基于內容分析法的土地整理項目后期管護政策的演進分析

汪飛騰, 趙 微, 周 惠

(華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院, 湖北 武漢 430070)

土地整理不僅是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、保障糧食和生態(tài)安全的重要手段，也是轉變土地利用方式、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設社會主義新農(nóng)村的內在要求[1]。近年來，土地整理雖然取得了巨大成就，但仍然存在一些問題，特別是土地整理項目后期管護缺失而導致的道路破損、溝渠堵塞、田坎被毀等現(xiàn)象屢見不鮮，形成了“有人用，沒人管，重建設，輕管護”的不利局面[2]。土地整理項目后期管護不僅是實現(xiàn)整理功能發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)，更是實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保障。長期以來，國內諸多學者圍繞管護模式、管護績效、管護資金、管護參與等方面對中國土地整理項目后期管護展開了深入研究，如李東坡等[3]根據(jù)國內土地整理后期管護的經(jīng)驗認為管護應因地制宜；胡珍等[4]基于農(nóng)戶視角認為管護績效是由過程績效和結果績效共同決定，過程績效占主導作用；張海鑫等[5]認為后期管護缺失加速了工程設施的損壞進而增加了資金投入；趙微[6]通過理論和實證研究認為完善的獎懲機制可以引導農(nóng)民積極參與后期管護；羅文斌等[7]認為后期管護中村委會占主導地位，其次是農(nóng)戶與政府部門；王軍等[8]提出土地整理應強化生態(tài)管護；李凡凡等[9]通過實證研究認為應制定差別化政策激勵農(nóng)戶參與后期管護，上述研究為推進農(nóng)地整理項目后期管護工作奠定了理論基礎。

目前，中國各級政府已出臺了大量有關土地整理的政策文件用于指導后期管護工作的規(guī)范開展。然而，除少量前期研究[10-11]對管護政策進行有限視角下的分析外，土地整理項目后期管護的政策演進仍然缺少系統(tǒng)的分析總結，難以為土地整理項目后期管護政策的理論研究與實踐發(fā)展提供有效支撐。鑒于上述認識，本文運用內容分析法，對2000—2016年出臺的土地整理項目后期管護政策文件進行梳理，從政策文件出臺時間、政策文件出臺主體、政策文件出臺形式以及政策文件內容等方面構建分析框架，在量化分析的基礎上對政策演進進行全面分析，以期為進一步制定合理的土地整理后期管護政策提供理論參考。

1 研究方法與研究對象

1.1 內容分析法

內容分析法是一種以歷史文獻為主要研究對象，對其內容展開量化分析的研究方法。內容分析法的實質是通過識別目標文本中的關鍵特征，將“用語言表示而非數(shù)量表示的文獻轉換為用數(shù)量表示的資料”[12]，并對分析結果采用統(tǒng)計數(shù)字描述，進一步基于對文本內容“量”的分析，找出能量化反映文獻內容的基本特征和一般規(guī)律，并能進行檢驗和解釋。該方法的優(yōu)勢在于可對任何文獻或有記錄的傳播事件進行分析，并能有效克服定性研究的主觀性和不確定性，如今，作為一種典型的多學科研究方法，內容分析法在城市規(guī)劃、土地政策等領域得到較多應用，如張磊等[13]認為由物質性規(guī)劃向公共政策轉型可以通過加強規(guī)劃實踐與公共政策理論結合來實現(xiàn)；呂曉等[14]以相關政策為樣本總結中國農(nóng)村集體建設用地使用權流轉政策的演進趨勢。本文將在已有研究基礎上，運用內容分析法對土地整理項目后期管護的政策演進開展深入研究。

1.2 研究對象選擇

以2000—2016年期間的土地整理后期管護的政策文件為研究對象。主要通過對國務院及相關部委、各級地方政府及其國土資源相關部門等官方網(wǎng)站進行直接檢索，對已有政策文件中的相關內容進行回溯檢索等方式獲取公開頒布的涉及土地整理后期管護的政策文本。

為確保政策文件的信息內容契合主題，保證文本的準確性和代表性，根據(jù)以下原則進行整理與遴選： ①政策主體內容或部分內容直接與土地整理后期管護密切相關； ②政策文件的性質須為屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由國務院或地方政府等國家機關組織制定的具有約束力的意見、辦法、通知等規(guī)范性文件。按照上述基本原則最終梳理出有效文件55份(表1)。

表1 土地整理項目后期管護政策文件

注：文件來源：國務院及相關部委、各級地方政府及其國土資源相關部門等官方網(wǎng)站；篇幅所限，沒有列出全部政策文件。讀者可向作者索取。

1.3 政策文件分析框架

在政策文件收集整理的基礎上，將55項政策文件分別從政策出臺時間、政策出臺主體、政策出臺形式以及政策文件內容等4個維度構建分析框架(圖1)。政策文件出臺時間維度主要分析政策文件的時序變化。

圖1 政策文件的分析框架

參考王璦玲等[15]的研究，考慮到2004年國土資源部下發(fā)《關于改進國家投資土地開發(fā)整治項目入庫管理的通知(國土資發(fā)〔2004〕115號)》，標志著國家投資土地開發(fā)整治項目管理的有序化和規(guī)范化；而2008年國家發(fā)布《關于進一步加強土地整治復墾開發(fā)工作的通知(國土資發(fā)〔2008〕176號)》，提出為適應新形勢的需要，切實加大補充耕地力度，進一步推進土地整理復墾開發(fā)工作，使其真正成為實施土地利用規(guī)劃的基本手段；本文選取2004和2008年作為主要時間節(jié)點。政策文件出臺主體維度主要基于政策文件出臺的主體分析，包括中央部委和地方政府兩個層面。中央部委與地方政府基于條塊關系各司其職[16]，中央部委根據(jù)國家發(fā)展現(xiàn)狀制定政策文件，其出臺的政策文件具有綱領性和廣泛性；而地方政府除執(zhí)行中央部委指示外，還要依法監(jiān)管本區(qū)域事務，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，其出臺的政策文件必須從屬于中央部委同時符合當?shù)噩F(xiàn)狀。政策文件出臺形式維度主要基于政策文件形式分析其約束力，包含3種形式[17]： ①管理辦法是一種管理規(guī)定，通常用來約束和規(guī)范管理對象，它具有法律效力，是根據(jù)憲法和法律制定的、從屬于法律的規(guī)范性文件； ②實施細則是有關機關或部門為使下級機關或人員更好地貫徹執(zhí)行某一法令、條例和規(guī)定，結合實際情況，對其所做的詳細的、具體的解釋和補充，其目的是彌補原條文中的不足與漏洞； ③通知意見是運用廣泛的知照性公文，用來發(fā)布法規(guī)、規(guī)章，轉發(fā)上級機關、同級機關和不相隸屬機關的公文，批轉下級機關的公文，要求下級機關辦理某項事務等。政策文件內容維度則以綜合、專門為標準劃分文件分析其內容。綜合性政策文件指文件制定不以土地整理項目的后期管護為主體，僅部分涉及后期管護的相關內容，通常表現(xiàn)為土地整理條例；專門性政策文件指文件制定以土地整理項目的后期管護為主體，內容詳細，具有可操作性，通常是項目工程管護辦法。

2 管護政策的演進分析

通過仔細研讀收集整理的土地整理后期管護政策文件，從中提取有實際意義的詞，然后從這些詞中篩選提煉出政策文件關鍵詞。本文根據(jù)各項政策的內容及其變化確定關鍵詞為： ①管護主體(或管護責任)； ②管護措施； ③管護資金； ④管護內容； ⑤監(jiān)督機制。

2.1 管護政策文件的時間分析

從政策文件出臺的時間維度上分析(表2)，土地整理后期管護政策文件數(shù)量一直在增加，而且各個關鍵詞的數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢。2000—2004年僅出臺了2部文件：2000年國土資源部為加強土地開發(fā)整理項目的管理頒布了《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法(國土資發(fā)〔2000〕316號)》，明確了項目申報條件及管理原則和管理內容；2004年國土資源部下發(fā)了《關于改進國家投資土地開發(fā)整治項目入庫管理的通知(國土資發(fā)〔2004〕115號)》，代表著國家投資土地開發(fā)整理項目步入正軌。此間2部政策文件都涉及管護措施和監(jiān)督機制，強調管護過程的重要性。2005—2008年政策文件數(shù)量有了提升，各個關鍵詞頻數(shù)也有相應的增加，說明此階段后期管護工作得到了全面重視。其原因在于經(jīng)過前期工作，土地整理項目陸續(xù)進入完工運行階段，后期管護工作相應開展并取得一定成效。同時，相對于2005年以前廣泛開展的農(nóng)地整理，各地大力推進“三集中”(農(nóng)民向社區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模集中)，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策出臺，村莊整理納入土地整理范圍，使土地整理真正走向田水路林村綜合整理方向，后期管護工作的重要性更加凸顯。但是此階段管護資金這一關鍵詞頻數(shù)最少(此間出臺的4部政策文件僅有2部涉及管護資金)，而管護資金是完成管護工作的重要保障，對于延長項目工程使用年限、實現(xiàn)投資效益的持續(xù)發(fā)揮有著積極的意義。2009—2016年政策文件的出臺量急劇增加，達到49部，其中僅2015年多達15部，其中政策文件關鍵詞中管護主體和管護資金出現(xiàn)最多，分別有41和35部政策文件涉及到上述關鍵詞。究竟原因，2010年國務院下發(fā)了《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知(國發(fā)〔2010〕47號)》，要求土地整理以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為基本導向，切實維護農(nóng)民基本權益，保證農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，將土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展緊密聯(lián)系起來，在土地范圍拓展的基礎上，使土地整理真正成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合平臺，解決城市發(fā)展缺土地、新農(nóng)村建設缺資金的一系列問題，在此引導下土地整理進入發(fā)展高峰期，管護工作的各方面也得到長足發(fā)展。此外2012年國務院正式批準實施《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》，與前一輪規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃由國務院直接批復給各省級人民政府和國務院有關部門，突出了土地整理的重要性，一定程度上也間接促進了土地整理項目后期管護政策的出臺。但是此階段管護內容及管護措施這2個關鍵詞出現(xiàn)頻數(shù)相對較少(分別為21和22部政策文件)，顯示出此間管護工作的重點方向。

表2 時間維度政策文件分析

2.2 管護政策文件的形式分析

從政策文件出臺的形式維度上分析(表3)，土地整理項目后期管護政策文件的總體特征是在少量條例細則(8部)指導下，通過發(fā)布較大數(shù)量的通知意見(30部)來進行引導，同時地方政府制定相對具體的管理辦法(17部)強化對后期管護過程的管控。不同形式政策文件的關鍵詞及其頻數(shù)也有所不同：條例細則多強調管護資金(7部)及管護內容(7部)，管理辦法多強調管護資金(16部)和管護主體(15部)，通知意見著重強調管護主體(26部)。中國法律法規(guī)體系中政策文件按法律效力大小排序為法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)：條例細則作為國務院及其各部委作出的實施法律法規(guī)的規(guī)章制度，其本質上屬于行政法規(guī)，在全國范圍內通用且具有較高的法律地位；管理辦法、通知意見則一般由政府的職能部門提出，本一級政府審議即可通過實施，主要是解決某部法律法規(guī)在實施過程中遇到的問題，其本質不屬于正式的法律，在行政單位體系內發(fā)揮效力，法律效力較弱。由此可見，土地整理后期管護政策多以通知意見、管理辦法的形式出臺，效力層級較低。

土地整理項目及其后期管護是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有較強實踐性，客觀上需要相應的理論與技術支撐，但是現(xiàn)階段土地整理基礎理論與技術研究仍相對滯后，管理機制的改革也落后于現(xiàn)實需要，因此迫切需要從公共管理的角度對土地整理及其管護活動開展公共治理。在現(xiàn)階段，政府部門在土地整理中仍然處于主導地位，提高政府在土地整理中的治理能力，不僅可以促進土地整理及其后期管護工作的開展，還可以提升政府績效和公共服務品質，實現(xiàn)公共的福利與公共利益。但現(xiàn)實中土地整理后期管護文件約束效力低下，不易直接解決在管護過程中產(chǎn)生的矛盾和問題。比如部分政策文件原則性要求后期管護要由使用者和受益者負責(《關于進一步加強土地整理項目管理的通知》(國土資發(fā)〔2008〕176號)、《關于加強土地整理復墾開發(fā)項目實施和竣工驗收有關問題的通知》(陜國土資耕發(fā)〔2010〕20號)等)，對于相關權責利卻沒有明確規(guī)定；另外部分政策文件只是原則性規(guī)定通過承包、租賃、拍賣、業(yè)主負責制等多種方式落實工程管護主體(如《遼寧省農(nóng)村土地綜合整治項目管理暫行辦法》(遼國土資發(fā)〔2013〕401號)、《湖北省土地整治管理辦法》(湖北省人民政府令第344號)等)，實際管護中則會出現(xiàn)由于工程設施經(jīng)營性不強導致管護主體落實不到位的狀況。

表3 形式維度政策文件分析

2.3 管護政策文件的主體分析

從政策文件出臺的主體維度上分析(表4)，國家部委層面出臺的土地整理項目后期管護政策文件相對較少(僅有6部)，地方政府出臺的規(guī)范性文件多達49部。國家層面出臺的政策文件多以綜合性政策文件為主，強調管護主體(4部)和管護措施(5部)。地方層面出臺的政策文件體現(xiàn)了基層政府對土地整理后期管護的認識已有較大轉變，相對重視管護主體(42部)和管護資金(36部)，但文件內容比較接近或一致，如普遍提出管護主體“誰受益，誰負責”，管護內容“以工程養(yǎng)工程”，管護資金“市場手段與政府補助相結合”，缺乏顯著的地區(qū)差異性，并不具備較高的可操作性。

表4 主體維度政策文件分析

從政策文件出臺的區(qū)域維度上分析(表5)，中國土地整理后期管護政策文件的空間分布差異較為明顯，政策文件主要集中在中部(20部)、東部地區(qū)(17部)，而東北、西部地區(qū)土地整理政策文件發(fā)布較少(均為6部)。同時東部、中部、西部地區(qū)主要涉及的關鍵詞是管護主體和管護資金，而東北地區(qū)主要涉及的關鍵詞是管護主體、管護內容及監(jiān)督機制。

表5 不同區(qū)域維度文件比較

政策文件的空間分布差異與我國土地整理規(guī)劃以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局有較大關聯(lián)。第一輪《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》實施期間，各地農(nóng)地整理規(guī)劃主動與城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、新農(nóng)村建設等規(guī)劃有機結合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，機械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災害的能力顯著提高。第二輪《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》實施期間，整理重心由農(nóng)用地整理擴展為農(nóng)用地及農(nóng)村建設用地整理相結合，其主要任務包括3個方面：以落實補充耕地任務為目標的農(nóng)用地整理，以提高耕地質量為目標的高標準基本農(nóng)田建設，以促進新農(nóng)村建設為目標和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標的農(nóng)村建設用地和舊城鎮(zhèn)、舊工礦及城中村改造。中國中部、東部地區(qū)為傳統(tǒng)耕地集中區(qū)，非農(nóng)建設占用耕地量大[18]，管護政策文件多強調管護主體及資金，這與地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀相符。中東部地區(qū)土地供需矛盾突出，區(qū)內廢棄農(nóng)村居民點、工礦用地和坑塘水面較多，在耕地后備資源不足和占補平衡政策的雙重壓力下，主管部門希望借助土地整理破解這一困境。中東部地區(qū)土地整理類型較豐富、建設資金投入較多，相應管護的關鍵工作之一是明晰管護主體及資金源。東北地區(qū)作為全國主要糧食產(chǎn)區(qū)，也是全國土地整理重要區(qū)域；但由于東北地區(qū)偏重型的工業(yè)結構和初級型的農(nóng)業(yè)結構相互制約，該地區(qū)土地整理以農(nóng)地和城鎮(zhèn)建設用地為主，管護政策文件也主要針對管護主體、內容及機制。西部地區(qū)地廣人稀，土地開發(fā)程度低，其土地整理主要是農(nóng)地整理以及對“四荒”的合理開發(fā)，更加重視生態(tài)建設，實現(xiàn)土地整理同生態(tài)建設、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟的結合發(fā)展。西部地區(qū)關于土地整理項目后期管護的政策較少，其主要涉及管護主體和資金，同時對管護內容、管護措施和管護監(jiān)督也有所涉及。

2.4 管護政策文件的內容分析

綜合性政策文件內容涉及包括后期管護在內的土地整理各個階段，一般具有較高法律效力，通常以土地整理條例形式出臺；專門性政策文件內容以土地整理項目的后期管護為主體，針對性較強，通常以項目工程管護辦法形式出臺。從政策文件出臺的內容維度上分析，專門性政策文件數(shù)量(20部)遠遠落后于綜合性政策文件數(shù)量(35部)。專門性政策文件的“管”貫穿于土地整理項目后期管護的全過程，“管”的具體內容比較明確，比如《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程管護暫行辦法》(國農(nóng)辦〔2008〕183號)明確提出，根據(jù)受益范圍和受益對象落實管護主體，將工程設施的管護拆分給不同單位或個人，合理確定管護主體。而在綜合性政策文件中，后期管護通常只作為土地整理項目竣工驗收階段的基本要求之一，如《河北省土地整治項目管理辦法》(冀國土資發(fā)〔2014〕19號)提出，國土資源部門應當在土地整理項目竣工后及時辦理土地變更調查、土地變更登記和工程設施產(chǎn)權移交手續(xù)，盡快落實管護主體(表6)。

表6 內容維度政策文件分析

3 結論與建議

3.1 結 論

(1) 伴隨著土地整理工作的發(fā)展，中國土地整理后期管護政策大量出臺。本研究運用內容分析法，提煉出管護主體(或管護責任)、管護措施、管護資金、管護內容及監(jiān)督機制等5個關鍵詞，并從時間、形式、主體及內容4個維度系統(tǒng)分析政策演進的一般規(guī)律。 ①從時間維度來看，管護政策文件數(shù)量呈跳躍式增加，由2000—2008年間合計6部劇增為2009—2016年間的年均6部，共涉及全國20個省、直轄市、自治區(qū)； ②從形式維度來看，較大比例的政策文件多以通知、意見、管理辦法等形式出臺，效力層級較低、規(guī)范作用不強； ③從主體維度來看，國家層面的管護政策文件主要集中在2000—2008年，文件內容以管護主體和管護措施為主，而地方層面的管護政策文件主要集中在東部、中部地區(qū)，內容以管護主體和管護資金為主，涉及管護措施和管護內容較少； ④從內容維度來看，專門性政策文件數(shù)量遠少于綜合性政策文件，而且專門性政策文件更重視管護主體和管護資金。

(2) 土地整理后期管護政策文件經(jīng)歷了由中央制定、地方落實到中央地方協(xié)調制定、地方落實的演進過程。地方政府在中央政策文件的指導下，以土地整理后期管護過程中暴露出的主要問題為著力點出臺相應的規(guī)范性文件。整體而言，政策文件內容已基本完備，政策文件體系展示出“主體落實”，“措施制定”，“資金配置”，“內容齊備”，“監(jiān)督有效”的基本特征。

(3) 就關鍵詞變化而言，土地整理后期管護政策多以管護主體和管護資金為主，強調管護過程中的人力、財力保障，已基本形成主體明確、資金到位的管護局面，而對管護措施和管護內容的規(guī)定相對較少，多以土地整理項目竣工驗收條款為主，缺乏針對性。

3.2 建 議

(1) 管理部門應基于新時期的土地整理目標科學評估現(xiàn)有土地整理項目后期管護政策的實施效應，結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，從國家、省、地(市)、縣(區(qū))等不同層面對相關政策進行梳理與評估，為土地整理事業(yè)的協(xié)調發(fā)展提供科學依據(jù)。進一步加強頂層設計，推動國家層面土地整理項目后期管護政策的制定，指導西部和東北地區(qū)管護政策文件的出臺，促進管護政策文件的區(qū)域均衡分布，避免管護政策出現(xiàn)空白期；地方政府應結合部委文件精神及本地區(qū)管護現(xiàn)狀制定或修訂符合區(qū)域實際的管理細則，增強政策的可操作性，同步推進土地整理項目后期管護工作在國家層面與地方層面間的協(xié)調發(fā)展。

(2) 針對現(xiàn)行管護政策文件多強調管護主體和管護資金、相對忽視管護措施、管護內容及監(jiān)督機制的重要性的不足，在政策文件修訂中進一步完善土地整理項目后期管護的制度結構，促進管護政策的全面性和科學性。同時加快專門性后期管護政策的出臺，根據(jù)管護客體特征制定和落實差異化的管護辦法及管護主體，提高后期管護政策的規(guī)范性和約束性，避免土地整理項目出現(xiàn)“公地悲劇”及“管護籠統(tǒng)”的現(xiàn)象。

(3) 全面貫徹2018年中央1號文件提出的“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，大規(guī)模推進農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設”的精神，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，堅持以綠色發(fā)展理念指導土地整理后期管護工作，將山水林田湖草作為一個生命共同體進行統(tǒng)一管護，重視土地整理的生態(tài)功能和生態(tài)效益，保障土地整理的工程屬性、社會屬性及生態(tài)屬性的全面實現(xiàn)。

最后需要說明的是，本文探討的是“土地整理”后期管護政策文件，而“土地整理”與“土地開發(fā)”、“土地復墾”同屬于“土地整治”范疇，主要區(qū)別在于土地整理是對田、水、路、林、村進行綜合治理，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境；土地開發(fā)是對未利用土地進行開墾和利用；土地復墾是對由于生產(chǎn)建設和自然災害造成的破壞、廢棄土地恢復利用。在本文收集到的55部后期管護政策文件中，涉及土地開發(fā)或復墾的政策文件僅為12部，因此本文選擇土地整理為主要對象進行后期管護政策文件演進分析。有關土地整治的相關政策研究將是下一步研究重點。