武漢市都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策體系研究

馬 喜，張曉芳，鄭 斌，龔 琦

(武漢現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，湖北武漢430065)

隨著武漢市向現(xiàn)代化國(guó)際大都市邁進(jìn)，其農(nóng)業(yè)也由城郊型農(nóng)業(yè)向都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。都市農(nóng)業(yè)，作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化發(fā)展中農(nóng)業(yè)的一種新形態(tài)，在使城市功能優(yōu)化完善、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康和和諧社會(huì)等方面具有重要意義和特殊作用［1］。近年來，為促進(jìn)武漢都市農(nóng)業(yè)發(fā)展，武漢市政府按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的原則，加大項(xiàng)目資金向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜的力度，重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)產(chǎn)品物流、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)信貸與保險(xiǎn)等方面的政策支持，初步形成了與特大城市發(fā)展相協(xié)調(diào)、具有鮮明地域特色的都市農(nóng)業(yè)支持政策體系。

1 武漢市都市農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策的現(xiàn)狀

目前，武漢市都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策非常廣泛，縱向上包含了中央到地方各類的惠農(nóng)政策，橫向上涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。而且武漢都市農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策的表現(xiàn)形式也是靈活多樣的，包括直補(bǔ)、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、價(jià)格支持、稅收優(yōu)惠等多種形式。

為了解武漢都市農(nóng)業(yè)支持政策的資金用途和投入力度，筆者整理分析了2005～2013年三農(nóng)資金的補(bǔ)貼落實(shí)情況，并對(duì)資金投入的主要內(nèi)容和分配比例進(jìn)行的簡(jiǎn)要分析。根據(jù)分析所知，在“三農(nóng)”資金投入方面，武漢市每年用于推進(jìn)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)建設(shè)的資金占“三農(nóng)”投入總資金的比重較大，平均達(dá)到30%左右，有的年份甚至接近50%，可見武漢市“三農(nóng)”投入的重點(diǎn)在于發(fā)展都市農(nóng)業(yè)。在“三農(nóng)”資金用途來方面，主要用途在四大方面:一是促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展及各類補(bǔ)貼政策，包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等;二是改善生產(chǎn)生活條件政策，包括農(nóng)戶用沼氣池補(bǔ)助、農(nóng)村能源服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助等;三是發(fā)展社會(huì)事業(yè)政策，就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村義務(wù)教育政策;四是社會(huì)保障政策，包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、自然災(zāi)害救助等。

2 武漢市都市農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策存在的問題

雖然武漢市政府在發(fā)展都市農(nóng)業(yè)方面出臺(tái)一系列的政策，也一定程度上促進(jìn)了都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持政策體系在政策目標(biāo)、支持手段、投入結(jié)構(gòu)等方面的問題和矛盾越來越突出，不可避免會(huì)給武漢都市農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來壓力和挑戰(zhàn)。

2．1 農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)力度相對(duì)不足 盡管武漢市不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投資，但是相對(duì)于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值來說，武漢市農(nóng)業(yè)支持政策的力度仍顯不夠。對(duì)于農(nóng)業(yè)的投入還不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而且武漢市的農(nóng)業(yè)投入還存在不穩(wěn)定因素。如，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持總量占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例約為30% ～50%，特別是美國(guó)這一比例高達(dá)50%，2005～2013年武漢農(nóng)業(yè)平均投入只占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值15%左右，最高年份也不足20%;2012和2013年的比重更低，分別只有8%、7．22%，呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。此外，武漢對(duì)都市農(nóng)業(yè)的投入比重更低，基本不足4%，從對(duì)比中可知，武漢市農(nóng)業(yè)支持的總體力度還不足。

2．2 農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理 據(jù)研究，農(nóng)業(yè)科研投入、農(nóng)業(yè)教育投入和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入在對(duì)農(nóng)業(yè)GDP的回報(bào)率相關(guān)因素中分別占前三位。而在武漢市的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)中，2005～2013年中，只有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入占“三農(nóng)”投入的30%，農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)教育的投入比重偏低。

2．3 補(bǔ)貼政策繁雜農(nóng)民難以掌握 目前武漢市各級(jí)政府支持促進(jìn)“三農(nóng)”的各項(xiàng)補(bǔ)貼大體上有60種余，各項(xiàng)補(bǔ)貼內(nèi)部又分很多細(xì)項(xiàng)，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、檔次、比例十分復(fù)雜，農(nóng)民要全面理解掌握難度很大。此外，不同種類的補(bǔ)貼申報(bào)審核程序不統(tǒng)一，操作比較復(fù)雜，既增加了政府管理運(yùn)行成本，又增加了農(nóng)民申報(bào)領(lǐng)取成本。

3 完善武漢市都市農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策的建議與措施

為了更好的推進(jìn)武漢都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，針對(duì)武漢市當(dāng)前都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)場(chǎng)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)人才建設(shè)等亟需解決的問題，提出一些具體的措施和建議。

3．1 引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn) 通過深入調(diào)研，充分發(fā)揮各涉農(nóng)區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)的主體地位，指導(dǎo)建立區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)三級(jí)交易平臺(tái)，形成統(tǒng)一管理、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村交易市場(chǎng)體系。按照“六統(tǒng)一”管理模式，在武漢市監(jiān)委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)制度建設(shè)。建設(shè)武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、審核、交易、鑒證、公示和監(jiān)管。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)。依托市區(qū)街(鄉(xiāng))三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3．2 建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制 根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”的要求，武漢市應(yīng)根據(jù)武漢地區(qū)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，聯(lián)合武漢市農(nóng)委、財(cái)政局、金融辦等相關(guān)部門制定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)分散機(jī)制。該種機(jī)制是在政府扶持的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)作，通過財(cái)政托底、保險(xiǎn)參與、再保介入等市場(chǎng)化手段，充分發(fā)揮保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理和保障補(bǔ)償功能，構(gòu)建多層次的農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制［2］。主要是針對(duì)武漢市的旱災(zāi)、澇災(zāi)、凍災(zāi)、重大流行性病蟲害等不可抗拒災(zāi)害，明確政策性農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)賠付率超過多少比例(一般為90%)為大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，超過多少比例(一般為150%)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)定有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)賠付率在大災(zāi)以下的損失部分，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)。賠付率在大災(zāi)至巨災(zāi)的損失部分，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過購(gòu)買相關(guān)再保險(xiǎn)的方式分散風(fēng)險(xiǎn)。賠付率超過巨災(zāi)以上的損失部分，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)使用對(duì)應(yīng)區(qū)間的再保險(xiǎn)賠款攤回部分和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金承擔(dān)，如仍不能彌補(bǔ)其損失，差額部分由市、區(qū)財(cái)政通過“一事一議”方式予以安排解決。

3．3 積極制定地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī) 根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》等基本法，結(jié)合武漢市的實(shí)際情況，參考北京、上海等發(fā)達(dá)城市的具體指標(biāo)，積極制定地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。如研究制訂《武漢市禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物管理辦法》、《武漢市禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《武漢市森林資源管理辦法》等一系列地方標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，從法制層面高度重視都市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

3．4 實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理 通過制定和貫徹執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)和組織管理上，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等各方面，有機(jī)地聯(lián)系在一起，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有條不紊。建立和完善以產(chǎn)品為龍頭，以等級(jí)制度為重點(diǎn)，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)體系，并按照標(biāo)準(zhǔn)管理生產(chǎn)管理、產(chǎn)品加工、質(zhì)量分析檢驗(yàn)、包裝儲(chǔ)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的主要運(yùn)營(yíng)模式，按統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)把從事生產(chǎn)、加工的農(nóng)戶組織起來，進(jìn)行分戶生產(chǎn)、集中加工、統(tǒng)一銷售有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高。在包裝標(biāo)識(shí)方面，應(yīng)根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)，逐步推行產(chǎn)品分級(jí)包裝上市，對(duì)包裝上市的農(nóng)產(chǎn)品，要標(biāo)明產(chǎn)品和生產(chǎn)單位，建立農(nóng)產(chǎn)品安全追溯制度［3］。

3．5 培育農(nóng)業(yè)科技人才

3．5．1 加強(qiáng)科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)。通過省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)支撐計(jì)劃等優(yōu)惠的項(xiàng)目資助、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等措施引進(jìn)高端農(nóng)業(yè)科研人才，發(fā)揮農(nóng)業(yè)院校、科研院所、龍頭企業(yè)、各類技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)基地的人才資源優(yōu)勢(shì)和主渠道作用，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。

3．5．2 培養(yǎng)一批學(xué)科帶頭人。通過市級(jí)黃鶴英才專項(xiàng)計(jì)劃等，對(duì)農(nóng)業(yè)科技人員在職稱評(píng)聘、榮譽(yù)評(píng)選上給予傾斜，對(duì)于做出成績(jī)的農(nóng)業(yè)科技人員和科研單位，進(jìn)行有效的激勵(lì)。通過進(jìn)修深造、聯(lián)合培養(yǎng)、人才引進(jìn)等方式加強(qiáng)人才培養(yǎng);通過項(xiàng)目支持，把各類人才推向農(nóng)業(yè)科研、推廣和管理崗位，立足實(shí)踐培養(yǎng)人才。

3．5．3 培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才。主要是培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)民企業(yè)家、農(nóng)業(yè)大戶等新型農(nóng)村實(shí)用人才。通過陽光工程創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等以開班培訓(xùn)和參觀考察先進(jìn)企業(yè)的形式，讓創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)家與科技人員之間搭起學(xué)習(xí)、溝通的橋梁，引導(dǎo)他們有意識(shí)的開展科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。加大科技培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民的科技水平和應(yīng)用能力。利用農(nóng)技推廣網(wǎng)絡(luò)及星火培訓(xùn)基地、陽光工程培訓(xùn)基地、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)基地等培訓(xùn)體系，積極培養(yǎng)現(xiàn)代新型農(nóng)民。

［1］張學(xué)忙．武漢市現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展研究［D］．武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007．

［2］鄭軍，劉麗．農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的研究述評(píng)［J］．重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，31(4):41 －46．

［3］張吉國(guó)，胡繼連，張新明．我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)化問題研究［J］．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2002，23(3):178 －182．