論地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)生成機(jī)制

戚枝淬

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

我國地方志愿服務(wù)條例最早是1999年施行的《廣東省青年志愿服務(wù)條例》,真正意義上的第一部志愿服務(wù)條例是2003年頒行的《黑龍江省志愿服務(wù)條例》,自此之后,我國多個省、市、自治區(qū)以及較大的城市先后出臺了多部志愿服務(wù)條例?？梢钥闯?我國對志愿服務(wù)立法越來越重視,但全國性的志愿服務(wù)條例尚未出臺。實踐中,近年來,我國志愿服務(wù)參加者越來越多,志愿服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓展,志愿服務(wù)已成為我國公益活動領(lǐng)域中一道亮麗的風(fēng)景線。隨著越來越多的地方志愿服務(wù)條例的施行,志愿服務(wù)活動越來越規(guī)范、有序,然而,由于各地志愿服務(wù)條例內(nèi)容存在明顯的趨同性,很少體現(xiàn)地方志愿服務(wù)特色,地方志愿服務(wù)條例的作用沒有充分發(fā)揮出來。本文以省級地方志愿服務(wù)條例為研究藍(lán)本,通過對我國多地已經(jīng)頒布實施的地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)、邏輯結(jié)構(gòu)及邏輯終點(diǎn)進(jìn)行分析,剖析我國地方志愿服務(wù)條例生成中存在的問題,提出具體完善建議。

一、我國地方志愿服務(wù)條例立法現(xiàn)狀及特征

(一)地方志愿服務(wù)條例生成現(xiàn)狀

我國志愿服務(wù)沒有專門立法,只是在2016年9月1日生效的《中華人民共和國慈善法》中“慈善服務(wù)”一章中有所提及,對志愿服務(wù)的專門規(guī)定主要是一些省市自治區(qū)人大常委會制定的志愿服務(wù)條例。截至2017年6月,我國已有18個省市自治區(qū)頒布了省級地方志愿服務(wù)條例,多數(shù)地方已有地方志愿服務(wù)條例,還有部分地方?jīng)]有制定。從地方志愿服務(wù)條例區(qū)域分布角度分析,目前,我國有18個省級地方志愿服務(wù)條例,其中北方4個:黑龍江、吉林、寧夏、北京;南方3個:廣東、海南、湖南;東部3個:江蘇、上海、浙江;西部4個:新疆、西藏、重慶、四川;中部4個:陜西、山西、湖北、河北。從我國地方志愿服務(wù)條例制定的區(qū)域分布來看,東西南北中部地區(qū)都有,比較均衡;從地方志愿服務(wù)條例內(nèi)容來看,趨同性明顯,要說有區(qū)別,只是簡繁程度不同,早期制定的地方志愿服務(wù)條例內(nèi)容較為概括,后來地方制定的志愿服務(wù)條例內(nèi)容比較詳細(xì)。

根據(jù)我國地方志愿服務(wù)條例制定時間不同,可劃分為兩個階段。以2008年為分界線,2008年汶川地震之前只有黑龍江、江蘇、北京和浙江四個省市制定了志愿服務(wù)條例;2009年以來共有14個省市自治區(qū)制定了志愿服務(wù)條例,其他未制定志愿服務(wù)條例的省份多數(shù)正在醞釀中。在汶川地震之后我國地方志愿服務(wù)條例密集出臺,這是因為汶川地震喚起人們的志愿服務(wù)意識,也彰顯了志愿服務(wù)精神在大災(zāi)大難面前的強(qiáng)大正能量,因大批志愿者無私奉獻(xiàn),鼎力相助,使受援人感受到大愛和希望,社會發(fā)展離不開志愿服務(wù)。

(二)地方志愿服務(wù)條例的特征

一是目的一致性。在所有的地方志愿服務(wù)條例中,第一條都規(guī)定了制定本條例的目的。如《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定,制定的目的“為了弘揚(yáng)奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿服務(wù)精神,增強(qiáng)公民的志愿服務(wù)意識,規(guī)范志愿服務(wù)活動,保障志愿者的合法權(quán)益,促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展,根據(jù)本市實際情況,制定本條例”。[1]《上海市志愿服務(wù)條例》規(guī)定,制定本條例的目的“為了倡導(dǎo)奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿服務(wù)精神,鼓勵、推動和規(guī)范志愿服務(wù)活動的開展,維護(hù)志愿者的合法權(quán)益,促進(jìn)和諧社會建設(shè),根據(jù)本市實際情況,制定本條例”。[2]其他條例表達(dá)的意思大致如此。從地方志愿服務(wù)條例制定的目的來看,具體包括：(1)倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神。志愿服務(wù)精神為“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”,這一精神需要薪火相傳,使志愿服務(wù)精神永存。(2)鼓勵、推動和規(guī)范志愿服務(wù)活動,促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展。(3)維護(hù)志愿者合法權(quán)益。這三個方面囊括了志愿服務(wù)立法的宗旨,有一脈相承的志愿服務(wù)精神,也有志愿服務(wù)指導(dǎo)思想,還有志愿服務(wù)的目的。

二是結(jié)構(gòu)類似性。從目前我國18個地方志愿服務(wù)條例的結(jié)構(gòu)來看,少數(shù)不分章節(jié),多數(shù)分章節(jié)。不論有無章節(jié),其基本結(jié)構(gòu)都包括總則、志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)活動、促進(jìn)(支持)與保障、法律責(zé)任、附則等部分。以《江蘇省志愿服務(wù)條例》[3]和《河北省志愿服務(wù)條例》[4]為例,《江蘇省志愿服務(wù)條例》結(jié)構(gòu)包括總則、志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)、支持與保障、法律責(zé)任、附則共七個部分;《河北省志愿服務(wù)條例》包括總則、志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)活動、促進(jìn)與保障、法律責(zé)任、附則七個部分。這兩部條例的結(jié)構(gòu)幾乎一樣,只是在一些細(xì)節(jié)上存在細(xì)微區(qū)別。

三是內(nèi)容趨同性。地方志愿服務(wù)條例主要內(nèi)容大同小異,圍繞志愿服務(wù)對志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)活動、志愿服務(wù)支持與保障以及法律責(zé)任等加以規(guī)范,這些部分內(nèi)容高度相似,趨同性非常明顯。如以志愿者權(quán)利規(guī)定為例,最早施行的《黑龍江省志愿服務(wù)條例》[5]對志愿者權(quán)利規(guī)定比較少,而2017年剛施行的《河北省志愿服務(wù)條例》對志愿者的權(quán)利規(guī)定較為全面。綜合兩個條例對志愿者權(quán)利的規(guī)定可以看出,志愿者享有的參加有關(guān)志愿活動權(quán)、獲得志愿服務(wù)信息權(quán)、獲得培訓(xùn)權(quán)、獲得保障權(quán)、批評與建議權(quán)、優(yōu)先獲得志愿服務(wù)權(quán)等權(quán)利兩個條例中都有規(guī)定。對此,其他地方志愿服務(wù)條例中也有規(guī)定。不僅如此,在地方志愿服務(wù)條例中有關(guān)志愿服務(wù)組織的權(quán)利與義務(wù)、志愿服務(wù)活動、志愿服務(wù)支持與保障及法律責(zé)任等規(guī)定基本一致,也就是說,我國地方志愿服務(wù)條例內(nèi)容趨同性明顯,雖然多個地方制定了志愿服務(wù)條例,但地方特色不明顯。

二、地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)

(一)現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)

何謂邏輯起點(diǎn)?學(xué)術(shù)界對此有不同的看法,關(guān)于邏輯起點(diǎn),有人認(rèn)為,所謂邏輯起點(diǎn)就是指理論展開的出發(fā)點(diǎn),把握邏輯起點(diǎn)是建構(gòu)理論體系的前提；[6]有人認(rèn)為,所謂邏輯起點(diǎn)包含著貫穿整個理論體系的最基本的核心內(nèi)容和主要觀點(diǎn),它既是理論的出發(fā)點(diǎn)、著眼點(diǎn),又是理論的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)。[7]筆者贊成后一種觀點(diǎn),廣義上邏輯起點(diǎn)包含理論最終落腳點(diǎn),即所謂的邏輯終點(diǎn),本文所探討的志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)是從廣義上理解,既包括制定地方志愿服務(wù)條例的出發(fā)點(diǎn),又包括地方志愿服務(wù)條例適用的落腳點(diǎn)。我國現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)呈現(xiàn)出二元化特征,一方面以志愿服務(wù)活動作為邏輯起點(diǎn),另一方面又將保障志愿者、志愿服務(wù)組織及志愿服務(wù)對象合法權(quán)益作為生成邏輯起點(diǎn)。多數(shù)地方志愿服務(wù)條例是將兩者結(jié)合在一起作為邏輯起點(diǎn),如《江蘇省志愿服務(wù)條例》第一條規(guī)定:“為了倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神,促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展,規(guī)范志愿服務(wù)活動,保障志愿者、志愿服務(wù)組織和志愿服務(wù)對象的合法權(quán)益,根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定,結(jié)合本省實際,制定本條例。”《北京市志愿服務(wù)條例》第一條規(guī)定:“為了弘揚(yáng)奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿服務(wù)精神,增強(qiáng)公民的志愿服務(wù)意識,規(guī)范志愿服務(wù)活動,保障志愿者的合法權(quán)益,促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展,根據(jù)本市實際情況,制定本條例?！逼渌胤街驹阜?wù)條例邏輯起點(diǎn)大致如此,各地制定志愿服務(wù)條例的邏輯起點(diǎn)基本相同,但從志愿服務(wù)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)分析,地方志愿服務(wù)條例生成邏輯不宜多元化,應(yīng)將志愿服務(wù)作為地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)。

(二)志愿服務(wù)是地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)

理論上,制定地方志愿服務(wù)條例的目的是為了規(guī)范志愿服務(wù),地方志愿服務(wù)條例調(diào)整的對象是志愿服務(wù)法律關(guān)系,從調(diào)整對象的性質(zhì)分析,地方志愿服務(wù)條例屬于行為法。由于地方志愿服務(wù)條例以規(guī)范志愿服務(wù)行為為目的,又因志愿服務(wù)而產(chǎn)生的志愿服務(wù)組織與志愿者關(guān)系、志愿服務(wù)組織與志愿服務(wù)對象關(guān)系、志愿服務(wù)活動關(guān)系、志愿服務(wù)支持與保障關(guān)系等都是志愿服務(wù)條例規(guī)范的內(nèi)容,志愿服務(wù)是地方志愿服務(wù)條例調(diào)整的核心內(nèi)容。實踐中,志愿服務(wù)是世界文明進(jìn)步的產(chǎn)物,是社會發(fā)展不可分割的部分,任何一個人都有可能成為志愿服務(wù)者,也有可能成為志愿服務(wù)的對象。社會發(fā)展需要志愿服務(wù),也離不開志愿服務(wù),志愿服務(wù)能夠推動社會文明的進(jìn)步和良好道德風(fēng)尚的形成,志愿服務(wù)不僅是制定志愿服務(wù)條例核心內(nèi)容,也是統(tǒng)領(lǐng)志愿服務(wù)條例的主線,只有確定這根主線才能對志愿服務(wù)條例的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)和準(zhǔn)確設(shè)置。

改革開放以來,我國志愿服務(wù)從無到有,從小規(guī)模到較大規(guī)模發(fā)展起來。尤其是近十年來,隨著社會發(fā)展日趨多元化復(fù)雜化,社會治理逐步制度化,地方志愿服務(wù)成為社會發(fā)展必不可少的組成部分。由于地方志愿服務(wù)在社會活動中越來越頻繁,參與的領(lǐng)域越來越多,到了亟需進(jìn)行立法的關(guān)口,所以,本世紀(jì)以來,我國多個地方對志愿服務(wù)進(jìn)行了專門立法,目的在于“培育和踐行社會主義核心價值觀,弘揚(yáng)奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿精神,推動志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展,規(guī)范志愿服務(wù)活動,保障志愿者、志愿服務(wù)組織和服務(wù)對象的合法權(quán)益?！盵3]因此,將志愿服務(wù)界定為地方志愿服務(wù)條例生成邏輯起點(diǎn)不但具有理論依據(jù),而且還具有重要的現(xiàn)實價值。

三、現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)生成機(jī)制

(一)現(xiàn)有地方志愿服務(wù)條例內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

志愿服務(wù)條例的邏輯結(jié)構(gòu)機(jī)制是指志愿服務(wù)條例主要內(nèi)容的邏輯關(guān)系。志愿服務(wù)條例主要內(nèi)容包括志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)活動、志愿服務(wù)促進(jìn)(支持)與保障、法律責(zé)任等,志愿服務(wù)條例對這些內(nèi)容的規(guī)定便形成一定的邏輯關(guān)系和邏輯結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)有地方志愿服務(wù)條例的邏輯結(jié)構(gòu)類似,可以用圖1表示:

圖1表明,我國現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)生成機(jī)制以志愿服務(wù)為核心,形成志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)活動、志愿服務(wù)支持與保障及法律責(zé)任體系,這一體系中又以志愿服務(wù)法律關(guān)系為紐帶,覆蓋志愿服務(wù)主要制度,形成志愿服務(wù)條例的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)機(jī)制。

我國現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)大同小異,這種結(jié)構(gòu)安排在一段時間內(nèi)與我國地方志愿服務(wù)的規(guī)模、水平等是相符的。但隨著我國地方志愿服務(wù)規(guī)模的不斷壯大,水平不斷提高,地方志愿服務(wù)條例內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)安排需要進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)我國地方志愿服務(wù)發(fā)展的需要。

(二)現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)上存在的不足

一是志愿者與志愿服務(wù)組織關(guān)系界定不明確。在有些地方志愿服務(wù)條例中對志愿者與志愿服務(wù)組織關(guān)系安排上先是規(guī)范志愿者,后規(guī)范志愿服務(wù)組織,如《黑龍江省志愿服務(wù)條例》、《四川省志愿服務(wù)條例》等,這種安排雖突出了志愿者的地位,但沒有明確兩者之間的邏輯關(guān)系。志愿者必須通過志愿服務(wù)組織提供志愿服務(wù),這是志愿服務(wù)基本規(guī)則。一般情況下,一名合格的志愿者需要在相關(guān)部門登記或備案,志愿者志愿服務(wù)是有組織的活動,不能以個人名義從事志愿服務(wù)活動。所以,在志愿服務(wù)條例中對志愿者與志愿服務(wù)組織結(jié)構(gòu)安排要符合我國志愿服務(wù)發(fā)展的趨勢,立法上必須明確兩者的關(guān)系。

二是志愿服務(wù)對象沒有作為單獨(dú)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。因志愿服務(wù)而產(chǎn)生的法律關(guān)系包括志愿服務(wù)組織與志愿服務(wù)對象之間的關(guān)系以及志愿者與志愿服務(wù)對象之間的關(guān)系,由此可見,志愿服務(wù)對象在志愿服務(wù)中是不可忽視的內(nèi)容,但在現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例中對此幾乎沒有提及,更談不上單獨(dú)列為一章進(jìn)行規(guī)定。

三是志愿服務(wù)激勵沒有引起足夠的重視。多數(shù)地方志愿服務(wù)條例在“支持與保障”一章中含有激勵志愿服務(wù)的內(nèi)容,但主要是規(guī)定政府對志愿服務(wù)的支持與保障,將志愿服務(wù)激勵只看作是政府的職責(zé),沒有調(diào)動其他社會力量的激勵措施,志愿服務(wù)激勵機(jī)制欠缺,激勵措施和手段過少,對如何激勵志愿服務(wù)沒有引起足夠的重視。

四、我國地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)生成機(jī)制的重構(gòu)

我國地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)重構(gòu)的基本思路是:對現(xiàn)有的地方志愿服務(wù)條例邏輯結(jié)構(gòu)中合理的部分予以保留,在此基礎(chǔ)上,以志愿服務(wù)為核心,聯(lián)結(jié)志愿服務(wù)主體、客體與內(nèi)容,并擴(kuò)充至志愿服務(wù)重要法律制度而形成的框架結(jié)構(gòu),具體可以用圖2表示:

(一)明確志愿服務(wù)組織與志愿者之間的隸屬關(guān)系

地方志愿服務(wù)條例對志愿服務(wù)組織的界定不完全相同,有的界定志愿服務(wù)組織是指從事志愿服務(wù)活動,依法取得法人資格的非營利性社會公益組織;有的界定志愿服務(wù)指依法成立,從事志愿服務(wù)的公益性社會團(tuán)體。[5，8]綜合地方志愿服務(wù)條例對志愿服務(wù)組織的定義,可將志愿服務(wù)組織界定為依法成立,從事志愿服務(wù)的公益性社會組織。志愿服務(wù)組織是從事志愿服務(wù)的非營利性組織,是具體管理志愿服務(wù)事務(wù)的組織,包括對志愿者的管理和保護(hù)。不同地方志愿服務(wù)條例對志愿者的界定詳略不同,志愿者是指在志愿服務(wù)組織進(jìn)行登記、參加志愿服務(wù)的人員，或者參加志愿服務(wù)組織臨時招募,不以獲得物質(zhì)報酬為目的,利用自己的時間、知識、技能、體力等資源,自愿參加志愿服務(wù)的個人。[4-5]志愿者是指在志愿服務(wù)組織登記注冊或者備案從事志愿服務(wù)的個人,需要具有相應(yīng)的民事行為能力,從完善志愿服務(wù)制度角度來講,我國志愿者需要登記或備案,經(jīng)過登記或備案的志愿者才可以提供志愿服務(wù),也就是說志愿者需隸屬于志愿服務(wù)組織,任何個人不能以志愿者的名義從事志愿服務(wù)活動,這樣既有利于維護(hù)志愿者合法權(quán)益,也有利于對志愿者志愿服務(wù)的管理和推進(jìn)。

(二)志愿服務(wù)對象應(yīng)在志愿服務(wù)條例中加以規(guī)定

志愿服務(wù)離不開志愿服務(wù)對象,志愿服務(wù)對象是志愿服務(wù)的受助者,每一項志愿服務(wù)活動都離不開志愿服務(wù)對象,沒有志愿服務(wù)對象也就談不上志愿服務(wù)活動。志愿服務(wù)對象在志愿服務(wù)條例中可以與志愿者合為一章,也可以單獨(dú)作為一章。志愿服務(wù)對象采取列舉加概括進(jìn)行規(guī)定,如扶危濟(jì)困、扶孤助殘、社區(qū)事務(wù)、治安防范、支教助學(xué)、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生、法律援助、科普宣傳、公共文化、心理疏導(dǎo)、應(yīng)急救援、擁軍優(yōu)屬、大型公益活動等領(lǐng)域中的受援人,包括國內(nèi)和國外的受援人。規(guī)定志愿服務(wù)對象便于志愿者更好地提供對口志愿服務(wù),提高志愿服務(wù)效率。

(三)將志愿服務(wù)激勵作為單獨(dú)一章加以規(guī)定

我國現(xiàn)有的大多數(shù)志愿服務(wù)條例“促進(jìn)與保障”一章對志愿服務(wù)的激勵有所規(guī)定,如“縣級以上人民政府、有關(guān)志愿服務(wù)組織對志愿者工作績效進(jìn)行客觀評價,褒揚(yáng)、嘉獎優(yōu)秀志愿者、優(yōu)秀志愿服務(wù)組織、優(yōu)秀志愿服務(wù)項目。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等招聘、錄用工作人員時,在同等條件下優(yōu)先錄用、聘用有良好記錄的注冊志愿者?！盵4]這是對志愿服務(wù)的激勵,但這種激勵更多的是精神層面的激勵,對志愿者的激勵措施比較單調(diào),為鼓勵和激發(fā)志愿者的志愿服務(wù)熱情和志愿服務(wù)精神,多樣化的志愿服務(wù)激勵措施和途徑不可少。志愿服務(wù)激勵不僅包括精神上的鼓勵,還包括物質(zhì)上的激勵,以精神激勵為主,兼顧物質(zhì)激勵,適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)激勵使志愿服務(wù)者更能產(chǎn)生志愿服務(wù)的認(rèn)同感。通過精神與物質(zhì)的雙重激勵彰顯志愿服務(wù)激勵的積極效果,能帶動更多的人參與志愿服務(wù)活動,促進(jìn)志愿服務(wù)活動持續(xù)不斷地開展下去。