成都市城市軌道交通規(guī)劃優(yōu)化建議

■ 尹淦生

城市軌道交通規(guī)劃對(duì)于城市空間的功能布局和形態(tài)結(jié)構(gòu)有著重要影響。成都市軌道交通辦公室立足于工作實(shí)踐，從成都市軌道交通現(xiàn)狀入手，通過(guò)對(duì)比總結(jié)，列舉出成都市軌道交通規(guī)劃方面的不足，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)案例和經(jīng)驗(yàn)，從宏觀（城市空間形態(tài)）、中觀（TOD理念引導(dǎo)城市開發(fā)）、微觀（站點(diǎn)及附屬設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)）三種不同視角，提出了四條針對(duì)性建議。

一、成都市城市軌道交通現(xiàn)狀

（一）線網(wǎng)規(guī)劃

在國(guó)內(nèi)首次提出“778”（中心城區(qū)機(jī)動(dòng)化出行占全方式出行的70%、公交出行占機(jī)動(dòng)化出行的70%、軌道交通出行占公交出行的80%）交通結(jié)構(gòu)目標(biāo)，并以此確立了共46條線路、總里程2450km的全國(guó)規(guī)模最大的城市軌道交通線網(wǎng)布局。

（二）建設(shè)情況

成都市已編制獲批共三期建設(shè)規(guī)劃，軌道交通總里程508km，推動(dòng)第一期建設(shè)規(guī)劃全部建成投運(yùn)，第二、三期建設(shè)規(guī)劃全部開工，部分已建成投運(yùn)。截止到2018年8月，共建成投入運(yùn)營(yíng)五條線路，總里程196公里。2018年8月，四川省發(fā)改委組織召開了成都市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃（總里程約198公里）專家初審會(huì)，第四期建設(shè)規(guī)劃順利通過(guò)初審。

（三）服務(wù)能力

隨著成都市地鐵1、2、3、4、7、10號(hào)線陸續(xù)開通運(yùn)營(yíng)，“環(huán)形+放射”地鐵網(wǎng)絡(luò)初步形成，地鐵客運(yùn)量由2015年的日均120萬(wàn)人次/天，上升至目前的日均300萬(wàn)人次/天以上。

二、軌道交通作用受限

（一）軌道交通線網(wǎng)難以適應(yīng)新的城市空間格局要求

目前成都市城市空間格局呈現(xiàn)出在各個(gè)方向上幾乎無(wú)差別、均質(zhì)化的環(huán)形放射結(jié)構(gòu)，城市軌道交通亟需由傳統(tǒng)的“適應(yīng)型”向“引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，來(lái)促進(jìn)城市空間形態(tài)的優(yōu)化。中共四川省委第十一屆三次全會(huì)提出的“一干多支，五區(qū)協(xié)同”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局、“四向拓展，全域開放”立體全面開放格局，前所未有地突出了成都在四川發(fā)展全局中的龍頭地位和關(guān)鍵作用。結(jié)合成都市第十三次黨代會(huì)提出的“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”十字方針，成都在引領(lǐng)全省發(fā)展以及自身城市發(fā)展方面有了新方向、新要求、新目標(biāo)，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃也亟待對(duì)照修編。

（二）軌道交通線路及站點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展引領(lǐng)作用不明顯

圍繞軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行的綜合開發(fā)不充分，未能有效提升軌道交通站點(diǎn)周邊的土地利用價(jià)值。城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)滯后于城市發(fā)展，軌道交通規(guī)劃、建設(shè)對(duì)沿線及站點(diǎn)周邊城市建設(shè)引導(dǎo)作用還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖1 成都地鐵2號(hào)線通惠門站A出入口透視圖及平面圖

（三）軌道交通樞紐站點(diǎn)與其他交通制式銜接不暢

在城市重要對(duì)外交通節(jié)點(diǎn)，由于管理各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與銜接配合，城市軌道交通與其他制式的軌道交通（國(guó)鐵、市域鐵路等）和機(jī)場(chǎng)等接駁、換乘存在著空間隔離、轉(zhuǎn)換不便、聯(lián)動(dòng)低效等問(wèn)題。

（四）軌道交通出入口和附屬設(shè)施與城市功能、風(fēng)貌未能有機(jī)融合

軌道交通站點(diǎn)出入口與周邊商業(yè)、公共設(shè)施缺乏空間的有機(jī)聯(lián)系，出入口、附屬設(shè)施占用人行道、綠化帶等有限的道路資源，交通功能與城市功能融合不理想。同時(shí)，依托地鐵車站為紐帶的城市地下空間、地下慢行系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，建設(shè)需求與規(guī)劃缺失矛盾突出。

三、規(guī)劃引領(lǐng)，職住平衡

軌道交通要堅(jiān)持以規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展格局，著眼城市均衡發(fā)展和外溢能力提升，按照“雙核聯(lián)動(dòng)、多中心支撐”的功能體系和“中心城區(qū)+郊區(qū)新城”的空間布局，適當(dāng)加密線網(wǎng)，擴(kuò)大覆蓋范圍，助力職住平衡，重塑城市經(jīng)濟(jì)地理。具體包含以下原則：

（一）以軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)為先導(dǎo)，優(yōu)化城市空間形態(tài)

目前成都市城市空間形態(tài)呈現(xiàn)出環(huán)成都地區(qū)的空間蔓延、無(wú)序粘連的態(tài)勢(shì)，人口密集的中心城區(qū)11個(gè)市轄區(qū)占全域常住人口比重約61%，城市建成區(qū)人口密度1.77萬(wàn)人/平方公里，高于上海、天津等地區(qū)。城市空間重點(diǎn)向西、向南拓展，與面向重慶的主要經(jīng)濟(jì)聯(lián)系方向背離，各類資源高度集中在龍泉山以西，造成環(huán)境超載，卻無(wú)法向東擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移以帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在20世紀(jì)初期，英國(guó)倫敦城市發(fā)展過(guò)程中，也曾因?yàn)樾∑嚨目焖侔l(fā)展導(dǎo)致了城市綠色隔離帶被突破、建成區(qū)蔓延擴(kuò)張的情況。此后，倫敦政府通過(guò)大力發(fā)展公共交通，特別是地鐵和市郊鐵路，將大量市中心人口疏散到郊區(qū)新城，有力保障了城市的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 城市空間形態(tài)轉(zhuǎn)變

分析倫敦的城市空間形態(tài)，在大倫敦以及次區(qū)域范圍內(nèi)，規(guī)劃了多中心空間格局，并以網(wǎng)絡(luò)框架來(lái)組織大倫敦的中心體系，主要分為中央活力區(qū)、國(guó)際中心、大都市中心、主要中心和地區(qū)中心五個(gè)層級(jí)。兩個(gè)國(guó)際中心主要集聚在中央活力區(qū)范圍內(nèi)，呈雙核狀；大都市中心分別位于若干次區(qū)域中，呈離心分散狀；主要中心則分布在中央活力區(qū)外圍，呈相對(duì)集聚狀；地區(qū)中心則均勻分布在大倫敦市域范圍內(nèi)，未呈現(xiàn)集聚趨勢(shì)。

對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可知，為有效應(yīng)對(duì)緩解大都市區(qū)巨型化的發(fā)展壓力，城市空間形態(tài)必須由高強(qiáng)度“單中心”向功能相互滲透的“多中心網(wǎng)格化”空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并在網(wǎng)格間建立高效便捷的聯(lián)系通道提高綜合承載力。

為此，成都市要建立起“網(wǎng)絡(luò)+中心放射”狀軌道交通線網(wǎng)，其中，網(wǎng)絡(luò)狀的分布主要集中于中心城區(qū)范圍，中心放射的線網(wǎng)則相對(duì)均衡遍布都市外圍區(qū)域，同時(shí)研究調(diào)整軌道交通建設(shè)時(shí)序的可行性，加快完善“東進(jìn)”區(qū)域軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開辟“第二主戰(zhàn)場(chǎng)”做好支撐，貫徹“一山連兩翼”的發(fā)展思路。

最終，依托軌道交通線網(wǎng)，形成多中心與軌道交通一體化空間組織體系，構(gòu)建起成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)、大都市區(qū)、區(qū)域中心和功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色鎮(zhèn)四個(gè)城市層級(jí)，促進(jìn)形成分工合理、層級(jí)清晰、有機(jī)銜接的大都市城市體系。

（二）以軌道交通線路為引擎，引領(lǐng)沿線城市開發(fā)建設(shè)

“以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)”（Transit Oriented Development，簡(jiǎn)稱TOD）模式已成為軌道交通導(dǎo)向開發(fā)的經(jīng)典模式，它主張合理利用大運(yùn)量軌道交通，盡可能使各類開發(fā)沿公共交通走廊密集布置，從而形成相對(duì)緊湊的城市空間形態(tài)，并在合理半徑內(nèi)，通過(guò)站點(diǎn)土地的集約、混合使用和舒適的慢行環(huán)境的打造，倡導(dǎo)“步行+公交”出行為導(dǎo)向出行方式。

在東京核心城區(qū)，軌道交通周邊土地一般進(jìn)行高強(qiáng)度、復(fù)合開發(fā)模式。從軌道交通核心站點(diǎn)用地開發(fā)強(qiáng)度看，商務(wù)商業(yè)功能主導(dǎo)的核心站點(diǎn)，其平均凈容積率一般在4.0～6.5之間，中高層化率則在80%以上；商務(wù)商業(yè)與居住并重的一般在3.0～4.0之間，中高層化率在60%以上，居住功能主導(dǎo)的一般在1.5～3.0之間，中高層化率在20%～60%之間。

圖3 東京大都市區(qū)軌道交通與新城發(fā)展的關(guān)系

在核心城區(qū)外圍，東京以軌道交通線路走廊規(guī)劃發(fā)展的多摩田園新城、多摩新城、千葉新城，通過(guò)軌道交通與新城發(fā)展同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)作，使新城在交通便捷的基礎(chǔ)上產(chǎn)生對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，新城發(fā)展也獲得了很大的成功。

根據(jù)對(duì)國(guó)外先進(jìn)案例的研究總結(jié)，成都大都市區(qū)應(yīng)綜合考慮城市城市空間格局和城市建設(shè)時(shí)序，采取差異化的軌道交通引導(dǎo)策略。對(duì)于TOD建設(shè)時(shí)機(jī)和條件較成熟的地區(qū)，TOD建設(shè)重點(diǎn)在于功能的調(diào)整和與周邊的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)功能更新和填充式高強(qiáng)度開發(fā)；位于外圍未開發(fā)用地的TOD建設(shè)則應(yīng)合理安排用地功能和開發(fā)強(qiáng)度，營(yíng)造良好的換乘環(huán)境，最終形成良好的新城。

著眼成都建設(shè)“五個(gè)城市”要求，軌道交通規(guī)劃應(yīng)注意分區(qū)施策、引導(dǎo)，高效合理地利用不同制式的軌道交通，使新城發(fā)展走上“產(chǎn)業(yè)-居住-商業(yè)及商務(wù)”的成長(zhǎng)路徑，實(shí)現(xiàn)城區(qū)內(nèi)部功能梯度轉(zhuǎn)移至新城。要將“東進(jìn)”戰(zhàn)略成渝城市群發(fā)展規(guī)劃等結(jié)合起來(lái)，加快建設(shè)空港新城。按照“獨(dú)立成市、產(chǎn)城融合、職住平衡”理念推進(jìn)新城建設(shè)，進(jìn)一步明確邊界范圍，進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依據(jù)資源稟賦特征聚焦高端產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

同時(shí)，積極借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，完善軌道物業(yè)開發(fā)頂層設(shè)計(jì)和工作推進(jìn)機(jī)制，編制軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則，研究鐵路環(huán)線上蓋綜合開發(fā)方案，實(shí)施具有成都特色的“軌道交通+物業(yè)”綜合開發(fā)戰(zhàn)略，反哺保障建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源，增強(qiáng)軌道交通自我造血的功能。

（三）間距以軌道交通樞紐站點(diǎn)為依托，對(duì)接融合其他交通制式

樞紐型站點(diǎn)一般作為城市中重要的對(duì)外交通節(jié)點(diǎn)或大型的綜合交通換乘樞紐，承擔(dān)著對(duì)外交通和城市交通的銜接功能。其形成時(shí)間往往較長(zhǎng)，通常位于城區(qū)邊緣或曾經(jīng)位于城區(qū)邊緣（目前已隨城市的拓展而被納入的城區(qū)中）。站點(diǎn)具有對(duì)內(nèi)對(duì)外便利的交通條件和人流量大的優(yōu)勢(shì)，依托對(duì)樞紐站點(diǎn)區(qū)域整體規(guī)劃改造，包括城市環(huán)境、空間布局、交通組織等各方面進(jìn)行優(yōu)化，圍繞這類站點(diǎn)打造城市入口的“新名片”，從而形成未來(lái)城市的副中心和城市空間拓展的新節(jié)點(diǎn)。

虹橋機(jī)場(chǎng)原本位于上海市西郊，隨著城市發(fā)展，逐漸被納入城區(qū)范圍。為迎接2010年世博會(huì)，上海市在興建二號(hào)航站樓的同時(shí)將鐵路車站引入，打造集高速鐵路、城際鐵路、機(jī)場(chǎng)、磁浮、地鐵、巴士等各種大交通主樞紐在內(nèi)的巨型綜合樞紐。虹橋樞紐的建成極大改善了上海市對(duì)外交通水平，為周邊地區(qū)的交通、商務(wù)、旅游、通訊、物流、信息網(wǎng)絡(luò)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展注入全新的活力，也進(jìn)一步提高了上海市輻射長(zhǎng)三角、服務(wù)華東、服務(wù)全國(guó)的能力。

圖4 虹橋樞紐平面布局圖

圖5 港鐵機(jī)場(chǎng)線青衣站

圖6 港鐵將軍澳線康城站

上海軌道交通2、5、10、17號(hào)線及磁浮線的引入（部分線路待建），有效方便來(lái)滬、離滬乘客中轉(zhuǎn)換乘。2017年上半年，虹橋樞紐總客流人數(shù)達(dá)18982.41萬(wàn)人次，同比上漲13.68%，日均客流104.87萬(wàn)人次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在鐵路、磁浮、機(jī)場(chǎng)、巴士四種大交通方式與地鐵的換乘中，國(guó)鐵（高速鐵路、城際鐵路）的地鐵換乘需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大交通方式，占虹橋樞紐地鐵上下客量的70%左右?？梢哉f(shuō)，虹橋樞紐是目前國(guó)內(nèi)國(guó)鐵與城市軌道交通融合發(fā)展的先進(jìn)典型。

目前成都市軌道交通規(guī)劃主要集中于城市軌道交通，國(guó)鐵干線、市域鐵路和城市軌道交通“三鐵融合”的規(guī)劃工作較為薄弱。為實(shí)現(xiàn)市域軌道交通全覆蓋，需要按照“頂層設(shè)計(jì)、一體發(fā)展、重點(diǎn)突破、機(jī)制創(chuàng)新”的研究理念，三個(gè)層次的軌道交通通過(guò)樞紐共享、互聯(lián)互通、銜接換乘、票制協(xié)同、安檢互信等多種方式實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、換乘便利、資源共享，優(yōu)化運(yùn)力資源配置，提供公交化運(yùn)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)方便居民出行、軌道交通資源共享、三鐵互利共贏的交通發(fā)展目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)“三鐵融合”，抓住鐵路、航空樞紐，如火車南站、成都東站、天府新站、天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)、雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)等重要對(duì)外交通節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)打破運(yùn)營(yíng)管理壁壘，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，充分發(fā)揮軌道交通在城市交通中的骨干作用，同時(shí)以點(diǎn)帶面，積極開展以樞紐站點(diǎn)為依托的城市設(shè)計(jì)，帶動(dòng)城市有序更新發(fā)展。

（四）以軌道交通附屬設(shè)施及出入口為突破，加強(qiáng)與城市功能、風(fēng)貌的有機(jī)融合

由于缺乏足夠的重視與考量，目前成都市軌道交通站點(diǎn)附屬設(shè)施及出入口規(guī)劃與周邊城市公共空間存在較大沖突，如出入口設(shè)置阻礙人行空間，風(fēng)亭設(shè)施粗放割裂城市界面等。

究其原因，軌道交通站點(diǎn)及附屬設(shè)施基本獨(dú)立于周邊開發(fā)用地單獨(dú)規(guī)劃，在空間上，軌道交通系統(tǒng)成為孤立于城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)和功能體系的獨(dú)立設(shè)施，站點(diǎn)只能在道路交叉口的道路紅線內(nèi)設(shè)置有限的出入口，風(fēng)亭、冷卻塔等附屬設(shè)施不得不擠占人行道、綠化帶設(shè)置，導(dǎo)致交通設(shè)施接駁、步行換乘流線相互干擾，對(duì)城市風(fēng)貌也有較大影響。

城市土地寸土寸金，對(duì)站點(diǎn)及周邊物業(yè)進(jìn)行一體化的規(guī)劃設(shè)計(jì)，既有利于集約利用土地，又有利于交通設(shè)施與建筑功能的高效整合。如東京銀座站，通過(guò)幾十個(gè)通道與周邊商城、寫字樓、停車場(chǎng)互聯(lián)互通，減少地面街道出入口；香港軌道交通線路并不是布設(shè)在道路上，而是從地塊穿過(guò)，軌道交通站點(diǎn)建設(shè)與物業(yè)開發(fā)相結(jié)合，軌道出入口也與建筑出入口一并考慮，不再單獨(dú)設(shè)置風(fēng)亭等設(shè)施。

做好軌道交通附屬設(shè)施及出入口的規(guī)劃設(shè)計(jì)，一是著手編制地下空間利用規(guī)劃，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，構(gòu)建以城市軌道交通站點(diǎn)為紐帶的地下慢行系統(tǒng)。二是優(yōu)化完善控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，力求新建建筑與站點(diǎn)出入口采用一體化的開發(fā)設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)解決既有建筑與站點(diǎn)出入口銜接中的問(wèn)題，引導(dǎo)軌道交通人流通過(guò)地下通道直接進(jìn)入辦公、休閑、娛樂(lè)空間，拓展步行空間的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)人車立體分流，提高交通功能整體運(yùn)行效率。三是精心設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌布設(shè)附屬設(shè)施及出入口，通過(guò)小型化、隱蔽化、藝術(shù)化等處理方式，與周邊街道建筑、城市公共空間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，塑造良好的城市景觀風(fēng)貌。