PPP收費公路運用政府和社會資本合作合同管理

[摘 要] PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系?！鞍春贤k事”不僅是PPP模式的精神實質(zhì)，也是依法治國、依法行政的內(nèi)在要求。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項目順利實施的重要保障。[1]

[關(guān)鍵詞] 公路PPP項目工程；項目；目標(biāo)；行為；合同；管理

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。[2]

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會公共服務(wù)水平的提高對經(jīng)濟增長與發(fā)展的有著非常重要的影響?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會公共服務(wù)水平的提高都需要大量資金的投入，對資金運營管理也是非常重要的。公路PPP項目模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平的有效供給，可以激發(fā)市場經(jīng)濟活力，推動市場有效運營，促進經(jīng)濟發(fā)展。PPP項目，是投資者自已出資或與政府合作成立項目公司進行項目投資建設(shè)，通過特許經(jīng)營等方式，參與收費公路投資、建設(shè)、運營和維護。[3]因此，本文針對公路PPP項目合同管理體系及其現(xiàn)如今存在的問題進行分析，并針對其提出完善措施，以確保能夠改進合同管理、提升合同管理水平。

1 目標(biāo)和原則

1.1 投資者通常以運營建設(shè)項目績效評價結(jié)果為依據(jù)，對公路建設(shè)項目進行投資，自已出資與政府共同建立項目公司對收費公路建設(shè)項目進行投資建設(shè)和運營管理，讓投資者資本運營提供更廣的發(fā)展空間，有效增強市場活力，調(diào)節(jié)市場。投資者投資公路建設(shè)，參與項目整個過程的管理，可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提高公路發(fā)展供給服務(wù)水平的效率和質(zhì)量水平，促進社會發(fā)展。

1.2 收費公路PPP項目的實施應(yīng)當(dāng)遵循的原則為收益共享、物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、公共利益最大化等，各方進行參與的原則應(yīng)當(dāng)是公開、公正、公平和誠實信用。

2 規(guī)范合作行為

通常有些PPP項目實施機構(gòu)在組織政府采購社會投資者時，為了吸引社會投資者進行投資，往往會在招標(biāo)方案中把論證PPP項目實施方案可行性的財務(wù)內(nèi)部收益率作為最低收益率，造成投資者理解的差異，由此會容易發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象，也會導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險，合同糾紛等。在規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知中規(guī)定，要規(guī)范政府與投資方的合作行為，才能減少風(fēng)險，讓項目正常運營下去，實現(xiàn)各自的需求。

3 PPP合同體系

政府與投資者在合同中是相互依存的，各方建立起互惠雙贏合作關(guān)系，合同中的內(nèi)容要運用法律法規(guī)，使合同的內(nèi)容結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)；增加技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容，使內(nèi)容全面；盡可能合理各方要求，具有可操作性。在簽訂合同時侯，各方的授權(quán)是合法，滿足項目管理的需要和履約保證。在PPP 項目合同中通常以工程承包或服務(wù)產(chǎn)品購買等方式進行，傳遞到工程承包合同、原料供應(yīng)合同、運營服務(wù)合同、服務(wù)產(chǎn)品購買合同形式上。要建設(shè)項目期限很長的，在過程中分階段進行約定擔(dān)保。

3.1 PPP項目合同

PPP項目合同是投資者與政府方合作建設(shè)項目所訂立的合同。建設(shè)項目合同各方應(yīng)合同中規(guī)定在合作期間應(yīng)履行的義務(wù)，如：在合同中規(guī)定建設(shè)項目資金的提供，合作環(huán)境和安全生產(chǎn)等義務(wù)，承擔(dān)社會應(yīng)有的責(zé)任等。在合同中規(guī)定了雙方權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，是為了保證在整個建設(shè)項目實施能夠順利進行下去。PPP 項目合同是 PPP 建設(shè)項目合同最主要的部分，也是其他合作方進行合作的基礎(chǔ)。在合同中要規(guī)定建設(shè)項目的范圍，如涉及投資的，應(yīng)規(guī)定投資的范圍；涉及提供服務(wù)的，應(yīng)規(guī)定服務(wù)對象及內(nèi)容等。在初期建設(shè)項目階段，合作的項目公司尚未成立時，要在合同中約定前期任務(wù)的分工、工作的內(nèi)容等事項。通常政府方會事先與投資者簽訂合作意向書、合作框架協(xié)議、備忘錄，以明確雙方同意合作投資項目，在前期合作協(xié)議中約定雙方在建設(shè)項目開發(fā)中的權(quán)利和義務(wù)。在合作的建設(shè)項目公司成立之后，由成立的建設(shè)項目公司與政府方重新簽署正式 PPP建設(shè)項目合同，或者簽署承繼 PPP建設(shè)項目合同的補充合同。

3.2 股東協(xié)議

投資者各方本著平等互惠雙贏的原則，通過協(xié)商，共同決定成立投資、建設(shè)、運營、管理“項目”為目的的建設(shè)項目公司，項目公司合作的股東之間要簽訂協(xié)議書，用來約束股東之間的合作關(guān)系，保證在項目整個期間各自行為，使項目得以實施下去。在股東雙方之間的協(xié)議上，要明確建設(shè)項目公司的基本事項以及雙方的基本權(quán)利和義務(wù)，建設(shè)項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、運營和管理，通常建設(shè)項目公司的股東都希望參與其中。PPP建設(shè)項目股東協(xié)議作為PPP合同的主要組成部分，對PPP合同合作的各方的實施履行有著非常重要的作用。在股東協(xié)議的制定中，在實際操作過程中，要不斷總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗，最大限度保障股東協(xié)議的內(nèi)容是有效的、合理的進行設(shè)計，能夠保障股東之間各方權(quán)利和義務(wù)的得到約束和實施，以保證項目公司的合作各方能夠順利的進行，進而保障PPP建設(shè)項目的建設(shè)運營開展順利，實現(xiàn)政府和投資者合作的目的。

3.3 履約合同

3.3.1 工程承包合同

項目公司作為項目運營管理者和融資的主體，沒有能力自行完成項目的設(shè)計、采購和建設(shè)的能力，通常會將部分或全部工作委托給第三方，簽訂工程承包合同。項目公司根據(jù)自身的管理能力來與工程承包商簽訂的工程承包合同形式通常會與不同工程承包商或者總承包合同。項目公司在項目建設(shè)期間為了有效轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險，通常方式會在合同中約定相應(yīng)條款。

3.3.2 運營服務(wù)合同

對 PPP 建設(shè)項目公司的運營管理能力不足和運營內(nèi)容的不同，有經(jīng)驗的運營商會承包項目公司全部或部分的運營和維護事務(wù)，項目公司與其簽訂運營服務(wù)合同。以項目性質(zhì)、風(fēng)險分擔(dān)的不同，運營商在不同建設(shè)項目中所承擔(dān)的風(fēng)險和工作內(nèi)容范圍是不同的。如：在某一些政府付費機制的項目中，不需承擔(dān)需求風(fēng)險或承擔(dān)需求風(fēng)險很小的項目公司，會將項目公司運營事務(wù)外包給有經(jīng)驗運營商承包進行管理。項目公司在選擇運營商時，會選擇有經(jīng)驗豐富、信譽良好的運營商，會在運營服務(wù)合同條款中約定風(fēng)險分配和投保來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，保障項目的運營，在經(jīng)濟上獲得期望的收益。

3.3.3 原料供應(yīng)合同

某些PPP項目的原料在運營階段的需求量很大，原料成本在整個項目運營成本中有較大的比重，由于市場供給不足會造成價格波動，如果不能在市場上獲得穩(wěn)定的原料價格時，就會影響整個項目的運營。在運營過程中原料會存在供應(yīng)風(fēng)險，項目公司一般會與主要的原料供應(yīng)商簽訂一個固定價格并且時間較長期限的供應(yīng)合同，保證原料供應(yīng)。

3.4 融資合同

PPP項目融資是以項目為主體的融資活動，融資很大程度以項目的未來預(yù)期收益及政府對項目扶持程度來安排，而不是項目投資人或發(fā)起人的信用能力。融資合同最主要的合同是項目貸款合同。償還貸款的資金來源一般是項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，貸款的安全保障通常是政府給予的有限承諾和項目公司的資產(chǎn)。

3.5 PPP項目中的其他合同

如：保險合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、與專業(yè)中介機構(gòu)簽署的投資、稅務(wù)、法律、財務(wù)、技術(shù)等方面的咨詢服務(wù)合同。

4 PPP合同管理

4.1 完善合同效力管理，加強組織協(xié)調(diào)

在發(fā)展PPP項目的過程中，各相關(guān)部門要做好合同管理和審核工作，要保證合同內(nèi)容要真實反映各參與方意愿、合理分配項目風(fēng)險、明確劃分各參與方義務(wù)及有效保障的合法權(quán)益，為PPP項目的順利進行實施和在全生命周期管理過程中提供合法的、有效的合同依據(jù)。

4.2 防控項目的風(fēng)險，提升管理應(yīng)變能力

原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。[4]要加強組織對相關(guān)部門人員在法律知識和合同管理方面進行培訓(xùn)，樹立牢固的合同契約觀念和法律意識，提升對PPP項目合同的核心管理內(nèi)容、談判內(nèi)容要點、主旨意圖的理解能力。在合同管理全過程中，要充分調(diào)動相關(guān)專業(yè)咨詢顧問機構(gòu)的力量，積極運用法律、投資、財務(wù)、保險等知識來提提升管理經(jīng)驗，使PPP項目合同的管理更有科學(xué)性、更有規(guī)范性和可操作性，充分識別風(fēng)險因素、合理防控項目風(fēng)險。

5 結(jié) 論

社會不斷發(fā)展，市場形勢也不斷發(fā)生變化，加強管理人員對自身的觀念進行轉(zhuǎn)變。做好合同管理并貫徹落實，總結(jié)項目管理經(jīng)驗，在過程中要積極探索，務(wù)實創(chuàng)新，使合同管理內(nèi)容更具科學(xué)合理性、內(nèi)容更全面規(guī)范，縮短合同準(zhǔn)備時間和談判周期，加快PPP模式管理應(yīng)用。

參考文獻：

財政部.《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）[EB/OL].（2014-12-30）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150119_1181717.html.

[2]財政部.財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[3]交通運輸部辦公廳.交通運輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)《收費公路政府和社會資本合作操作指南》的通知（交辦財審〔2017〕173號）[EB/OL].（2017-11-29）.http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/cws/201711/t20171129_2943307.html.

[4]財政部.《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[5]財政部，發(fā)展改革委，司法部，等.《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）[EB/OL].（2017-04-26）.http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201705/t20170503_2592801.html.

[作者簡介] 舒紅濤（1978—），男，漢族，湖北武漢人，本科，就職于云南子午線工程造價咨詢有限公司，中級職稱。