論多元化糾紛解決機(jī)制在民族自治地方的構(gòu)建
——以貴州省S自治縣法院為例實(shí)證調(diào)查分析

石春雪（西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

構(gòu)建和諧社會(huì)是人類一直以的來(lái)共同理想和奮斗目標(biāo)，伴隨著社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)司法的需求提出了更高的期盼和要求。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接，相互協(xié)調(diào)的多元化矛盾糾紛化解機(jī)制”。因此，完善多元化糾紛解決機(jī)制既是貫徹十八屆四中全會(huì)健全糾紛化解機(jī)制、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大舉措，也是人類社會(huì)的共同理想與目標(biāo)。

一、中國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制概述

社會(huì)發(fā)展的規(guī)律與糾紛解決的現(xiàn)實(shí)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，糾紛的復(fù)雜性、多發(fā)性、法律的滯后性與訴訟的壓力相遇時(shí)，人們不得不承認(rèn)：一方面，任何一個(gè)社會(huì)都不可能通過(guò)不斷增加司法的量的供給來(lái)滿足社會(huì)無(wú)限增長(zhǎng)的需求；另一方面，即使進(jìn)入訴訟軌道，當(dāng)事人也未必能得到預(yù)想中的正義結(jié)果而以高昂的成本贏得“兩敗俱傷的結(jié)果”。較與此，多元化糾紛解決機(jī)制在融合了司法訴訟的“剛性”和協(xié)調(diào)調(diào)解的“柔性”上實(shí)現(xiàn)了訴訟與人民調(diào)解、行政調(diào)解的“聯(lián)動(dòng)對(duì)接”。因此，多元化的糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建是彌補(bǔ)法律、資源的不足和化解糾紛的最佳選擇。

多元化糾紛解決機(jī)制也稱替代性糾紛解決機(jī)制，即ADR，ADR是英文Alternative Dispute Resolution的縮寫(xiě)，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義稱為“非訴訟糾紛解決程序”。[1]可分為兩大類：一類是訴訟的方式，一類是訴訟以外的方式。其最初是指訴訟以外的非訴訟糾紛解決方式，自20世紀(jì)60年代以后，逐步成為一種世界潮流和全球發(fā)展趨勢(shì)，目前，在各國(guó)司法實(shí)踐中廣為使用。到90年代中期，我國(guó)基本形成了人民調(diào)解、勞動(dòng)仲裁、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事仲裁、商事調(diào)解等多種非訴訟糾紛解決機(jī)制共存的局面。中國(guó)的非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）以調(diào)解為傳統(tǒng)象征。[1]。中國(guó)的傳統(tǒng)文化深受儒家學(xué)說(shuō)影響，孔子的著名政治理想“聽(tīng)訟，吾猶人也，必也使無(wú)訟乎”（《論語(yǔ).顏淵》），被古代統(tǒng)治者所推崇，“無(wú)訟”被視為社會(huì)治理的一種理想境界，“息訴”成為封建社會(huì)大小官吏的重要施政目標(biāo)。同時(shí)，厭訟，息訟的觀念在社會(huì)公眾之中普遍存在，普通百姓只有逼不得已時(shí)才對(duì)簿公堂或“告御狀”。因此，用調(diào)解等非訴訟方式解決糾紛，奉行“和為貴”一直是我國(guó)社會(huì)在糾紛解決方式上的主要價(jià)值選擇。[2]

二、多元化糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中取得的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2015年4月10日，最高人民法院在四川省眉山市召開(kāi)全國(guó)法院多元糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)，周強(qiáng)院長(zhǎng)要求全國(guó)各級(jí)法院樹(shù)立“國(guó)家主導(dǎo)、推動(dòng)司法、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代化糾紛解決理念，加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)、多元糾紛化解工作機(jī)制建設(shè)，建立科學(xué)、系統(tǒng)的多元化糾紛解決體系。在當(dāng)前的多元化糾紛解決機(jī)制改革中，各地法院根據(jù)自身特點(diǎn)，探索出了許多各具特色的新路子。四川省眉山市的“喊得應(yīng)、接得起、劃得來(lái)”的眉山辦法。廣西壯族自治區(qū)田林縣法院構(gòu)建了“農(nóng)情鄉(xiāng)解”訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)巡回訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)等“五大平臺(tái)”。[3]浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院利用互聯(lián)網(wǎng)電子平臺(tái)，探索互聯(lián)網(wǎng)糾紛非訴解決機(jī)制尤其是電子督促程序的建立。陜西富縣法院的“群眾說(shuō)事，法官說(shuō)法”的便民聯(lián)動(dòng)機(jī)制將司法服務(wù)有機(jī)嵌入基層社會(huì)治理平臺(tái)，走出了一條人民法院參與社會(huì)治理的新路子等先進(jìn)典型。我們基本可以概括出多元化糾紛解決機(jī)制的有效路徑具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是黨政機(jī)關(guān)為多元化糾紛的構(gòu)建在經(jīng)費(fèi)、組織、力量、制度等方面提供了重大幫助；二是搭建法院主導(dǎo)的下的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)化解糾紛；三是引導(dǎo)案件繁簡(jiǎn)分流；四是借助信息技術(shù)建立非訴銜接中心，為人民群眾參與糾紛解決提供便利。

三、法院在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中存在的困境

一是法院受案范圍不斷擴(kuò)大，案多人少矛盾不斷突出，自立案登記制以來(lái)，該院的案件受理數(shù)量大幅增多，大量新類型、群體性糾紛和矛盾突出的案件涌向法院，進(jìn)入司法程序，導(dǎo)致案件不斷增多。法官員額制改革客觀上也減少了辦案法官的數(shù)量，在一定程度上加劇了案多人少的矛盾。二是非訴訟糾紛解決機(jī)制之間效力不高。就目前而言，雖然多元化糾紛解決機(jī)制方面有具體的做法，但沒(méi)有形成必須嚴(yán)格執(zhí)行的制度，各種非訴訟糾紛解決機(jī)制之間銜接和互補(bǔ)性較差，尚未形成一個(gè)有效的整體，既存在無(wú)效的設(shè)置，也存在過(guò)于單一的情況，從而限制了非訴訟解決機(jī)制功能的發(fā)揮。就人民調(diào)解而言，雖然具有一定的法律約束力，但不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。三是調(diào)解給法院的“減負(fù)作用”并不明顯。

四、法院在多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建中取得的成效

自2013-2017年以來(lái)，S法院通過(guò)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建構(gòu)滿足了人民群眾多元的司法需求，最大限度地發(fā)揮了訴調(diào)對(duì)接中心的職能作用，使得大量矛盾糾紛得以解決，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，節(jié)約了司法成本，減輕了當(dāng)事人的訴累，提高了辦案效率。下表是2013-2017年S法院通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制化解矛盾的數(shù)量

基層調(diào)解組織調(diào)解2013 3 23 0 173 0 0 2014 4 26 0 249 0 0 2015 5 25 39 295 2 249 2016 3 28 118 279 3 98 2017 78 30 48 375 4 98年份糾紛化解數(shù)量（件） 調(diào)解組織（件）訴前調(diào)解 立案調(diào)解 司法確認(rèn) 訴訟調(diào)解 行業(yè)調(diào)解組織調(diào)解

五、完善多元化糾紛解決機(jī)制建構(gòu)的構(gòu)想

多元糾紛解決機(jī)制的銜接與良性互動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，還要按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、司法主導(dǎo)的思路，形成合力，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”的“大調(diào)解”格局。構(gòu)建一套“以社會(huì)為依托、以法院為核心”的糾紛解決系統(tǒng)，建立以訴訟解決糾紛和非訴解決糾紛并重，以民間為解決糾紛的第一道防線，以司法解決糾紛的最后一道防線，進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟解決糾紛的能力并完善科學(xué)的糾紛分流機(jī)制，建立法院專職調(diào)解員隊(duì)伍，落實(shí)訴前委派調(diào)解、細(xì)化非訴司法調(diào)解、健全民商事糾紛中立評(píng)估機(jī)制、建立多元化糾紛解決機(jī)制的經(jīng)費(fèi)保障和完善多元化糾紛解決機(jī)制考評(píng)體系。

注釋：

[1]本文涉及的調(diào)解特指中國(guó)非訴訟糾紛解決機(jī)制中的人民調(diào)解，以及各種民間調(diào)解和行政調(diào)解。

[2]中共中央政法委員會(huì)：《法治熱點(diǎn)問(wèn)題解讀》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2008年版，第131頁(yè)。

[3]佚名：《全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)大會(huì)交流綜述》，載《人民法院報(bào)》2015年4月13日。