檔案管理視角下的行政審批制度改革研究

沈鶴慧

[摘 要]行政審批制度改革，是行政改革進一步深化必然要經(jīng)歷的重要階段，而檔案管理工作作為政府工作的重要組成部分，它記錄著政府行政事務(wù)的來龍去脈。隨著行政審批制度改革步伐加大，檔案工作也越發(fā)受重視，但在實際的檔案管理工作中還存在著許多問題與不足，這些問題給行政審批制度改革的順利推進帶來了許多不利影響。本文以福建省A市行政服務(wù)中心為例，通過實例分析，認為有必要對政府檔案工作進行深入研究，針對出現(xiàn)的各種問題進行針對性解決，在實際工作中用創(chuàng)新的理念去改善檔案管理工作，使其能夠更加成熟，為行政審批制度改革的有效落實提供保障。

[關(guān)鍵詞]檔案管理；行政審批；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.087

[中圖分類號]G271；D630 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-02

行政審批制度改革，既是形成創(chuàng)新型社會行之有效的措施，又是從基礎(chǔ)上實現(xiàn)廉潔行政、構(gòu)建創(chuàng)新行政方法的根本途徑。檔案管理工作是政府工作的重要組成部分，它記錄著政府行政事務(wù)的來龍去脈，隨著行政審批制度改革步伐不斷加大，檔案工作也越發(fā)受到重視，沒有完善的檔案管理，行政審批制度改革的成效就有可能被打折扣。

1 檔案管理在行政審批制度改革中的地位

檔案管理工作是記錄行政審批制度改革歷程的重要事業(yè)，是行政審批制度改革必不可少的環(huán)節(jié)。

1.1 檔案管理工作是記錄行政審批制度改革歷程的關(guān)鍵工作

檔案管理工作是一門關(guān)鍵的專項工作，是記錄行政審批制度改革歷程的關(guān)鍵工作，能夠真實反映改革的歷程，在真實記錄歷史進程中發(fā)揮著重要的作用。一方面，檔案管理不僅要保留每一次行政審批制度改革的文件，而且要積極運用，另一方面，要自覺形成并系統(tǒng)性地完成改革檔案的積累和篩選，使政府的行政文化得以傳承。檔案管理在行政流程環(huán)節(jié)中的作用是無法代替或忽略的，絕不是微不足道的。

1.2 檔案管理工作是行政審批制度改革不可缺少的步驟

檔案管理工作雖然受很多客觀因素的影響，但隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展，檔案管理工作也將影響到行政審批制度改革的進程，這是因為檔案管理工作始終在為其他工作提供基礎(chǔ)服務(wù)，是其他工作的前提條件，是行政審批制度改革不可缺少的步驟。如能做好檔案管理工作，便可解決許多難題，為社會管理、經(jīng)濟發(fā)展去除很多障礙。如果沒有檔案記錄，就會給行政管理帶來大量的冗余成本，在經(jīng)濟上造成不必要的浪費，給日常工作造成了不便，改革進程也將受阻。因此，檔案管理是為其他各項工作創(chuàng)造了條件，在行政審批制度改革中必須予以重視，作為不可或缺的步驟，正確對待。

1.3 檔案管理工作始終貫穿在行政工作中

檔案形成于個人或者單位，并在形成后為其服務(wù)，始終貫穿在行政審批制度改革的進程中。檔案具有局部價值，這正滿足了當(dāng)前行政審批制度改革工作的需要，是檔案工作客觀存在的意義。與此同時，從宏觀角度來說，將形成并穩(wěn)定后的檔案進行整理篩選，使之在歷史意義上成為行政審批制度改革的記錄者，是一份寶貴的傳承，具有長遠的利益。

2 檔案管理不適應(yīng)行政審批制度改革的表現(xiàn)

福建省A市行政服務(wù)中心是該市市直各部門行政審批集中運行的平臺，筆者選取該市行政中心各窗口單位2016年8月

共70份的行政許可卷宗為樣本，通過仔細查閱這70份卷宗，發(fā)現(xiàn)一些突出的問題。比如，有一部分卷宗裝訂不規(guī)范，隨意插頁，還有一部分卷宗頁碼不規(guī)范。

2.1 檔案管理缺乏規(guī)范化

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分檔案管理工作人員在日常工作中，存在操作、整檔、管理等流程不符合相關(guān)的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，違背了立卷與歸檔工作的規(guī)范性原則。由于歸檔格式不統(tǒng)一從而導(dǎo)致出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)臉?biāo)題草擬、不準(zhǔn)確分類等情況。

2.2 檔案收集缺乏完整、時效性

檔案管理需要確保檔案內(nèi)容的完整性。由于在行政審批制度改革中沒有及時進行整理歸檔，導(dǎo)致部分部門在不同時段上報的相同審批項目的名稱、依據(jù)、審批等內(nèi)容都有較大差異。報告的修訂和時間的延誤影響了行政審批制度改革的進程，從而缺乏一定的時效性。

2.3 檔案編研與鑒定不科學(xué)

管理層與基層工作人員忽視檔案管理的現(xiàn)象依然存在，由于缺乏對檔案信息的研究，容易產(chǎn)生管理偏差。同時由于一些人員簡化了工作流程，忽視了檔案的鑒定工作，導(dǎo)致材料鑒定工作過度簡化。而有的工作人員并未篩選、剔除一些無效材料，浪費了大量的存檔空間，又在無形中提高了工作強度。

3 檔案管理滯后于行政審批制度改革的原因

3.1 各部門檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

簡政放權(quán)如火如荼，各級各部門高度重視此項工作，也從不同角度進行了驗收評估，其中檢查卷宗是一種重要形式，但標(biāo)準(zhǔn)卻不統(tǒng)一。

市效能辦檢查卷宗的標(biāo)準(zhǔn)是以“辦事效率”為標(biāo)準(zhǔn)；法制辦的檢查標(biāo)準(zhǔn)是以“行政許可法等法律法規(guī)的角度”為標(biāo)準(zhǔn)；各窗口單位對應(yīng)上級部門的檢查時也有各自的標(biāo)準(zhǔn)；而該市行政服務(wù)中心檢查卷宗是依據(jù)《中心標(biāo)準(zhǔn)化體系》中的標(biāo)準(zhǔn)，同時兼顧其他各方面的標(biāo)準(zhǔn)。由于各個檢查部門都有各自的檢查標(biāo)準(zhǔn)，所以不利于檔案的規(guī)范化管理，也不利于行政審批制度改革。比如同樣的一份卷宗，衛(wèi)計委窗口的一份辦護士資格證的卷宗，上級部門檢查卷宗的標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于業(yè)務(wù)，根據(jù)《護士注冊的管理辦法》，檢查是否具備條件辦理，審核審批時間是否符合要求等。效能辦的檢查標(biāo)準(zhǔn)則以“辦事效率”為主，主要檢查該卷宗的是否按辦件流程辦理，辦結(jié)時間是否符合規(guī)定的時間，是否存在超期辦結(jié)等。法制辦檢查卷宗時也有標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重于從法律角度進行審查，檢查整個辦件過程中是否符合行政許可法等。

例如：就衛(wèi)計委窗口的這個辦理護士資格證的卷宗的所有材料都有夾子夾住，上級部門來檢查時，就按上級部門檢查要求準(zhǔn)備，效能辦來檢查時，就按照效能辦的檢查要求準(zhǔn)備，法制辦來檢查時，又按照他們的要求準(zhǔn)備，本行政中心的業(yè)務(wù)抽查時又按照其要求準(zhǔn)備。正是由于各部門的檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，所以才會出現(xiàn)卷宗裝訂不規(guī)范，檢查后的材料沒有及時裝訂進去，存在隨意插頁。

3.2 行政審批制度改革缺少總體協(xié)同性

行政審批制度改革是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉各個方面的問題，必須重視改革工作的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性。改革過程中的任何一個舉措都可能對其他工作產(chǎn)生影響，同時需要其他改革一并進行合作。

對于同一事項，檢查卷宗時之所以會出現(xiàn)不同裝訂要求，主要因為在進行卷宗檢查時，各部門都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，從而給檢查工作帶來了許多麻煩。如果在檢查卷宗前，各個負責(zé)檢查的部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制定檢查標(biāo)準(zhǔn)，就不會出現(xiàn)上述的情況。所以說行政審批制度改革缺少整體性，各部門之間也沒有相互配合、缺少協(xié)同性。

4 促進行政審批制度改革的思路

4.1 加強總體設(shè)計，提高改革整體性

行政審批制度改革是系統(tǒng)性的工程，檔案管理是這個系統(tǒng)不可或缺的組成部分。檔案管理工作不能缺乏改革，改革的總體設(shè)計需要全面考慮，利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)來提高不同層級間改革的協(xié)調(diào)性和整體性。為有效解決不協(xié)調(diào)的層級間改革措施問題，需長遠地看，政府需要推進結(jié)構(gòu)層面的扁平化改革，而跨省市縣互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)的建立是短期內(nèi)解決多層級政府問題的有效辦法。首先，在解決省市縣互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)大廳互聯(lián)互通問題的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)線上行政審批事項網(wǎng)上辦理。其次，在三級聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的幫助下，建立省級行政審批三級聯(lián)審機制、地市行政審批兩級聯(lián)審機制，建立全面協(xié)調(diào)的行政審批制度。

4.2 促進部門協(xié)同，避免政出多門

為了消除部門與層級的不協(xié)調(diào)，各級政府應(yīng)建立改革協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制。首先，建立政府簡政放權(quán)改革跨部門協(xié)同機制。各級政府應(yīng)借助各級簡政放權(quán)改革工作協(xié)調(diào)小組，加強行政審批部門之間推進簡政放權(quán)改革的溝通、協(xié)調(diào)和信息共享，推進整體性的簡政放權(quán)改革。其次，各級政府要針對簡政放權(quán)改革的整體需要，進行總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，消除部門各自為政、有選擇地開展簡政放權(quán)改革的行為。

4.3 建立檔案管理前置管理和后期監(jiān)督機制

第一，將檔案管理工作納入行政審批制度改革，實施檔案管理前置管理制度。第二，參與行政審批制度改革的政府部門，要依據(jù)檔案的形成、積累與整理的要求，認真履行職責(zé)，將檔案管理流程融入改革，在日常工作中，將檔案工作歸入日常檢查范圍，并對已形成的檔案進行科學(xué)管理，并及時開展前期合作，實現(xiàn)行政審批制度改革與檔案改革的同步改革。第三，根據(jù)行政審批制度改革方案，加強后期監(jiān)督管理，以保障文件的分類及內(nèi)容完整性、表述準(zhǔn)確性和管理系統(tǒng)化，并提供今后查檔、檢查和使用文件的服務(wù)。

4.4 加大政務(wù)公開力度，實現(xiàn)資源共享

政務(wù)公開是政府應(yīng)盡的義務(wù)，行政審批制度改革工作檔案信息公開是政務(wù)公開的一個重要組成部分，隨著互聯(lián)網(wǎng)的深度應(yīng)用及信息技術(shù)的不斷發(fā)展，在行政審批制度改革中，檔案實行計算機管理和網(wǎng)絡(luò)化管理也必然是個不可回避的問題，以回應(yīng)人民群眾的呼聲。各地政府網(wǎng)站應(yīng)加大政務(wù)公開力度，可以通過各種網(wǎng)絡(luò)方式及時公布取消和調(diào)整的審批事項。隨著改革的進展，保留意見或調(diào)整項目的審批也將根據(jù)中央精神和地方實際情況動態(tài)變化。因此，保留、調(diào)整或新增項目的文件依據(jù)，是否收費及收費依據(jù)，審批程序和審批時限，都可以在平臺上通過多種形式及時發(fā)布，有必要實施審批過失追究制，通過網(wǎng)上信息查詢系統(tǒng)查詢改革行政審批工作的相關(guān)信息，防止在行政審批工作中出現(xiàn)“錯位”和“缺位”現(xiàn)象，從源頭上遏制腐敗，順利推進行政體制改革。

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