地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展探究

[摘要]近年來，面對不斷膨脹的地方政府債務(wù)規(guī)模以及由此帶來的地方財政壓力，監(jiān)管層出臺了一系列規(guī)范性文件，這些政策對地方政府融資平臺影響深遠(yuǎn)，研究平臺如何有效轉(zhuǎn)型與發(fā)展是亟須解決的問題。文章通過深入分析地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀以及快速發(fā)展中存在的問題，提出融資平臺在新政策導(dǎo)向下進(jìn)行轉(zhuǎn)型與發(fā)展的幾點(diǎn)對策建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府；融資平臺；轉(zhuǎn)型與發(fā)展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

近年來，監(jiān)管層不斷加強(qiáng)對地方債務(wù)的管理，以新預(yù)算法為起點(diǎn)，財政部、國家發(fā)改委及有關(guān)部委就地方政府債務(wù)問題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發(fā)超過近100項部委規(guī)范性文件。有關(guān)文件明確提出地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券和PPP方式進(jìn)行融資推進(jìn)相關(guān)項目。但是，PPP實(shí)際落地投資額十分有限，無法滿足地方政府基礎(chǔ)投資巨大的資金需求，地方政府融資平臺仍然是地方政府項目融資的主渠道。因此，面臨新的經(jīng)濟(jì)形勢和政策環(huán)境，為了預(yù)防和有效化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險，我國地方政府融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型是勢在必行。

1 地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)銀監(jiān)會地方投融資平臺名單顯示，地方投融資平臺數(shù)量較多，截至2017年6月30日，全國地方政府融資平臺共11740家。但由于所處級別、不同類別、不同區(qū)域、所獲得的政策支持等因素的差異，我國地方政府融資平臺發(fā)展千差萬別，受到政策新規(guī)影響的程度也截然不同。從所處級別來看，省、市一級地方投融資平臺由于所獲得政策支持較多，信用級別較高，融資渠道較寬，承受風(fēng)險的能力較強(qiáng)，有的企業(yè)甚至形成了獨(dú)特成熟的運(yùn)營模式，打造成了公共服務(wù)領(lǐng)域的品牌形象，能夠依靠自身信用進(jìn)行融資，因而受到的影響較小，但區(qū)縣級平臺由于區(qū)域資源有限，所獲得的政策支持也較小，信用級別較低，承受風(fēng)險的能力較弱，且大部分區(qū)縣級平臺缺乏造血功能，受到的影響明顯較大。從平臺類型來看，城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府融資平臺、園區(qū)類平臺公司以委托代建方式從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府購買服務(wù)合同進(jìn)行抵押融資的較多，因而受到的影響相比國有資產(chǎn)管理公司、土地儲備中心類公司明顯較大。從所屬地區(qū)來看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍，平臺公司市場化程度較高，實(shí)力普遍強(qiáng)于中西部地區(qū)，受到的影響較小，中部地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然迅速，為平臺公司信用提供了較好的支撐，但由于中部地區(qū)平臺公司普遍市場化程度較低，受到的影響比東部地區(qū)平臺較大，西部地區(qū)平臺公司由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，缺乏自身造血功能，受到的影響明顯較中東部地區(qū)大?？傮w來看，區(qū)縣級、中西部地區(qū)以及城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府融資平臺、園區(qū)類平臺公司受到的影響較大，個別企業(yè)甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂，給當(dāng)?shù)貛砹私鹑陲L(fēng)險隱患。在這個大趨勢、大變化之下，實(shí)力較弱的平臺公司短期融資來源受到了較大影響，而且其未來業(yè)務(wù)前景和發(fā)展空間已顯得不太明朗，轉(zhuǎn)型是勢在必行。從長期發(fā)展來看，在地方投融資模式重構(gòu)的大趨勢下，地方政府將加快構(gòu)建以地方政府債券和合規(guī)PPP模式為主的新投融資模式。因而，部分實(shí)力較弱的平臺公司未來業(yè)務(wù)前景和發(fā)展空間都將會受限。如果這些平臺公司不進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型，增加自身造血機(jī)制，消除債務(wù)隱患，力爭在地方政府重塑投融資模式過程中占據(jù)有利地位，未來勢必面臨被淘汰的風(fēng)險。

2 地方政府融資平臺存在的問題

2.1 債務(wù)規(guī)模過大

為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府大多會啟動大規(guī)模的新城區(qū)建設(shè)計劃，亟需巨量資金。但是，地方財政收入無力支撐，地方政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，平臺模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風(fēng)行全國，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府也建立各類融資平臺。平臺融資方式普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務(wù)規(guī)模過大，存在潛在的償債風(fēng)險。由于絕大多數(shù)融資平臺缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊，新建項目的融資任務(wù)每年增加，債務(wù)累加的復(fù)利還很高，如此造成債務(wù)余額指數(shù)式高速累加，依托地方政府信用隱性擔(dān)保的平臺融資模式風(fēng)險很高。

2.2 融資成本高

很多平臺達(dá)不到通過銀行貸款和公開發(fā)債等正規(guī)方式籌集資金的資信水平，特別是2012年至2015年上半年，金融監(jiān)管政策收緊，地方政府融資平臺通過非正規(guī)渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發(fā)自還債券利率基本與國債收益率持平。平臺模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達(dá)15%以上，存在系統(tǒng)性的財政風(fēng)險。

2.3 項目實(shí)施效率低

地方政府的項目建設(shè)普遍采取按任務(wù)分割的組織方式，融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營由不同的政府下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。地方融資平臺按照政府指令去找金融機(jī)構(gòu)借款，投資與建設(shè)一般由行業(yè)主管部門組建臨時指揮部來負(fù)責(zé)，普遍存在缺乏同類項目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的硬傷，設(shè)計與施工招投標(biāo)普遍不規(guī)范。項目建成后不管質(zhì)量如何，直接移交給某事業(yè)單位或國有企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營，這些運(yùn)營單位缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人員，往往成為安排各方官員關(guān)系戶的安樂窩。從這個流程看，重建設(shè)輕管理的問題很突出，土地與資金資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，投資與運(yùn)營效率很低。

3 地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展對策建議

3.1 轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式

地方政府融資平臺過去的經(jīng)營模式是背靠政府、面向市場，但在目前切斷政府融資職能的政策壓力之下，平臺公司要以建立市場化的經(jīng)營機(jī)制為轉(zhuǎn)型方向，通過經(jīng)營模式、運(yùn)營機(jī)制等方面的創(chuàng)新，運(yùn)用各種資本運(yùn)作手段，發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)獲取經(jīng)營性收益，進(jìn)而擺脫運(yùn)營資金對財政資金的單一依賴。政府可以將部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入到地方投融資平臺，這些資產(chǎn)既包括準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，也包括能產(chǎn)生經(jīng)營收入的經(jīng)營性資產(chǎn)。同時，在政府的支持下，加快以項目為導(dǎo)向的建設(shè)經(jīng)營性平臺向投資控股型的集團(tuán)化企業(yè)轉(zhuǎn)變，從而推動企業(yè)轉(zhuǎn)型。

3.2 明確經(jīng)營目標(biāo)

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能的日益完善，地方政府融資平臺發(fā)展的空間日益有限，對于具有專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的平臺公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為國有資產(chǎn)經(jīng)營主體和城市投融資主體。在政府大力提倡公私合作模式、吸引社會資本進(jìn)入民生領(lǐng)域的背景下，地方政府融資平臺可以充分吸收社會資本參與，成為公私合作的重要載體。在地方推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，地方政府融資平臺還可以加大產(chǎn)業(yè)布局，成為地方產(chǎn)業(yè)升級的引導(dǎo)者和重要推手。

3.3 發(fā)展多元化業(yè)務(wù)

地方政府融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型首先應(yīng)當(dāng)著眼于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域形成核心競爭力，并積極謀求在部分政策支持的公共服務(wù)領(lǐng)域以及抓住一路一帶等國家戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇拓展業(yè)務(wù)。對于過去已開展了一定的經(jīng)營性業(yè)務(wù)或項目的地方政府融資平臺可以通過參資或收購政策扶持的經(jīng)營競爭類公司，開展多元化布局，形成企業(yè)造血機(jī)制。地方政府融資平臺可以提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會展、物流、廣告等服務(wù)，獲取較穩(wěn)定的現(xiàn)金流?？梢越Y(jié)合城市發(fā)展所需，積極拓展城市市政管理服務(wù)、城市配套管理服務(wù)等方面的業(yè)務(wù)，打造成為具有品牌的城市運(yùn)營商。

3.4 創(chuàng)新融資模式

地方政府融資平臺主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金量大，而大部分融資平臺融資渠道仍然十分狹窄，主要依賴銀行貸款，并且融資成本較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。同時地方融資平臺主要基于背后的政府隱性擔(dān)保，而在目前規(guī)范地方政府違規(guī)舉債融資的背景下受到了巨大的沖擊。因此融資平臺需要通過創(chuàng)新融資模式，拓展融資來源，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，增加直接融資比例，可以通過開展融資租賃、資產(chǎn)證券化、PPP項目融資等方式，盤活存量資產(chǎn)，引進(jìn)社會資本；也可以與大型企業(yè)進(jìn)行合作，通過融資+建設(shè)的模式，共同出資組建投資公司，參與項目投融資和項目建設(shè)。

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[作者簡介]謝楠（1988—），女 ，漢族，河南安陽人，會計學(xué)碩士，安陽工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、財務(wù)管理。