老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充配置的規(guī)劃方法
——以天津市北辰環(huán)內(nèi)地區(qū)為例

杜紅杰 ，李津莉 ，2，仝 賀

（1.天津城建大學(xué)，天津 300384；2.天津大學(xué)，天津 300072；3.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100044）

隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，城市已由單純的外擴(kuò)型增量發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)生性存量提升階段，因此城市存量已然成為多數(shù)城市重要的建設(shè)議題，并且隨著住房等剛性需求的基本解決，居民對(duì)完善城市公共服務(wù)設(shè)施配置的呼聲越來(lái)越高[1].2017年3月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出修補(bǔ)城市生態(tài)功能，提升環(huán)境品質(zhì)，要求填補(bǔ)城市設(shè)施欠賬，增加公共空間，改善出行條件和城市舊區(qū)的居住環(huán)境等[2].作為城市存量的老舊社區(qū)，其公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)充升級(jí)正是城市修補(bǔ)工作的重要組成部分.

老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)跟不上居民生活的發(fā)展需求、搭不上存量發(fā)展的快車(chē)，是老舊社區(qū)居民生活品質(zhì)低下的重要根源，已成為增加社區(qū)凝聚力的一大掣肘[3].天津市北辰區(qū)內(nèi)的老舊社區(qū)則顯得尤為突出：一方面社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施總量與人口規(guī)模不匹配，供需矛盾一直存在；另一方面社區(qū)內(nèi)用地緊張，公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)建面臨落位難的問(wèn)題.由于缺乏存量規(guī)劃在老舊社區(qū)中的實(shí)踐，因此如何科學(xué)合理地補(bǔ)充配置老舊社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施、建立相對(duì)完善的公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)以居民需求為導(dǎo)向的老舊社區(qū)的便捷可達(dá)，不但是天津老舊社區(qū)改造升級(jí)的難題，也是我國(guó)城市存量規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題.

1 研究思路與內(nèi)容

在城市存量規(guī)劃背景下，如何落位老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提升社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)水平，是城市舊城區(qū)升級(jí)改造面臨的主要難題.針對(duì)我國(guó)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置困難的問(wèn)題，筆者以“便捷舒適、靈活高效”為規(guī)劃思路，結(jié)合具體實(shí)踐闡述老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充配置的方法.

1.1 研究思路

老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置不應(yīng)為規(guī)范所僵化，而應(yīng)靈活布置，不拘泥于形式，以便提高公共服務(wù)設(shè)施的使用效率，滿(mǎn)足居民現(xiàn)代生活的需求.因此，老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)遵循兩大原則：

（1）不拘泥于公共服務(wù)設(shè)施配置空間布局的均衡性.為了達(dá)到較優(yōu)的服務(wù)半徑，最大程度地為居民服務(wù)，習(xí)慣上將公共服務(wù)設(shè)施配置在社區(qū)的中心位置（見(jiàn)圖1）.但在老舊社區(qū)條件有限，社區(qū)中心一般沒(méi)有多余空間進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的集中配置，此時(shí)可因地制宜地布置在社區(qū)邊緣地區(qū)（見(jiàn)圖2）.如果社區(qū)中沒(méi)有設(shè)施配建的多余空間，也可選擇在周邊臨近用地中進(jìn)行補(bǔ)建（由規(guī)劃管理部門(mén)提前統(tǒng)籌，提出補(bǔ)建要求）.

圖1 新建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施一般配置布局示意

圖2 老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施靈活配置布局示意

（2）不拘泥于規(guī)范中嚴(yán)格的服務(wù)半徑要求.一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置是依據(jù)DB/T29-7—2014《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》[4]，設(shè)施布局受其規(guī)模和服務(wù)半徑所限，往往布置在社區(qū)中心，以求得最大服務(wù)輻射面積（見(jiàn)圖3）.但老舊社區(qū)條件有限，其公共服務(wù)設(shè)施的配置應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求靈活調(diào)整，不拘泥于規(guī)范的要求.老舊社區(qū)內(nèi)多余的建設(shè)空間一般分布零散，應(yīng)“見(jiàn)縫插針”的靈活配置公共服務(wù)設(shè)施（見(jiàn)圖4），保證社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的種類(lèi)滿(mǎn)足居民要求[5].

圖3 新建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施輻射半徑示意

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，老舊社區(qū)補(bǔ)建要考慮到不同年齡層次居住人口的差異性需求，因此在指標(biāo)設(shè)置上應(yīng)采用規(guī)定性和適用性?xún)煞N指標(biāo)，放寬硬性指標(biāo)，增加彈性范圍，最終做到根據(jù)老舊社區(qū)不同需求“量體裁衣”，充分發(fā)揮公共服務(wù)設(shè)施的功能[6].

圖4 老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施輻射半徑示意

1.2 研究?jī)?nèi)容

居住社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施一般分為教育、社區(qū)衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)服務(wù)、社區(qū)管理、商業(yè)服務(wù)及市政公用等七大類(lèi)[4].本文選取與社區(qū)居民生活關(guān)聯(lián)較密切的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、管理等設(shè)施作為老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置研究的重點(diǎn)（見(jiàn)表1）.

表1 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的種類(lèi)、內(nèi)容、功能

2 天津市北辰區(qū)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

天津市北辰區(qū)是環(huán)城四區(qū)之一，位于天津主城區(qū)北部（見(jiàn)圖5）.北辰區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)較多，其中本文研究所指老舊社區(qū)均是建于2000年前的住區(qū)，總用地面積約為2.92 km2，現(xiàn)居住人口14.21萬(wàn)人[7]（見(jiàn)圖6）.北辰區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施顯現(xiàn)的問(wèn)題雖然各異，但有以下共性問(wèn)題：部分公共服務(wù)設(shè)施總量欠賬；空間分布不均衡；配套權(quán)屬雜亂；服務(wù)品質(zhì)不高，使用頻率低下.

圖5 天津市北辰環(huán)內(nèi)地區(qū)區(qū)位示意[7]

2.1 社區(qū)教育設(shè)施

北辰區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)幼兒園分布較為均勻，基本滿(mǎn)足文獻(xiàn)[4]中覆蓋半徑的要求，但幼兒園整體數(shù)量欠缺、質(zhì)量不高，主要存在以下問(wèn)題：①公營(yíng)性質(zhì)幼兒園配置跟不上市場(chǎng)需求，現(xiàn)狀幼兒園大多為私營(yíng)性質(zhì)；②現(xiàn)狀幼兒園的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)（如用地面積、建筑面積、活動(dòng)場(chǎng)地采光面積等）達(dá)不到文獻(xiàn)[4]中規(guī)定的最低要求；③現(xiàn)狀幼兒園還存在建筑外觀及衛(wèi)生條件差、交通不便捷等問(wèn)題（見(jiàn)圖7）.

圖6 老舊社區(qū)在北辰區(qū)分布示意[7]

圖7 老舊社區(qū)內(nèi)幼兒園現(xiàn)狀示意

2.2 社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施

文獻(xiàn)[4]中規(guī)定：基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施應(yīng)按23 m2/千人的規(guī)模設(shè)置.現(xiàn)有各老舊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的規(guī)模均未達(dá)到要求，而且很多社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站以租賃房屋為主，這使得老舊社區(qū)能提供醫(yī)療服務(wù)的很有限，導(dǎo)致居民很少去社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，沒(méi)能充分發(fā)揮其價(jià)值.經(jīng)調(diào)查研究，截止2016年9月，北辰區(qū)老舊社區(qū)內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)站總建筑面積為4 069 m2，其中未被充分使用的建筑面積約為891 m2.由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站存在診斷項(xiàng)目少、設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題，經(jīng)筆者現(xiàn)場(chǎng)隨機(jī)訪(fǎng)問(wèn)不同的老舊社區(qū)居民，發(fā)現(xiàn)很多居民生病就醫(yī)時(shí)從不會(huì)考慮去社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，而是選擇去較遠(yuǎn)的大型醫(yī)院.

2.3 社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施

在養(yǎng)老設(shè)施方面，截止2016年9月，北辰區(qū)老舊社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有7個(gè)托老所，總用地面積約為5 000 m2，床位40多張，約擁有0.3床位/千人，與天津市民政局規(guī)定的不少于5床位/千人的標(biāo)準(zhǔn)相差較大；并且在服務(wù)品質(zhì)上存在較大的問(wèn)題：老年人活動(dòng)場(chǎng)地不達(dá)標(biāo)，活動(dòng)設(shè)施欠缺，托老所周邊環(huán)境臟亂差，設(shè)施用房有的為簡(jiǎn)易搭建，缺乏安全性（見(jiàn)圖8）.

圖8 老舊社區(qū)現(xiàn)狀養(yǎng)老院示意

2.4 社區(qū)服務(wù)和管理設(shè)施

截止2016年9月，北辰區(qū)內(nèi)58個(gè)老舊社區(qū)中共有41個(gè)社區(qū)擁有居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)站，僅有23個(gè)社區(qū)擁有警務(wù)室，且警務(wù)室的規(guī)模普遍偏小.老舊社區(qū)內(nèi)雖然大都設(shè)立了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站，但是辦公用房也同樣普遍偏小.僅以警務(wù)室為例，經(jīng)實(shí)地調(diào)研，23個(gè)警務(wù)室中只有3個(gè)警務(wù)室的建筑面積超過(guò)25 m2，達(dá)到了文獻(xiàn)[4]中關(guān)于警務(wù)室規(guī)模的要求.

2.5 問(wèn)題分析

天津市北辰區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀問(wèn)題較多，造成問(wèn)題的主要原因有以下幾個(gè)方面：

（1）社區(qū)建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)，造成公共服務(wù)設(shè)施總量欠缺.我國(guó)老舊社區(qū)建設(shè)之初的目的是解決廣大居民的住房需求，對(duì)其公共服務(wù)設(shè)施的配置考慮不夠，致使配套標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低.隨著城市化進(jìn)程的加快，二元戶(hù)籍制度的松動(dòng)，大量人口涌入城市，導(dǎo)致城市常住人口大量增加.由于房租、區(qū)位等因素導(dǎo)致大量的城市常住人口集聚老舊社區(qū)中，致使現(xiàn)在出現(xiàn)“僧多肉少”的局面，公共服務(wù)設(shè)施總量不能滿(mǎn)足需求.

（2）配套布局規(guī)范性較差，造成公共服務(wù)設(shè)施分布不均.老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施一般布局不均，呈現(xiàn)分散式布置，選址位置隨意，缺乏規(guī)范性；另外其服務(wù)半徑也難以全覆蓋，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)居民生活半徑所需，造成配套設(shè)施的使用不便利，使用頻率偏低.

（3）權(quán)屬?gòu)?fù)雜，管理混亂，造成公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量欠佳.早期用來(lái)解決員工住房問(wèn)題，由于福利分房制度，隨著原住居民搬遷，新住者的加入，租賃者的融入，使得房屋的權(quán)屬漸漸混亂，社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施隸屬于各個(gè)層面市、區(qū)等，最終導(dǎo)致現(xiàn)行權(quán)屬?gòu)?fù)雜，配套設(shè)施管理混亂[8]；再加上人口流動(dòng)性較大，缺少對(duì)社區(qū)公物的維護(hù)意識(shí)，物業(yè)或居委會(huì)對(duì)配套設(shè)施缺乏精細(xì)化管理，維護(hù)不足，導(dǎo)致配套設(shè)施破損嚴(yán)重.

3 天津市北辰環(huán)內(nèi)地區(qū)某單元的規(guī)劃實(shí)踐

3.1 北辰區(qū)環(huán)內(nèi)某單元區(qū)位與社區(qū)概況

北辰環(huán)內(nèi)地區(qū)主要分為13個(gè)單元，本文研究的老舊社區(qū)主要指第4個(gè)單元，即13-04單元.該單元范圍北起龍泉道，南臨子牙河，西接外環(huán)西路，東連辰昌路（見(jiàn)圖9）；其總用地面積45.58 hm2，現(xiàn)狀人口2.52萬(wàn)人.根據(jù)住區(qū)人口規(guī)模、路網(wǎng)系統(tǒng)、住區(qū)類(lèi)型等因素，將單元內(nèi)的7個(gè)老舊小區(qū)劃分為A、B、C共3個(gè)居住社區(qū)，以便于進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的綜合配置（見(jiàn)圖10）.通過(guò)對(duì)13-04單元的實(shí)地調(diào)研，該老舊社區(qū)內(nèi)的各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀情況見(jiàn)表2.依據(jù)各個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)，首先以各社區(qū)為點(diǎn)，盡力補(bǔ)全不同社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施；然后連區(qū)為面，綜合考慮，統(tǒng)籌補(bǔ)建，以此構(gòu)建完整的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系.

圖9 單元區(qū)位示意[7]

圖10 居住社區(qū)劃分示意[7]

表2 各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀情況匯總表

3.2 公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充配置的現(xiàn)實(shí)需求

隨著社會(huì)的發(fā)展和城市的變遷，對(duì)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提出了新的需求，主要表現(xiàn)在：一是與“居民需求層次”相關(guān)，天津北辰區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)居住人口成分復(fù)雜，既有原住民等常住人口，也有農(nóng)民工等流動(dòng)人口，他們對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求不同；二是與“人口結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)”相關(guān)，該社區(qū)人口結(jié)構(gòu)已進(jìn)入老齡化，但是尚未增加托老服務(wù)類(lèi)設(shè)施；三是與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”相關(guān)，生活水平的提高導(dǎo)致居民需求的不斷變化，該區(qū)域老年人服務(wù)設(shè)施、管理設(shè)施等缺乏，無(wú)法滿(mǎn)足居民多樣化的需求[9].很顯然，老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充配置是改善民生的必然要求，也是天津市城市更新、存量規(guī)劃的必然選擇，進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)建工作也是勢(shì)在必行.

根據(jù)天津市北辰區(qū)老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施缺失的實(shí)際情況，以文獻(xiàn)[4]為依據(jù)，進(jìn)行老舊社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充配置工作.依據(jù)社區(qū)邊界和相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃中的人口分配，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施予以配置.針對(duì)部分設(shè)施數(shù)量不足、交通可達(dá)性差等問(wèn)題，在明確規(guī)模需求的基礎(chǔ)上，分析設(shè)施規(guī)模缺口，給予現(xiàn)狀問(wèn)題評(píng)價(jià)，提出規(guī)劃對(duì)策.限于篇幅，本研究?jī)H以北辰區(qū)內(nèi)13-04單元社區(qū)幼兒園配置為例，具體闡述老舊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置方法.

3.3 以幼兒園為例的補(bǔ)充配置方法分析

結(jié)合北辰區(qū)13-04單元的實(shí)地調(diào)研，對(duì)該區(qū)域幼兒園的布局情況、配置規(guī)模、用地面積、交通便捷度等現(xiàn)狀進(jìn)行細(xì)致分析，保留周邊無(wú)法補(bǔ)建且現(xiàn)實(shí)情況良好的幼兒園，以滿(mǎn)足周邊居民的需求；對(duì)于不能滿(mǎn)足使用要求或是缺少幼兒園設(shè)施的社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充配置（見(jiàn)表3）.依據(jù)文獻(xiàn)[4]的要求，以“千人指標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)幼兒園的建筑面積和用地面積進(jìn)行控制，按每千人28座、人均用地面積13～15 m2的標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)現(xiàn)狀人口規(guī)模，可知用地面積最少為9 178 m2；而現(xiàn)狀幼兒園用地面積僅1 870 m2，總量嚴(yán)重不足.根據(jù)幼兒園服務(wù)半徑300 m的要求，幼兒園現(xiàn)狀布點(diǎn)不能滿(mǎn)足居民的需求（見(jiàn)圖11）.

圖11 幼兒園現(xiàn)狀布局示意

在對(duì)13-04單元調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)圖11中A、B地塊內(nèi)社區(qū)沒(méi)有幼兒園，但限于自身用地情況，沒(méi)有多余空間進(jìn)行幼兒園的補(bǔ)充配置；C地塊社區(qū)內(nèi)有2所幼兒園，其中僅有1所幼兒園滿(mǎn)足要求；周邊地塊內(nèi)社區(qū)雖然有多所幼兒園，但僅能滿(mǎn)足本地塊內(nèi)居民使用要求.因此，擬為A、B、C地塊社區(qū)采用新建與保留相結(jié)合的方式來(lái)進(jìn)行幼兒園的配置.

表3 幼兒園配置現(xiàn)狀情況分析表

由于老舊社區(qū)內(nèi)沒(méi)有合適的富余空間來(lái)配置幼兒園，因此考慮在周邊新開(kāi)發(fā)地塊中來(lái)配建.根據(jù)相關(guān)研究可知[10]，500 m是幼兒入園能接受的最適宜距離，計(jì)劃由規(guī)劃管理部門(mén)協(xié)調(diào)，擬以A、B、C地塊社區(qū)老舊社區(qū)外500 m范圍內(nèi)將要開(kāi)發(fā)建設(shè)的居住用地，作為補(bǔ)建幼兒園的重點(diǎn)考慮范圍，進(jìn)行幼兒園的補(bǔ)充配建.在外擴(kuò)500 m的基礎(chǔ)上，調(diào)研發(fā)現(xiàn)在A、B、C地塊周邊均有新開(kāi)發(fā)用地.因此，最終采用保留現(xiàn)狀與結(jié)合周邊用地新建的配置方式.總計(jì)配置4所幼兒園，其中C地塊保留現(xiàn)狀幼兒園1所，在其周邊地塊新建1所；在A、B地塊外圍開(kāi)發(fā)用地中各新建1所幼兒園（見(jiàn)圖12）.

圖12 老舊社區(qū)幼兒園配套要求確定

4 結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)設(shè)施的配套水平與社區(qū)居民的生活品質(zhì)息息相關(guān)，對(duì)居民生活的便捷度、舒適度有著十分重要的意義.由于老舊社區(qū)補(bǔ)建公共服務(wù)設(shè)施難度較大，因此應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，積極探索有效的公共服務(wù)設(shè)施配置方法，以提升社區(qū)的凝聚力和活力，實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)健康安全、舒適便捷、可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)而更好地進(jìn)行社區(qū)管理.針對(duì)天津市北辰區(qū)內(nèi)環(huán)內(nèi)地區(qū)老舊社區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)需求與建設(shè)困境，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系，尋找周邊新開(kāi)發(fā)用地的多余空間，保障公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的可行性，對(duì)老舊社區(qū)中不健全的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行梳理，靈活適當(dāng)?shù)嘏渲孟嚓P(guān)服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)居民迫切的實(shí)際需求.