廣州市公共租賃住房制度成效的探究

黃靜雯 張嘉瑾 溫莉 周春山 尹琦婷 紀(jì)力源 梁錦婷 吳麗玲

摘要：近年來(lái)，中國(guó)越來(lái)越注重住房保障事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國(guó)家出臺(tái)關(guān)于廉租房和公租房并軌管理的相關(guān)政策，廣州市政府針對(duì)實(shí)際情況也出臺(tái)了相應(yīng)的政策和采取措施，公共租賃住房成為了住房保障體系的主體。文章以實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查的方式研究和考證了廣州市毛紡廠項(xiàng)目的建設(shè)和成效，進(jìn)而分析廣州市公共租賃住房制度的現(xiàn)狀。文章通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了相應(yīng)的建議，希望能對(duì)廣州市公共租賃住房制度的發(fā)展提供一些幫助。

關(guān)鍵詞：廣州市；公共租賃住房；毛紡廠項(xiàng)目；成效

一、緒論

（一）研究背景與意義

住房問(wèn)題與群眾利益密不可分，一直都是重要的民生大事。廣州市作為全國(guó)最先建設(shè)保障性住房的城市之一，其住房保障制度已經(jīng)相對(duì)成熟。2013年，廣州市根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，實(shí)施公租房和廉租房并軌管理，統(tǒng)一為公共租賃住房。至今公共租賃制度已經(jīng)施行了5年，從各方面看已經(jīng)取得了一定的成效，但是由于時(shí)間尚短，公共租賃住房的制度仍然存在著不足。毛紡廠項(xiàng)目被譽(yù)為“最火項(xiàng)目”，根據(jù)毛紡廠項(xiàng)目的發(fā)展成效來(lái)開(kāi)展對(duì)廣州市公共租賃住房成效的研究，可以為廣州市公租房未來(lái)的發(fā)展提供理論支持和對(duì)策建議，改善保障性住房制度的建設(shè)，促進(jìn)廣州市住房保障事業(yè)的發(fā)展。

（二）理論綜述

1. 公共租賃住房的概念辨析

公共租賃住房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房。

2. 公共租賃住房的相關(guān)研究

在公共租賃住房的制度上，許多學(xué)者已經(jīng)提出了相關(guān)的研究。例如謝紅霞、劉文澤等人認(rèn)為隨著公共租賃住房的發(fā)展態(tài)勢(shì)，公共租賃住房將會(huì)成為保障性住房供應(yīng)體系的主題，并且動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作也會(huì)加大。在公共租賃住房的建造上，沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院的孔凡文、李志辰和麻理提出在公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行后，應(yīng)該實(shí)行差別化租金定價(jià)。華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院鄧宏乾、段程程和陳峰提出將公共租賃住房與城中村改造相結(jié)合，在城中村改造中建設(shè)公租房。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)劉鴻雁出我國(guó)可適時(shí)發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金來(lái)參與公共租賃住房的運(yùn)作，以提高管理水平和資源利用效率。在法律上，李浩認(rèn)為現(xiàn)行的公共租賃住房制度僅靠部門(mén)規(guī)劃和政策性文件管理，缺乏相關(guān)的法律制度，存在管理機(jī)制缺失和租賃期限與退出機(jī)制不合理等缺陷。

二、廣州市公共租賃住房的現(xiàn)狀

廣州市是全國(guó)興建保障性住房最早的城市之一，早在20世紀(jì)80年代廣州已經(jīng)建設(shè)有住房保障性質(zhì)的解困房。隨著社會(huì)的發(fā)展，為了滿足市民的住房需要，保障性住房從原本的解困房發(fā)展到安居房，到了21世紀(jì)，廣州主要建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的情況。到了2013年5月，廣州市政府出臺(tái)《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》，廉租房和公租房正式并軌管理，經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)象也納入公租房供應(yīng)范圍。

廣州市一直都很重視住房保障的建設(shè)，且每年基本都能完成上級(jí)下達(dá)的建設(shè)目標(biāo)。與珠三角臨近城市相比，廣州市保障性住房的建設(shè)在廣東省中也占了較大的比重。由于《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》的出臺(tái)，2013年保障房的建設(shè)比例也有了一定的變化。從2013年廣東省部分地區(qū)保障性住房在建情況中可看出，廣州和周邊城市的公共租賃住房的建設(shè)比例遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)比例。

三、 廣州市公共租賃住房制度分析

（一）顯著的成效

1. 克服廉租房和經(jīng)適房弊端，解決“夾心階層”住房問(wèn)題

廉租房的申請(qǐng)條件較為嚴(yán)格，主要的保障對(duì)象為人均家庭月收入不高于1300元且住房困難的家庭。而經(jīng)濟(jì)適用房雖然有政府補(bǔ)貼，價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，但是仍然有很多市民沒(méi)有足夠的能力購(gòu)買(mǎi)。這些不夠資格申請(qǐng)廉租房，也沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的人群即為“夾心階層”。公共租賃住房采用低于市場(chǎng)租金出租的形式為中低收入的“夾心階層”提供良好的居住環(huán)境，而且根據(jù)家庭的實(shí)際情況，政府還給予一定的補(bǔ)貼，大大減輕了居民的住房負(fù)擔(dān)。

2. 供應(yīng)充足，彌補(bǔ)租賃市場(chǎng)不足

在我國(guó)，私人經(jīng)營(yíng)的出租屋有許多不足，專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)少，出租屋的穩(wěn)定性差，很多都是違規(guī)經(jīng)營(yíng)，并且居住環(huán)境存在著很大的安全隱患。相對(duì)于這些出租屋，由于公共租賃住房是由政府出資組織興建的，且由政府機(jī)構(gòu)管理，數(shù)量充足，價(jià)格合理，環(huán)境舒適，彌補(bǔ)了租賃市場(chǎng)上的不足，滿足了中低收入無(wú)房人群的租賃需求。

3. 門(mén)檻降低，保障范圍廣

與廉租房只供給于廣州市戶籍居民相比，公共租賃住房的申請(qǐng)門(mén)檻相對(duì)較低，除了符合城鎮(zhèn)中低收入住房困難標(biāo)準(zhǔn)的家庭可以申請(qǐng)外，《公共租賃住房管理辦法》中還規(guī)定保障對(duì)象包括新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房。在2015年11月，廣州市出臺(tái)了《來(lái)穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租市本級(jí)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知。通知中規(guī)定到穗時(shí)間長(zhǎng)且有穩(wěn)定就業(yè)的中低收入來(lái)穗務(wù)工人員和高級(jí)技能人才或受表彰、獲榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的來(lái)穗務(wù)工人員可通過(guò)積分制的方式輪候申請(qǐng)公共租賃住房。門(mén)檻降低，保障范圍更加廣闊，促進(jìn)住房保障工作的發(fā)展。

4. 改善貧富差距，穩(wěn)定住房市場(chǎng)發(fā)展

公共租賃住房政策的出臺(tái)，為中低收入住房困難的家庭解決了住房問(wèn)題，緩解了中低收入人群的生活負(fù)擔(dān)，在一定程度上改善了貧富差距。由于公共租賃住房的面積、居住環(huán)境等能與普通商品房媲美，但在價(jià)格上卻比商品房的租金低很多，因此不少符合申請(qǐng)資格的承租戶員更多地會(huì)選擇申請(qǐng)公租房，特別是有購(gòu)房欲望但暫時(shí)無(wú)能力購(gòu)買(mǎi)的如來(lái)穗務(wù)工人。所以對(duì)商品房等住房市場(chǎng)會(huì)有一定的影響，使住房市場(chǎng)能更穩(wěn)定地發(fā)展。

5. “公廉并軌”，管理方便

從2014年起，各地的公共租賃住房和廉租房實(shí)施并軌運(yùn)行，從意義上說(shuō)并軌后再?zèng)]有廉租房只有公共租賃租房。廉租房和公共租賃住房的保障需求都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，兩者之間存在一定的聯(lián)系。當(dāng)廉租房的承租家庭生活得到改善，家庭收入提高后，就不能繼續(xù)承租廉租房，但可以申請(qǐng)公租房。可是若重新申請(qǐng)需要一定的手續(xù)，比較繁瑣。但當(dāng)兩者并軌后，使兩個(gè)制度間的政策能更好地銜接，減少老百姓不必要的麻煩，也方便政府的管理和運(yùn)作。

（二）存在的問(wèn)題

1. 房源選址偏僻，出現(xiàn)“便租貴住”現(xiàn)象

雖然保障房項(xiàng)目落地后政府已經(jīng)不斷地完善當(dāng)?shù)氐慕煌?，可?duì)于大部分住在老城區(qū)的中低收入人群來(lái)說(shuō)還是很不便利。他們工作上學(xué)的地方都位于廣州市中心，如果他們搬到偏離失去的保障房后每天出行花費(fèi)的時(shí)間和金錢(qián)勢(shì)必會(huì)增加。這可能導(dǎo)致承租家庭的一個(gè)月的交通出行費(fèi)用比他們一個(gè)月的租金還要貴，“便租貴住”，住房壓力減輕了但生活壓力依然很多，因此很多申請(qǐng)者都不太愿意挑選偏遠(yuǎn)的項(xiàng)目。

2. 住房建造格局不合理，居民生活不便

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，單套公租房的建筑面積控制在60平方米以下，主要以40平方米的戶型為主。在毛紡廠項(xiàng)目中，有個(gè)別房屋的戶型設(shè)計(jì)是兩房一廳共40多平方米，適合一家三口居住，但其中一間房間的大小只有約3平方米，放下一張單人床后所剩余的位置不多，連能否關(guān)上房門(mén)也成問(wèn)題，假如用來(lái)做書(shū)房又會(huì)使居民不夠房間居住。這樣的設(shè)計(jì)格局不夠科學(xué)也不夠人性化，沒(méi)有考慮好居住者的實(shí)際需要，為租戶帶來(lái)很大的不便。

3. 房屋質(zhì)量參差不齊，報(bào)修過(guò)程艱難

從毛紡廠項(xiàng)目建成至今只有三年多的時(shí)間，但大部分租戶都反映家中都出現(xiàn)過(guò)大大小小的非人為問(wèn)題，如墻壁出現(xiàn)裂縫，天花板剝落，水管滲水等。租戶們都有向物管進(jìn)行過(guò)報(bào)修，但都反映報(bào)修時(shí)間長(zhǎng)，維修的質(zhì)量仍然是參差不齊，需要反復(fù)維修。個(gè)別結(jié)構(gòu)問(wèn)題還需要先向物管申報(bào)，物管再向住房辦反映，住房辦派工作人員進(jìn)行檢測(cè)，最后再安排人員進(jìn)行維修。時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)繁瑣，所以很多租戶寧愿選擇放棄報(bào)修或者自行維修。

4. 監(jiān)管力度欠缺，仍然存在騙租行為

對(duì)于保障性住房的資格審核一般是經(jīng)過(guò)層層把守，但是仍然有存在騙租的行為。由于在審核過(guò)程中對(duì)申請(qǐng)者的財(cái)產(chǎn)審核一般是由自行申報(bào)和財(cái)政部門(mén)查核相結(jié)合，但對(duì)于申請(qǐng)者沒(méi)有申報(bào)和不用經(jīng)過(guò)銀行等機(jī)構(gòu)所得的收入是沒(méi)辦法審核到的。所以還是會(huì)有可能出現(xiàn)收入不低者卻能用低價(jià)租住公租房。

5. 個(gè)別租客素質(zhì)較差，居住環(huán)境常遭破壞

公租房中的租客素質(zhì)參差不齊，個(gè)別居民經(jīng)常會(huì)在小區(qū)內(nèi)的公共場(chǎng)所做出一些不文明行為，例如亂扔垃圾亂倒廢水，高空拋物，破壞公共設(shè)施等。由于監(jiān)管困難，所以小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施經(jīng)常被人破壞，大大增加了物管的管理難度和為居民的生活造成很多不便。

四、國(guó)際住房保障制度對(duì)廣州公共租賃住房制度的啟示

（一）日本模式： 制度清晰明了，充分發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用

根據(jù)不同地區(qū)的住宅情況提出了“都市型標(biāo)準(zhǔn)”和“一般型標(biāo)準(zhǔn)”，也根據(jù)不同的收入階層，將不同的保障對(duì)象分為對(duì)應(yīng)“基本保障性目標(biāo)”和“引導(dǎo)性目標(biāo)”。日本政府一直都是高度重視關(guān)于住房方面發(fā)展規(guī)劃的制定，他們先后頒布了《住生活基本法》、《公營(yíng)住宅法》和《住宅公團(tuán)法》等與住宅相關(guān)的法律。在日本，保障性住房的興建主要是交給地方公共團(tuán)體、民間建設(shè)或者地方住宅公社等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府只是擔(dān)當(dāng)一個(gè)輔助的角色。在國(guó)家層面上，日本政府為市民提供低利率和還款期長(zhǎng)的貸款購(gòu)買(mǎi)住宅，并且利用稅收手段鼓勵(lì)市民自行建造房屋。日本政府還出臺(tái)與住房相關(guān)的金融政策，以央行為領(lǐng)導(dǎo)，民間金融機(jī)構(gòu)為護(hù)體，政策性的金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。不同級(jí)別的金融機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)行相關(guān)的住房債券或者會(huì)想地方公團(tuán)和公庫(kù)住房進(jìn)行貼息。在市場(chǎng)調(diào)控方面，日本政府高度重視對(duì)于交通設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)政府也會(huì)通過(guò)各種優(yōu)惠政府鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與舊住宅更新改造的投資。

（二）英國(guó)模式：鼓勵(lì)市民購(gòu)房，不同階層居民混合居住

為了鼓勵(lì)中低收入者購(gòu)買(mǎi)房屋，英國(guó)也退出了期限長(zhǎng)、利率低、貸款率高，甚至是免稅的住房貸款，除此之外，借款人還可以講住房抵押貸款和自身的定期人壽保險(xiǎn)結(jié)合，每月償付利息并且繳納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)人壽保險(xiǎn)到期時(shí)可用人壽保險(xiǎn)的收入償還抵押貸款，一舉兩得。英國(guó)保障性住房的開(kāi)發(fā)中一個(gè)比較突出的特點(diǎn)是綜合開(kāi)發(fā)，強(qiáng)調(diào)一個(gè)區(qū)域中各類(lèi)住房要混合搭配，避免形成住房的區(qū)域之間的懸殊。在區(qū)域開(kāi)發(fā)時(shí)，英國(guó)注重混合居住，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)高、中、低檔的住宅統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。公房在建設(shè)時(shí)會(huì)分散建設(shè)，并且通過(guò)規(guī)劃手段規(guī)定新建的住宅項(xiàng)目中必須包含有低收入居民住房，促進(jìn)多元文化和不同收入、不同階層居民的融合和交流，發(fā)對(duì)高級(jí)社區(qū)的建設(shè)，從而避免區(qū)域間的貧富懸殊過(guò)大而形成貧民窟。

五、廣州市公共租賃住房未來(lái)發(fā)展建議

（一）細(xì)化政策，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)

2013年，廣州市政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策的規(guī)定出臺(tái)《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》等關(guān)于廣州市公共租賃住房建設(shè)與管理的政策。在這些政策中提出了公共租賃住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，沒(méi)有一個(gè)很明確的標(biāo)準(zhǔn)。所以導(dǎo)致很多公租房的建筑面積大小參差不齊，或者是與規(guī)定范圍不符。有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步將規(guī)則細(xì)化，特別是與數(shù)據(jù)相關(guān)的條例，應(yīng)該給予明確的界定，減少不同公租房項(xiàng)目之間的差距，能避免申請(qǐng)者的過(guò)分“扎堆”。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色，吸引社會(huì)企業(yè)共同開(kāi)發(fā)

現(xiàn)在的保障性住房主要是由政府出資和負(fù)責(zé)興建，后期的維修和管理也主要是由政府負(fù)責(zé)，這會(huì)給政府財(cái)政會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)。為減輕政府的壓力，有關(guān)部門(mén)可以出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，對(duì)于出資參與興建保障性住房的企業(yè)給予稅收或土地出讓價(jià)格在一定程度上的減免。又或者將保障房建設(shè)與企業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資時(shí)的投標(biāo)掛鉤，規(guī)定開(kāi)發(fā)商需建造一定比例的保障性住房。解決市民的住房困難應(yīng)該是全社會(huì)的共同責(zé)任，吸引更多的社會(huì)企業(yè)共同開(kāi)發(fā)，方能促進(jìn)住房保障事業(yè)的更快發(fā)展。

（三）科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模和選址，完善周邊公共建設(shè)

部分公共租賃住房的建設(shè)規(guī)模過(guò)小或格局不合理，還有選址過(guò)于偏遠(yuǎn)都使申請(qǐng)者不愿意申請(qǐng)，出現(xiàn)“有房沒(méi)人去”的尷尬場(chǎng)面。地理位置相對(duì)優(yōu)越，房屋結(jié)構(gòu)良好的項(xiàng)目則往往容易令申請(qǐng)者“扎堆”申請(qǐng)，造成供不應(yīng)求，大大降低分配的進(jìn)度。所以要科學(xué)合理地規(guī)劃項(xiàng)目的規(guī)模和選址，同時(shí)要完善周邊公共設(shè)施，特別是交通建設(shè)。若交通建設(shè)完善，便能帶旺沿線住房的發(fā)展，也自然能吸引申請(qǐng)者前往居住。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管力度，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入與退出管理

為了確保公共租賃住房的有效實(shí)施，需要對(duì)租戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立完善的申請(qǐng)和退出管理機(jī)制，建立健全的租戶管理檔案庫(kù)。對(duì)于申請(qǐng)者的審批要進(jìn)行層層把關(guān)，特別是對(duì)于申請(qǐng)家庭的財(cái)政審核。完善舉報(bào)制度，增強(qiáng)承租戶的責(zé)任意識(shí)，減少騙租現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于舉報(bào)者應(yīng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)騙租者應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，除了罰款和退租，還應(yīng)該追究其相關(guān)的法律責(zé)任。

（五）完善后勤保障，切實(shí)幫助居民解決問(wèn)題

除了要完善公租房的管理制度，也需要加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理的監(jiān)管，完善公租房的后勤保障制度。有關(guān)部門(mén)應(yīng)成立相關(guān)的后勤保障機(jī)制，建立公租房專(zhuān)項(xiàng)維護(hù)基金，定期對(duì)公租房進(jìn)行質(zhì)量檢查和維修，簡(jiǎn)化維修申報(bào)手續(xù)。從不同的方面落實(shí)維護(hù)居民的住房保障，為中低收入人群真正地解決住房困難。

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*基金項(xiàng)目：“2017年省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目”，項(xiàng)目編號(hào)：201710576097。

（作者單位：黃靜雯、張嘉瑾、溫莉、尹琦婷、紀(jì)力源、梁錦婷、吳麗玲，韶關(guān)學(xué)院 旅游與地理學(xué)院；周春山，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院）