重慶市河長制“四個到位”的回顧和思考

周亮

自中央深改組審議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》，特別是2017年7月中旬以來，重慶市對標對表中央和市委市政府的部署要求，全面落實建立河長制的“四個到位”，2018年1月通過評估驗收核查。隨著深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會、全國生態(tài)環(huán)境保護大會和重慶市一系列貫徹落實會議的召開，河長制工作進入新階段。

一、工作進展

（一）3級工作方案到位，河流水庫范圍全覆蓋

市級、區(qū)縣、1019個涉河庫鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部出臺全面推行河長制工作方案。我市工作方案實施范圍覆蓋全市所有河流，并將所有水庫納入。奉節(jié)等區(qū)縣還將山坪塘等小微水體也納入實施范圍，大足區(qū)出臺了13個配套方案。

（二）“3+4”組織體系到位，黨政社會各界齊參與

市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級實行黨政主要領(lǐng)導“雙總河長”并設(shè)立河長辦1060個，5300余條河流、3000余座水庫分級分段設(shè)置河長至村（居），實現(xiàn)境內(nèi)河庫“一河一長”全覆蓋。全市設(shè)立河長共16611名，其中：市級河長體系經(jīng)過兩次升級，現(xiàn)市委書記和市長任總河長、市委副書記任常務副總河長、分管水利和環(huán)保的副市長任副總河長，加上其他所有市委常委（除戎裝常委）、市政府副市長和人大、政協(xié)主要領(lǐng)導共19位市領(lǐng)導擔任23條河的市級河長。涪陵、南川、忠縣等區(qū)縣設(shè)立了河道警長，北碚等區(qū)縣設(shè)立了河道督導長，合川等區(qū)縣設(shè)立了民間河長，奉節(jié)為每個區(qū)級河長配備“專班”，都是對豐富河長組織體系的有益嘗試。

（三）3+8政策制度到位，聯(lián)防聯(lián)動機制初建立

市級制定《重慶市全面推行河長制主要任務分解》《重慶市河長制工作規(guī)定（試行）》《重慶市市級河流河長制工作辦法（試行）》3項配套政策和河長會議、河長巡查、信息共享與發(fā)布、信息報送、部門聯(lián)動、工作督察及考核問責與激勵制度等8項工作制度。合川區(qū)還出臺了6個涉及河庫管理保護的工作導則。同時，市河長辦與團市委共同開展了“河小青”青年志愿者河長活動、與市審計局出臺了河長制工作審計工作通知、與市公安局聯(lián)合開展涉水違法行為打擊，與四川省河長制辦公室簽訂了聯(lián)防聯(lián)治框架協(xié)議，并指導區(qū)縣開展了多條河流的跨界河流聯(lián)、防聯(lián)治理工作。

（四）逐級多種監(jiān)督考核到位，公示督查巡河共著力

河長制工作納入?yún)^(qū)縣黨政經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核和市級黨政機關(guān)目標管理績效考核，充分發(fā)揮考核指揮棒作用；已啟動646個跨省、區(qū)縣界市級考核水質(zhì)斷面的監(jiān)測工作，督促指導區(qū)縣設(shè)立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)水質(zhì)監(jiān)測斷面；為科學考核提供技術(shù)支撐；在全市河庫顯著位置安裝公示牌17000余塊，建立重慶河長制公眾微信號、網(wǎng)站和舉報電話，共受理辦結(jié)群眾舉報1000余件；市河長辦開展2次覆蓋所有區(qū)縣的河長制工作全面督查；市級河長制管理平臺信息系統(tǒng)已全面上線，日最高用戶數(shù)達到萬人以上；全市各級河長累計巡河已超過25萬人次，及時發(fā)現(xiàn)并研究解決了一批河庫突出問題。云陽等區(qū)縣發(fā)出河長令，巴南區(qū)等區(qū)縣在電視臺設(shè)立了曝光臺等。

二、經(jīng)驗和問題

（一）經(jīng)驗總結(jié)

重慶市河長制工作取得階段性的成果，主要取決于：一是領(lǐng)導重視是關(guān)鍵。河長制就是抓住河長這個關(guān)鍵少數(shù)，由河長來抓河庫突出問題的解決。二是聯(lián)動聯(lián)治是核心。河長制就是要打破部門、區(qū)域、水岸、行業(yè)等界限，統(tǒng)籌系統(tǒng)地解決河庫管護和治理難題。三是群眾擁護是基礎(chǔ)。群眾既是河長制實施的受益者，也是河長制實施的監(jiān)督者，更是河長制實施的參與者。四是監(jiān)督考核是保障。監(jiān)督是催化劑，考核是指揮棒，責任和工作的落實必須靠這兩件“法寶”。五是基層發(fā)力是支撐。16611個河長中絕大部分是基層河長，不管是“四個到位”的落實、河庫問題的解決和信息經(jīng)驗的收集總結(jié)都最終必須靠基層發(fā)力。

（二）問題分析

初淺分析，目前重慶市河長制主要存在“五個還不到位”的問題：一是機構(gòu)人員落實還不到位。各級河長辦基本屬于臨時機構(gòu)，人員和技術(shù)力量薄弱，有的甚至無專人負責河長制工作，滿足不了河長制工作持續(xù)深入開展的要求。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動還不到位。河長辦的統(tǒng)籌作用還未充分發(fā)揮，各責任單位主動履職和配合意識還不強，有的機制體制還未理順，區(qū)域間聯(lián)動還多停留在紙上。三是責任壓力傳導還不到位。停留在市河長辦層面的督查力度不夠，科學、合理、有效的考核指標體系及技術(shù)手段還未建立，部分基層河長認識和重視程度不夠，存在責任壓力層層衰減的問題。四是基層活力激發(fā)還不到位。培訓指導還不深入細致，基層存在“不會干” “不想干”的情況，獎懲激勵機制還未建立，調(diào)查研究還不扎實，基層的原創(chuàng)力和活力還沒充分挖掘和釋放。五是全民參與引導還不到位。民眾監(jiān)督的渠道還不夠暢通，民眾參與的方式還比較單一，宣傳引導還不深入人心，群眾的參與意識還不強、參與度還不高。

三、健全完善“四個到位”的初步思考

（一）工作方案方面

一是修訂提高工作方案的針對性和可操作性。根據(jù)新階段的要求修訂原工作方案，以長江和三峽水庫為重點，按照近期治理“水臟”和遠期治理“水渾”總體思路，結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和中心工作，可參考大足區(qū)制定若干配套方案，細化和實化六大工作任務。二是突出工作方案的指導地位和約束作用。工作方案是各地河長制工作的最頂層設(shè)計，現(xiàn)在印發(fā)后往往被束之高閣、不聞不問，應將工作方案作為貫穿組織體系建設(shè)、監(jiān)督考核、一河一策（檔）編制實施、專項行動等河長制工作全過程的指導和約束，分年度落實部門、區(qū)縣和河流、水庫，以確保工作方案提出的總體目標和具體任務得以按時實現(xiàn)和保質(zhì)完成。三是出臺水庫推行庫長制指導意見。雖然我市在制定河長制工作方案中已經(jīng)納入了水庫，且我市根據(jù)水利普查結(jié)果無天然湖泊，但針對水庫水文規(guī)律的特殊性、庫區(qū)管理的復雜性和上下游銜接的，作為貫徹落實中央《關(guān)于全面推行湖長制的意見》的，制定出臺《重慶市水庫推行庫長制的意見》。

（二）組織體系方面

一是做好河長責任明晰落地。河長體系里有區(qū)域河長和河流河長，一條分級分段有數(shù)個河長，有的地方一段河還設(shè)了正副河長，流進開發(fā)區(qū)或旅游景區(qū)的河流存在管委會與地方雙重管理，真正出了問題難以追責問責，需要進一步細化明確各級各類河長的責任，讓責任真正落地。二是充分發(fā)揮河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。河長制作為一項長期的重大改革工作，涉及面寬、矛盾復雜、協(xié)調(diào)工作繁重，而目前作為牽頭的市河長辦目前普遍為臨時性機構(gòu)，導致人員不多、素質(zhì)不高，不利于河長制工作高效開展，甚至疲于應付、難以承受，可借此機構(gòu)改革的契機落實機構(gòu)編制、配齊配強人員，凸顯河長辦牽頭抓總的定位，防止河長制部門化。同時，要進一步理順與黨委政府辦公廳（室）的關(guān)系，可以探索推廣北碚的“直通車”制度，解決河長辦人員見不到河長、甚至河長辦主任的效率難題；進一步理順河長辦與責任單位的關(guān)系，細化責任單位職責和工作目標任務，利用督查、考核等獎懲手段督促和激勵責任單位主動履職和配合到位；進一步理順與河流河長牽頭部門（有的地方稱河流副河長）的關(guān)系，建立工作清單制，加強對牽頭部門的業(yè)務培訓，既要避免牽頭部門無事可做、有力無處使，又要防止牽頭部門替代河長履職的情況發(fā)生。三是規(guī)范豐富河長組織體系?，F(xiàn)在有的區(qū)縣在黨政（含人大和政協(xié)，下同）河長還探索設(shè)立了河道督導長、河道警長、民間河長等，但他們的權(quán)利義務模糊、組織體系不規(guī)范，市河長辦應在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對適于全市推廣的，分級分類登記造冊并頒發(fā)聘書，對他們的權(quán)利義務進行清晰界定，明確他們與黨政河長的關(guān)系和溝通渠道，挖掘和激發(fā)潛力和活力。

（三）政策措施方面

一是完善河長制地方立法。2017年6月27日《水污染防治法》修改將河長制寫入，標志著河長制納入法制化軌道，成為法定的長期制度安排。浙江人大審議通過了《浙江省河長制工作規(guī)定》，安徽、江蘇、上海等省在有關(guān)地方法規(guī)中寫入了河長制。建議重慶市加快河長制地方立法進度，不落人后。二是進一步細化完善制度體系。建議出臺《河長制重大事項報告請示辦法》，明確必須報告請示河長的事項，實質(zhì)上也就是明確了河長必須過問和處理的事項，明晰河長和河長辦的職權(quán) ，避免河長制工作出不了河長辦。另外，根據(jù)需要可參照合川區(qū)做法對重要事項出臺規(guī)范的導則。三是強化制度執(zhí)行?，F(xiàn)在出現(xiàn)部門之間配合不力、信息不暢、監(jiān)管乏力，實際上是制度執(zhí)行不到位的原因。制度不只是墻上掛掛，制度的生命力在于執(zhí)行，制度只有在執(zhí)行中才能發(fā)揮作用和不斷完善。建議將制度執(zhí)行情況納入督查和考核的重點內(nèi)容，強化制度的執(zhí)行力度。

（四）監(jiān)督考核方面

一是加大督查督辦力度。河長制工作作為中央部署的重大改革舉措，應按照有關(guān)制度，由市委市政府督查室牽頭對區(qū)縣和部門開展全面督查，并適時邀請監(jiān)察、專家、媒體參加，加強督查的效果和作用，層層壓緊壓實責任。同時，建立分層次的督辦體系，一般事項發(fā)市河長辦督辦函，重大事項參照云陽等區(qū)縣做法由河長簽發(fā)河長令。二是豐富暢通監(jiān)督渠道。目前，雖然市、區(qū)縣提供了電話、微信以及信訪等多個渠道，但宣傳不夠、過于分散，不利于掌握進度、督辦催辦、確保及時處理以及統(tǒng)計分析問題情況，建議市級參照環(huán)保舉報等電話，租用電話專席設(shè)置統(tǒng)一特殊號碼，由專席按屬地分配和統(tǒng)計問題處理。同時，開展好河長制審計工作，去年印發(fā)了相關(guān)通知，但還沒有成熟的經(jīng)驗，建議抓緊試點再行推廣；可參考北京等地的經(jīng)驗，在市河長辦設(shè)立檢察院聯(lián)絡室或聯(lián)絡員，充分發(fā)揮檢察院檢察建議和公益訴訟的監(jiān)督作用。三是考核指標及技術(shù)支撐體系。目前，河長制已經(jīng)納入了對區(qū)縣和部門最為關(guān)鍵的考核，但考核指標并未規(guī)范建立，考什么、怎么考都還在摸索完善中。建議工作和效果同考，工作按照工作方案、一河一策以及制度措施考，效果按照水質(zhì)的指標而不是類別考。而作為考核效果的技術(shù)支撐跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測，也還在進一步建立中。建議跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測按照市區(qū)縣分級、統(tǒng)籌整合、為監(jiān)督考核服務、確保質(zhì)量、保密安全原則開展；在跨界斷面的布設(shè)上，要注重識別度、準確度和程序完備；在水質(zhì)監(jiān)測上，范圍要全覆蓋、頻次原則每月一次、指標要有常用和特征因子、方式上要人工和自動相結(jié)合、提倡勞務外包（要做好質(zhì)量和保密控制）。

作 者：重慶市河道管理站副站長，

重慶市河長制專家?guī)鞂＜?/p>

責任編輯：馬 健