參與、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。本文以黔南S縣為例，從一個(gè)側(cè)面剖析了當(dāng)前矛盾糾紛多元化解機(jī)制在基層的實(shí)踐情況，為進(jìn)一步建立健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局提供一定的借鑒參考。

二、S縣矛盾糾紛多元化解的實(shí)踐探索

S縣位于貴州省黔南州東南部，全縣國土面積2400平方公里，轄6鎮(zhèn)1街道，總?cè)丝?9萬人，其中少數(shù)民族人口占總?cè)丝?6.7%，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)力度較大，同時(shí)各類矛盾糾紛也不斷凸顯，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)較重。為統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，S縣大力推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制，建立健全以司法確認(rèn)為切入點(diǎn)、“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”、多方參與的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，積極排查矛盾糾紛、妥善處理信訪突出問題、矛盾糾紛多元化解工作向縱深推進(jìn)。

1、建立矛盾糾紛化解工作平臺(tái)

S縣掛牌成立矛盾糾紛多元化調(diào)處委員會(huì)，建成了縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)群眾工作中心（室）工作平臺(tái)，在每個(gè)村（社區(qū)）配備1名專職人民調(diào)解員，在片區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)司法調(diào)解服務(wù)中心機(jī)構(gòu)，出臺(tái)規(guī)范了司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接程序，建立完善縣矛盾糾紛調(diào)處中心、鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心、村（社區(qū)）綜治工作站三級(jí)平臺(tái)。按照“消減存量、壓縮總量、控制增量”要求，依托三級(jí)工作平臺(tái)，整合綜治、維穩(wěn)、信訪資源和力量，制定常委包案化解制度，下設(shè)6個(gè)調(diào)解小組，由縣委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，負(fù)責(zé)牽頭調(diào)處化解重大突出矛盾糾紛。整合縣綜治中心、縣群眾工作中心、縣法律服務(wù)中心、縣矛盾糾紛調(diào)處中心、縣政務(wù)服務(wù)中心“五中心合一”，構(gòu)建進(jìn)一個(gè)門解決所有事的一站式服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作中心、村（社區(qū)）綜治工作站和綜治工作點(diǎn)化解矛盾糾紛的“第一道防線”作用。搭建基層綜合服務(wù)管理、社會(huì)治安防控、公共安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測、群防群治、綜治信息化“五大平臺(tái)”，推進(jìn)“天網(wǎng)工程”進(jìn)社區(qū)、進(jìn)園區(qū)，夯實(shí)矛盾糾紛多元化解的工作載體。廣泛發(fā)展信息員、調(diào)解員，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并就地化解矛盾糾紛。

2、織密第三方調(diào)解的組織網(wǎng)絡(luò)

積極引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與矛盾糾紛多元化解，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的矛盾糾紛大調(diào)解格局，織密第三方調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，積極發(fā)展企事業(yè)單位人民調(diào)解組織，切實(shí)保障人民調(diào)解組織的民間性和獨(dú)立性，建立完善政府管制與市場誘導(dǎo)相結(jié)合的治理方式，居民自治與社會(huì)共治相交融的治理格局。按照“行業(yè)對口、專業(yè)對應(yīng)、因地制宜、按需而設(shè)”的思路，成立了醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、交通事故糾紛調(diào)解委員會(huì)、總商會(huì)調(diào)解委員會(huì)、學(xué)生人身傷害調(diào)解委員會(huì)、安全生產(chǎn)事故調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)、消費(fèi)爭議調(diào)解委員會(huì)、物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)、山林水事土地糾紛調(diào)解委員會(huì)等行業(yè)性和專業(yè)性較強(qiáng)的第三方調(diào)解組織，推薦政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平精、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)矛盾糾紛的調(diào)解。第三方調(diào)解委員會(huì)的建立和運(yùn)行，充分發(fā)揮市場和社會(huì)的力量，用社會(huì)和行業(yè)的調(diào)解組織解決民間糾紛，讓其發(fā)揮好及時(shí)化解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

3、創(chuàng)新矛盾糾紛多元化解方式

一方面為激勵(lì)和提高基層干部、專業(yè)人士和群眾參與矛盾糾紛化解工作的積極性和主動(dòng)性，實(shí)施人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制。人民調(diào)解獎(jiǎng)補(bǔ)審批實(shí)行卷宗審查與回訪的方式進(jìn)行，激勵(lì)了人民調(diào)解員對案件卷宗的制作、遵循調(diào)解程序、記錄案件的來龍去脈、留下了糾紛當(dāng)事人的調(diào)解證據(jù)和過程，為調(diào)解達(dá)成協(xié)議后的履行提供了依據(jù)和保障，不僅助推了矛盾糾紛的化解，更為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)掃清了障礙。二是因地制宜，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，創(chuàng)造性的提出“支部+寨老+土律師”調(diào)解新模式，發(fā)揮基層黨支部的引領(lǐng)作用，利用寨老、鄉(xiāng)賢等村莊精英的威信、公心、責(zé)任心以及“土律師”熟悉村莊特點(diǎn)和法律條文的優(yōu)勢做好法律解釋工作，及時(shí)有效化解了大量矛盾糾紛，取得了良好的效果。

三、當(dāng)前西南地區(qū)農(nóng)村矛盾糾紛多元化解工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境

S縣矛盾糾紛多元化解工作在不斷的探索實(shí)踐中日趨完善，但也存在一些問題，這其中既有矛盾糾紛調(diào)解數(shù)量增加、難度加大的客觀原因，也有調(diào)解隊(duì)伍能力不足、后勁乏力的主觀原因，既有社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革深化的制度原因，也有思想觀念落后、操作方法不當(dāng)?shù)膶?shí)踐原因，這些問題不僅具有該縣域的個(gè)性特征，也具有一定的共性特征，是矛盾糾紛多元化解工作中面臨的較為普遍性的問題。

1、各類矛盾糾紛總量增大、調(diào)解趨難

隨著S縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)化步伐的加快，城鎮(zhèn)化率的提升、行政區(qū)劃的調(diào)整（由原來的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為現(xiàn)在的6鎮(zhèn)1街道），矛盾糾紛也日趨增多，并呈現(xiàn)出數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大、程度加深、范圍擴(kuò)展的特點(diǎn)，而調(diào)處難度也隨著增大。不少矛盾糾紛案件屬于歷史遺留問題，牽涉主體多，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，且經(jīng)常摻雜宗族矛盾，極易引起群體性突發(fā)事件或其他社會(huì)治安事件，處理難度大、久拖不決、容易反悔是其特點(diǎn)，對矛盾糾紛的調(diào)處來說可謂是個(gè)“老大難”。近年來，S縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村大量土地被征收，由此引發(fā)的涉及土地征收、補(bǔ)償款發(fā)放以及農(nóng)民工工資拖欠糾紛大量增加，部分糾紛因調(diào)解不及時(shí)、或農(nóng)民的法制意識(shí)淡薄選擇通過體制外的方式維權(quán)。從某種意義上來說，農(nóng)村地區(qū)的地域性矛盾糾紛案件已經(jīng)成為影響廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。與此同時(shí)，值得注意的是由于一些行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛數(shù)量的大幅上漲，對基層調(diào)處工作人員提出了新的要求和調(diào)整，法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、工作能力弱化、調(diào)解技能不高等因素客觀存在，在一定程度上也制約了基層矛盾糾紛預(yù)防化解工作的開展。

2、矛盾糾紛處理不夠精準(zhǔn)、合力不足

一是不夠精準(zhǔn)。由于缺乏對不同背景下矛盾糾紛的差異化分析，而僅僅從事物的淺層表象上對所有矛盾糾紛進(jìn)行同質(zhì)化論述，導(dǎo)致基層矛盾糾紛多元化解在圍繞工作對象開展工作時(shí)常陷入擴(kuò)大化的泥淖，工作量大幅增加，工作效率卻不高。如把家庭、鄰里等同一社會(huì)單元內(nèi)成員之間的糾紛也視為矛盾糾紛的預(yù)防化解對象，與不同社會(huì)階層、群體間容易引起社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的矛盾糾紛同等對待，使得矛盾糾紛預(yù)防化解的工作量大幅增加，且責(zé)任部門在預(yù)判由矛盾糾紛所引起的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)形勢時(shí)與客觀實(shí)際出現(xiàn)偏差。二是合力不足。部分屬地機(jī)關(guān)在“矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、工作聯(lián)動(dòng)、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)”的工作中，缺乏相應(yīng)的配套制度建設(shè)，對自身職責(zé)、職權(quán)范圍內(nèi)的不穩(wěn)定因素缺乏科學(xué)和前瞻性的預(yù)測、對矛盾糾紛的針對性排查不夠，在實(shí)際操作過程中，工作合力沒有充分顯現(xiàn)。相關(guān)綜治成員單位之間缺乏交流溝通機(jī)制，力量協(xié)調(diào)不夠，沒有完全形成齊抓共管的工作格局。在信訪過程中，少數(shù)部門單位的責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)（特別是垂管部門），工作比較被動(dòng)，齊抓共管作用發(fā)揮不明顯，機(jī)關(guān)部門與基層單位的掛鉤共建機(jī)制也沒有完全形成。相互配合不夠，存在推諉情況，往往一句“屬地原則”就打發(fā)給基層處理。

3、政法綜治隊(duì)伍編制不足、后勁乏力

一是編制不足。政法各部門人員編制少，經(jīng)常身兼數(shù)職，與工作量增長速度相比難以達(dá)到平衡，呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的現(xiàn)象。如縣公安局按要求應(yīng)配公安警力334人，實(shí)際編制數(shù)僅為228人，實(shí)有干警193人，尚缺公安干警35人，遠(yuǎn)低于全州和全省萬人配備警力水平。基層政法綜治部門依托現(xiàn)有承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)的部門如綜治辦（同時(shí)掛維穩(wěn)辦、政法委、穩(wěn)評辦三塊牌子，但只有一套人馬）、司法局、信訪局等建立矛盾糾紛多元調(diào)解中心，由在編在崗且承擔(dān)相同或近似職責(zé)任務(wù)的工作人員承擔(dān)調(diào)解工作職能。這種模式主要依靠政府公共資源投入建設(shè)，在運(yùn)作方式和工作成效上存在一定局限。二是后勁乏力。由于S縣地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件限制，教育相對落后，人才相對缺乏，通過社會(huì)招考方式錄取的大部分均為外籍人員，他們中有的人把當(dāng)前崗位作為跳板，工作不安心，干部流失較為普遍。以縣公安局為例，近年來招錄民警60余人，同時(shí)外調(diào)50余人。而對于已經(jīng)入職的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的干部包括政法干部人心思動(dòng)、人心思走的情況也較為普遍。同時(shí)，由于政法各部門領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、職級(jí)職數(shù)有限，人員提拔機(jī)會(huì)少，且普遍身兼數(shù)職，工作壓力加大，政法各部門橫向交流和流動(dòng)機(jī)制不健全，干部競爭上崗、輪崗、輪訓(xùn)制度未有效落實(shí)，影響干警的工作積極性和主動(dòng)性，使得干部隊(duì)伍整體流動(dòng)性較強(qiáng)，后勁乏力。

四、完善西南地區(qū)農(nóng)村矛盾糾紛多元化解的對策建議

面對新時(shí)代提出的新要求，清醒認(rèn)識(shí)到矛盾糾紛化解工作的復(fù)雜性、專業(yè)性、緊迫性，及時(shí)調(diào)整工作重心，改進(jìn)方式方法，推動(dòng)矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制不斷建立完善，可從如下幾個(gè)方面著手。

1、進(jìn)一步完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制

充分發(fā)揮各職能部門和各類調(diào)解組織的作用，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和專門調(diào)解有機(jī)結(jié)合的大調(diào)解工作體系，把建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制作為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要制度給予高度重視。對排查出的社會(huì)矛盾，按照歸口處理的原則，落實(shí)并明確牽頭配合單位以及具體辦理單位，明確“一把手”是化解本系統(tǒng)、本行業(yè)矛盾的第一責(zé)任人，建立健全交辦、承辦、督辦制度，切實(shí)把化解責(zé)任落實(shí)到部門、單位、個(gè)人身上，及時(shí)將矛盾化解在基層、控制在初始階段。建立健全第三方調(diào)解工作機(jī)制，以縣為單位，積極培育3～4個(gè)縣級(jí)專業(yè)調(diào)解組織，為矛盾糾紛化解提供多種解決渠道，有效預(yù)防和減少“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生，防止矛盾激化。進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)制運(yùn)行、健全工作網(wǎng)絡(luò)、搭建工作平臺(tái)、落實(shí)工作保障，建立健全由縣政府負(fù)總責(zé)、各職能部門主管為主體的行政調(diào)解工作新機(jī)制和縣、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、小組四級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

2、進(jìn)一步提升矛盾糾紛化解的法制化水平

矛盾糾紛日益復(fù)雜化的趨勢客觀要求其化解之道必須提升法制化水平、規(guī)范化程度。通過深化行政體制改革，明確各職能部門、社區(qū)、社會(huì)組織、居民等不同主體之間的關(guān)系，將審批權(quán)適當(dāng)下放，經(jīng)費(fèi)、人員、權(quán)利逐步下移，實(shí)現(xiàn)職、權(quán)、責(zé)相統(tǒng)一。一是加強(qiáng)法制工作宣傳。通過建立完備的，主要涵蓋法治宣傳、人民調(diào)解和法律援助的基層公共法律服務(wù)體系，推動(dòng)法制宣傳工作的有效開展。著力構(gòu)建涉及層面多、覆蓋領(lǐng)域廣、拓展維度深的法治宣傳教育體系，通過法律知識(shí)的詳細(xì)講解、法治意識(shí)的灌輸培育，使其真正融入到人民調(diào)解工作中。人民調(diào)解與法律援助要相互銜接，通過切實(shí)有效的政策安排激勵(lì)法律服務(wù)人才向基層流動(dòng)，讓基層群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，引導(dǎo)基層群眾運(yùn)用法律武器有序表達(dá)權(quán)利訴求。二是提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須切實(shí)提高自身法律意識(shí)，依法履職，恪守法律底線，懂得運(yùn)用法律武器維護(hù)群眾權(quán)益、依法公平解決矛盾糾紛。三是設(shè)立公職律師。設(shè)立公職律師對于基層黨政機(jī)關(guān)科學(xué)決策、依法決策、民主決策具有重要影響，應(yīng)該通過政策激勵(lì)引導(dǎo)在編在崗的黨政機(jī)關(guān)公職人員成長為公職律師，加強(qiáng)人才儲(chǔ)備、加大培養(yǎng)力度，盡快建立一支科學(xué)合理、業(yè)務(wù)精湛、符合實(shí)際的公職律師隊(duì)伍，降低矛盾糾紛調(diào)處化解的社會(huì)成本。

3、進(jìn)一步發(fā)揮“村規(guī)民約”的作用

村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準(zhǔn)則”的自治規(guī)范，是村民自主作出的決定，是全體村民共同意志的載體，對于農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛化解具有長遠(yuǎn)性、全局性和基礎(chǔ)性的意義。我國農(nóng)村是以血緣和地緣為紐帶的村落社會(huì)，利用村規(guī)民約衍生出的鄉(xiāng)村道德約束這只“無形的手”，實(shí)現(xiàn)“村民自治”，可以漸進(jìn)調(diào)塑人際關(guān)系，強(qiáng)化誠信等規(guī)則體系，從而在人與人之間互構(gòu)出和諧的人際關(guān)系，反過來也會(huì)互構(gòu)出鄉(xiāng)村社會(huì)與國家之間的良性狀態(tài)，從而使鄉(xiāng)土社會(huì)的團(tuán)結(jié)性得以適度重塑，從內(nèi)部生發(fā)出化解各類矛盾的良好機(jī)制，可極大的降低社會(huì)治理成本，還能達(dá)到政府部門無法達(dá)到的效果。運(yùn)用“村規(guī)民約”引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)成員通過共同遵守的價(jià)值體系調(diào)整個(gè)人行為，將其內(nèi)化于心，外化于行，使社會(huì)生活中的不同群體均能以自律行為維持內(nèi)部的生機(jī)和活力，提高村民的法制意識(shí)和自我管理、自我監(jiān)督的能力，也讓政府從社會(huì)治理直接管理者的角色中逃離出來，回歸到服務(wù)社會(huì)的職能，可進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的凝聚力和基層化解矛盾糾紛的能力。

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【作者簡介】

陳玲玲（1982.11—）女，漢族，湖南岳陽人，碩士，助理研究員，研究方向：社會(huì)治理、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等.