兩岸0—3歲保教政策比較研究

李宏倩

摘要：本文以探討幼有所育的質(zhì)量保證為立意，通過法理基礎(chǔ)、當(dāng)前現(xiàn)狀及分析、提升質(zhì)量的策略與建議等向度，為托兒所質(zhì)量的提升進(jìn)行思考，并在此基礎(chǔ)上提出建議，以作為下一步提高大陸地區(qū)早教機(jī)構(gòu)整體水平、高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)幼有所育的參考。

關(guān)鍵詞：0-3歲保教；政策分析；兩岸對(duì)比

2017年10月18日，習(xí)近平在十九大中首次提出幼有所育的概念。幼有所育，就是實(shí)現(xiàn)對(duì) 0-6 歲兒童的撫養(yǎng)、養(yǎng)育，是對(duì)早期教育（0-3歲）和學(xué)前教育（3-6歲）階段保育和教育的具體要求。當(dāng)前，我國(guó)大陸地區(qū)的早期教育仍是基礎(chǔ)教育鏈條中較為薄弱的一環(huán)，其政策與實(shí)際施行過程中都存在諸多紕漏，亟需吸收先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)。而臺(tái)灣當(dāng)前已依據(jù)完善的政策支持建立了較為完善的托幼服務(wù)體系。本文以政策的制定與分析為切入點(diǎn)，通過介紹臺(tái)灣地區(qū)早教政策，對(duì)大陸與臺(tái)灣地區(qū)保教政策的相關(guān)發(fā)展進(jìn)行分析。

一、臺(tái)灣地區(qū)早教政策分析

（一）政策沿革

臺(tái)灣完善的早教法規(guī)為早期保育教育服務(wù)的開展提供了法律基礎(chǔ)和政策支持。1905年，仍處在日據(jù)時(shí)期的臺(tái)灣總督府頒布了《私立幼稚園規(guī)程》。這是該地區(qū)第一部幼兒教育相關(guān)法規(guī)，它與隨后制定的《公立幼稚園規(guī)程》、《臺(tái)灣公私立幼稚園管制》共同為保育教育機(jī)構(gòu)的開展提供了教養(yǎng)任務(wù)要求和制度規(guī)范，使臺(tái)灣地區(qū)的幼兒教育初具規(guī)范[1]。新中國(guó)成立后，臺(tái)灣地區(qū)教育部于1955年制定了《托兒所設(shè)置辦法》，確立托兒所的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入資格，開始由政府主導(dǎo)、積極鼓勵(lì)興辦托兒所事業(yè)。1981年，臺(tái)灣頒布《幼稚教育法》，這是臺(tái)灣的第一部幼兒教育專法，將學(xué)前教育正式納入教育學(xué)制范圍內(nèi)。作為一部針對(duì)四歲及以上學(xué)齡前兒童的詳細(xì)的教育法規(guī)，《幼稚教育法》為0-3歲早期教育相關(guān)政策的頒布提供了借鑒。1995年，《兒童福利專業(yè)人員資格要點(diǎn)》頒布，進(jìn)入21世紀(jì)后，臺(tái)灣地區(qū)首先頒布了《教育部國(guó)民及學(xué)前教育署補(bǔ)助推動(dòng)提升私立合作園（含國(guó)幼班）教保服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)作業(yè)要點(diǎn)》，規(guī)定2001年6月29日前經(jīng)核定在案的私立幼兒園代理教師就讀大專院校幼教或幼保相關(guān)專業(yè)且所修各科成績(jī)均及格、總平均分達(dá)80分以上者，應(yīng)給予每人每學(xué)期補(bǔ)助學(xué)費(fèi)最高新臺(tái)幣10000元[2]，為早期教育師資力量的擴(kuò)充提供了經(jīng)濟(jì)支持和資金基礎(chǔ)。

2012年1月1日，《幼兒教育及照顧法》在臺(tái)灣正式實(shí)施， 這部法規(guī)的確立和頒布具有里程碑式的意義。它整合了多年幼兒園與托兒所分治的狀態(tài)，將幼兒園作為幼托整合的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，并指出“對(duì)幼兒提供居家式照顧服務(wù)、對(duì)幼兒提供托嬰中心教保服務(wù)、幼兒園保教服務(wù)、對(duì)小學(xué)階段提供課后教保服務(wù)”，涵蓋了零到十二歲的兒童的家庭與社區(qū)的早起保育與教育的整合規(guī)范。以此為基礎(chǔ)，臺(tái)灣教育部制定了一系列配套政策和法規(guī)細(xì)則，如《幼稚教育法施行細(xì)則》、《教師法施行細(xì)則》、《建構(gòu)友善托育環(huán)境——保姆托育管理與托育費(fèi)用補(bǔ)助實(shí)施計(jì)劃》等。通過建立以規(guī)范幼兒保教過程、設(shè)立教師準(zhǔn)入制度及增加資金投入等為內(nèi)容的指導(dǎo)性文件和保障性規(guī)定來確保早期教育保教服務(wù)有章可循、有法可依[3]。這一系列法規(guī)的確立和實(shí)施使幼兒教育和照顧方針政策更加具體明確。

（二）產(chǎn)生成效

1.幼托整合，教育亂象得以改善

臺(tái)灣的幼托整合計(jì)劃自1988年提議、2005年進(jìn)行會(huì)議研討至2012年1月1日起始，正式實(shí)施，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程。托幼整合是指統(tǒng)一以幼兒園取代教育幼兒的“幼稚園”與托育幼兒的“托兒所”，開始實(shí)行統(tǒng)一的早期教育。幼托整合將服務(wù)對(duì)象的年齡向前推移至孩子出生后一個(gè)月，并設(shè)立具體的內(nèi)容、目標(biāo)、原則與架構(gòu)，使幼稚園最大限度地發(fā)揮基礎(chǔ)教育和解放父母的功能[4]。

《幼兒教育及照顧法》頒布后，臺(tái)灣地區(qū)政府繼續(xù)推進(jìn)具體細(xì)則的建立與完善，并同通過建立幼教資訊網(wǎng)絡(luò)以加強(qiáng)信息流通，加快幼托整合實(shí)施進(jìn)程。幼托整合有效改善了保育、教育服務(wù)機(jī)構(gòu)分離、功能重疊所衍生出來的問題，將針對(duì)幼兒的保育教育市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)整，并按嬰幼兒年齡分為三類：托嬰中心收托0歲至未滿2歲的嬰兒，托兒所收托2歲至未滿6歲的幼兒，課后托育中心收托小學(xué)課后兒童。以此為依據(jù)，臺(tái)灣政府分設(shè)相關(guān)部門管轄，有效改善了公立、私立教育機(jī)構(gòu)魚龍混雜、標(biāo)準(zhǔn)不一、招收生源范圍過泛的亂象。

2.建構(gòu)社區(qū)保姆支持系統(tǒng)，解放父母職能

通過《建構(gòu)友善托育環(huán)境——保姆托育管理與托育費(fèi)用補(bǔ)助實(shí)施計(jì)劃》等相關(guān)政策的支持與扶助，臺(tái)灣在社區(qū)內(nèi)大幅度開展保姆托育管理制度。臺(tái)灣內(nèi)政部與教育部為此進(jìn)行資金投入、保姆資格培訓(xùn)以及社區(qū)保姆工作監(jiān)管，在社區(qū)內(nèi)銜接家長(zhǎng)與保姆的教養(yǎng)職責(zé)，促進(jìn)家長(zhǎng)的解放和保育與教育的專業(yè)化、系統(tǒng)化。目前，臺(tái)灣共有62個(gè)社區(qū)保姆系統(tǒng)，保姆數(shù)共16400余人，依“保姆托育管理與托育費(fèi)用補(bǔ)助實(shí)施計(jì)劃”規(guī)定，保姆每人至多照顧4名兒童，其中未滿兩歲者最多兩人[5]。嚴(yán)格的管制體系對(duì)早期教育的質(zhì)量起到了重要保證。

二、大陸地區(qū)早教相關(guān)政策分析

（一）政策沿革

新中國(guó)成立以來，我國(guó)在學(xué)前教育領(lǐng)域陸續(xù)制定和頒布了一系列政策、法規(guī)，為保障幼兒教育事業(yè)、規(guī)范和確保托兒所及幼教機(jī)構(gòu)有序發(fā)展起到了重要的作用。

1952年3月18日頒發(fā)的《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》首次對(duì)幼兒園的任務(wù)、目標(biāo)、學(xué)制、教養(yǎng)原則和教養(yǎng)活動(dòng)項(xiàng)目等方面進(jìn)行規(guī)定。這是新中國(guó)首次對(duì)幼兒教育進(jìn)行界定和規(guī)范，是幼兒教育發(fā)展的基礎(chǔ)和圭臬。但由于幼兒教育處于起步階段，仍存在托兒所、幼兒園劃定不清、主管機(jī)關(guān)模糊、權(quán)責(zé)不分明等弊端。為此，1956年2月23日頒發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》對(duì)上述問題進(jìn)行了詮釋和演進(jìn)，通過立法界定概念、分化主管機(jī)構(gòu)，并主張按農(nóng)村和城市區(qū)分，因地適宜開辦相關(guān)園所。1981年6月，衛(wèi)生部頒布了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱》。這是國(guó)家首次對(duì)0-3歲集體教學(xué)工作提出統(tǒng)一的規(guī)范要求。1987年10月，《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》確定了學(xué)前教育階段地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。以此為藍(lán)本，各部門制定相關(guān)細(xì)則。如衛(wèi)生部制定《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家教委《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等，有效依法細(xì)化各有關(guān)部門分工、將權(quán)責(zé)統(tǒng)一落實(shí)到位。由于0-3歲嬰幼兒仍處于極其弱勢(shì)和被動(dòng)的處境，以憲法為基礎(chǔ)，我國(guó)于1991年、1994年先后制定了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)母嬰保護(hù)法》等法律來保護(hù)0-3歲嬰幼兒自身權(quán)益。

近年來，隨著教育改革逐步深化，對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注的也日漸提高。2010年7月29日發(fā)文的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中明確提出，“要積極發(fā)展學(xué)前教育，特別是要重視0至3歲嬰幼兒教育”。2017年10月8日，十九大提出，要想“提高保障和改善民生水平”，應(yīng)當(dāng)“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”、“辦好學(xué)前教育”，“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。這些號(hào)召鼓舞了我國(guó)學(xué)前教育尤其是早期教育事業(yè)的發(fā)展，是推動(dòng)我國(guó)“幼有所育”這一美好愿景實(shí)現(xiàn)的巨大動(dòng)力。

（二）當(dāng)前現(xiàn)狀及問題分析

二十一世紀(jì)以來，基于政策的改進(jìn)、社會(huì)的需求、市場(chǎng)的催生，0-3歲的保教機(jī)構(gòu)主要由以下三類構(gòu)成[6]：一類是民辦幼兒園，第二種是私立托兒所，第三類是早教機(jī)構(gòu)。目前在這三類保教機(jī)構(gòu)中，早教機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中占據(jù)主要地位，并且呈現(xiàn)出壓倒性的持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。然而當(dāng)前，保教機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以下問題：

1.法制監(jiān)管不健全

0到3歲的早期教育還未納入政府的公共服務(wù)體系，也沒有完善的法律保障，因此長(zhǎng)期處于無政府監(jiān)管的真空狀態(tài)。不僅沒有統(tǒng)一客觀的資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，更是缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范、 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。例如，以早教機(jī)構(gòu)為代表的0-3歲保教機(jī)構(gòu)大多由工商部門審批，注冊(cè)的名稱多為教育咨詢公司，教育部門和衛(wèi)生部門極易陷入因權(quán)責(zé)不清而無從下手的窘境，教育質(zhì)量、衛(wèi)生和安全因此難以進(jìn)行有效監(jiān)管。

2.教育質(zhì)量參差不齊

很多早教機(jī)構(gòu)存在教育質(zhì)量低下情況的大量存在，很大程度上是由于缺乏完善的理論基礎(chǔ)引導(dǎo)以及缺乏專業(yè)的師資隊(duì)伍。就理論基礎(chǔ)而言，盡管教育思想一直在不斷地探索和革新，但整體上缺乏統(tǒng)一的嬰幼兒教養(yǎng)規(guī)范。多元的探索導(dǎo)致各種理論盛行，各有各的擁躉。以早教機(jī)構(gòu)為例，大多數(shù)早教機(jī)構(gòu)內(nèi)部有著內(nèi)部自成體系的課程系統(tǒng)，因此相關(guān)的課程設(shè)置和教師培訓(xùn)均具有主觀性和片面化的特點(diǎn)。在師資方面，由于早期教育方面教師缺口大且沒有統(tǒng)一的教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，很多教師、保育員并不具備基本的學(xué)前教育理論知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，僅靠各機(jī)構(gòu)自身設(shè)置的職前培訓(xùn)來進(jìn)行簡(jiǎn)單的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)傳授。而僅憑短時(shí)間的培訓(xùn)輔導(dǎo)，在具體進(jìn)行實(shí)際操作時(shí)，教師很難衡量和把控不同的教育理念、并將其與實(shí)際操作相結(jié)合。因此多數(shù)情況下托兒所仍憑借老舊的知識(shí)體系甚至是教師自身經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行幼兒保育教育，教育質(zhì)量難以保證。

3.教育公平難以實(shí)現(xiàn)

由于供給與需求不匹配、城鄉(xiāng)區(qū)域性發(fā)展水平差異大，早期教育的教育公平難以實(shí)現(xiàn)。早期教育的教育不公平，首先體現(xiàn)在日益增長(zhǎng)的嬰幼兒大量的保教需求與仍處在起步階段的保教機(jī)構(gòu)的巨大落差。其次，體現(xiàn)在城市與鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)保教機(jī)構(gòu)數(shù)額和教育質(zhì)量的巨大差異上。這種極不合理的早期教育教育布局和結(jié)構(gòu)，是“幼有所育”全面實(shí)現(xiàn)道路上的巨大阻礙。

三、臺(tái)灣地區(qū)政策對(duì)大陸的啟發(fā)

（一）加強(qiáng)政府在保教服務(wù)體系中的職能

臺(tái)灣地區(qū)將托嬰中心、社區(qū)管理納入法規(guī)管理范圍內(nèi)，明確行政部門在教保服務(wù)體系中的職責(zé)，對(duì)公立、私立保教機(jī)構(gòu)都安嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。反觀大陸當(dāng)前的混亂狀態(tài)，更應(yīng)該加強(qiáng)政府在早期保教機(jī)構(gòu)服務(wù)體系中的監(jiān)督管理職能。教育政策和法規(guī)是黨和國(guó)家為當(dāng)前歷史時(shí)期所制定的的教育目標(biāo)和行動(dòng)準(zhǔn)則，是國(guó)家意志的集中體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)對(duì)早期教育的監(jiān)管，首先，要從法律層面進(jìn)行規(guī)范和制約。其次，要對(duì)公立、私立早教機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的準(zhǔn)入要求、開辦原則，并下設(shè)不同監(jiān)管部門根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生、安全原則等方面分工監(jiān)管。第三，政府要?jiǎng)訂T社會(huì)多方面力量發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，鼓勵(lì)形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。

（二）打造早期教育專業(yè)隊(duì)伍

臺(tái)灣地區(qū)為提高幼兒早期教育質(zhì)量水平的提高，建立了完善的保教人員服務(wù)體系。為保障幼兒教育事業(yè)健康有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的普及“幼有所育”，大陸地區(qū)也應(yīng)建立早教機(jī)構(gòu)培訓(xùn)服務(wù)的專業(yè)認(rèn)證體系、加快制定教育培訓(xùn)行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)規(guī)范和法律體系。要從根源上解決當(dāng)前大陸保教人員入職缺口大、專業(yè)性不強(qiáng)的問題，首先就要在高等院校設(shè)立相關(guān)專業(yè)、并在入職前進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，并設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一命題、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的育嬰考試。其次，要由政府進(jìn)行配資補(bǔ)貼，鼓勵(lì)專業(yè)人才投入早教行業(yè)，避免人才流失。最后，還應(yīng)建立保教人員的專業(yè)維權(quán)組織以保護(hù)其的權(quán)利，使保教人員不止受到監(jiān)督和管理，在遇到糾紛時(shí)還能夠有專業(yè)人員提供法律支持和專業(yè)指導(dǎo)。

（三）依托社區(qū)、托幼結(jié)合，銜接生涯各個(gè)階段

臺(tái)灣地區(qū)為了盡可能滿足幼兒與家長(zhǎng)的保教需求、實(shí)現(xiàn)教育資源的最大化利用，給幼兒提供依托社區(qū)的保姆托育管理制度，收到了良好的成效。以此為實(shí)踐基礎(chǔ)，大陸可以鼓勵(lì)社區(qū)早教服務(wù)中心建設(shè)，依托社區(qū)發(fā)展幼兒的保育教育，并通過各種平臺(tái)實(shí)現(xiàn)家園互動(dòng)。

早期教育只是生涯教育中的一個(gè)階段，要實(shí)現(xiàn)嬰幼兒高質(zhì)量的保育與教育，就需要將早期教育與學(xué)前教育階段進(jìn)行有效銜接。早期教育階段的課程規(guī)劃與行為規(guī)范的養(yǎng)成要在適應(yīng)嬰幼兒年齡特征與發(fā)展特點(diǎn)的同時(shí)與學(xué)前教育階段適當(dāng)銜接，并及時(shí)進(jìn)行幼兒個(gè)性化檔案歸置與管理，對(duì)幼兒發(fā)展的個(gè)性、能力進(jìn)行整合，促進(jìn)幼兒的長(zhǎng)期發(fā)展。

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