“社會(huì)信用體系”究竟是什么

如果你是一個(gè)失信被執(zhí)行人，你就很難成為公職人員，沒法從事很多行業(yè)，基本上只能做做小生意、打打工了，即使有錢也沒法高消費(fèi)。其他嚴(yán)重失信人被聯(lián)合懲戒后的境況也類似。作為一個(gè)自然人，最明智的策略就是安分守己，珍視自己的信用、積攢自己的人品，不碰那些嚴(yán)重失信的高壓線，別成為“失信被執(zhí)行人”或“嚴(yán)重失信人”，“誠信是金”已不是修辭，而是嚴(yán)格的字面意思。

陳斌

2018年7月，河北省衡水市桃城區(qū)法院，向轄區(qū)內(nèi)的衡水第一中學(xué)、衡水中學(xué)實(shí)驗(yàn)學(xué)校等7所私立學(xué)校發(fā)出司法建議書，對(duì)被列為失信被執(zhí)行人的子女就讀高收費(fèi)學(xué)校進(jìn)行限制，同時(shí)附送了《致被列為失信被執(zhí)行人的家長(zhǎng)的一封信》，督促失信被執(zhí)行人盡快履行義務(wù)。隨后，23名失信被執(zhí)行人為避免孩子上私立學(xué)校受限，主動(dòng)履行了共140余萬元的還款義務(wù)。當(dāng)時(shí)一些媒體還掀起了老賴的孩子能不能上私立學(xué)校的討論。不過，這其實(shí)并非河北衡水一地的做法，而是一個(gè)全國性的舉措。

細(xì)心的讀者一定看出了這個(gè)新聞的關(guān)鍵詞是“失信被執(zhí)行人”，指向的是目前正在建設(shè)的“社會(huì)信用體系”。而且，限制老賴高消費(fèi)是“社會(huì)信用體系”約束與懲戒措施的有機(jī)構(gòu)成部分，更準(zhǔn)確地說，是一種“市場(chǎng)性約束與懲戒”。那么，這個(gè)“社會(huì)信用體系建設(shè)”究竟是怎么一回事？

總藍(lán)圖

2011年3月，“十二五”規(guī)劃綱要提出了“加快社會(huì)信用體系建設(shè)”的總體要求，這是“社會(huì)信用體系”首次正式在國家政策層面登臺(tái)亮相。同年7月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》提出：“建立健全社會(huì)誠信制度”，將“社會(huì)誠信制度”與創(chuàng)新社會(huì)管理聯(lián)系起來。2012年十八大提出：“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè)”。2013年十八屆三中全會(huì)提出：“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”。上述文件均原則性地規(guī)定建立社會(huì)信用（誠信、征信）體系的大目標(biāo)。

2014年6月，根據(jù)上述文件，國務(wù)院制定并印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》。文如其名，這是社會(huì)信用體系建設(shè)的總藍(lán)圖、總綱領(lǐng)。這個(gè)文件總共17000多字，認(rèn)為加快社會(huì)信用體系建設(shè)是“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段”?！吧鐣?huì)管理”的提法至此更新為“社會(huì)治理”。綱領(lǐng)提出的主要目標(biāo)為：到2020年，社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務(wù)市場(chǎng)體系比較完善，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用。

這一綱要，將“深入推進(jìn)商務(wù)誠信建設(shè)”分解為生產(chǎn)、流通、金融、稅務(wù)與電商等14個(gè)領(lǐng)域。例如，生產(chǎn)領(lǐng)域信用建設(shè)的目標(biāo)是：推動(dòng)建立質(zhì)量信用征信系統(tǒng)，加快完善12365產(chǎn)品質(zhì)量投訴舉報(bào)咨詢服務(wù)平臺(tái)，建立質(zhì)量誠信報(bào)告、失信黑名單披露、市場(chǎng)禁入和退出制度。這一塊關(guān)注的重點(diǎn)是營利性的組織。

綱要將“全面推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)”，分解為醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研、社會(huì)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自然人與互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等10個(gè)領(lǐng)域。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，要“開展醫(yī)務(wù)人員醫(yī)德綜合評(píng)價(jià)，懲戒收受賄賂、過度診療等違法和失信行為”。在社會(huì)保障領(lǐng)域，要“打擊各類詐捐騙捐等失信行為”。在自然人信用建設(shè)領(lǐng)域，要“突出自然人信用建設(shè)在社會(huì)信用體系建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，依托國家人口信息資源庫，建立完善自然人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的信用記錄，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)自然人信用記錄全覆蓋”，并且要“加強(qiáng)重點(diǎn)人群職業(yè)信用建設(shè)”，建立公務(wù)員、企業(yè)法定代表人、律師、注會(huì)、證券期貨從業(yè)人員、上市公司高管、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、醫(yī)務(wù)人員、教師、科研人員、媒體從業(yè)人員、導(dǎo)游等人員信用記錄，推廣使用職業(yè)信用報(bào)告。在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用及服務(wù)領(lǐng)域，建立網(wǎng)絡(luò)信用黑名單制度，將實(shí)施網(wǎng)絡(luò)欺詐、造謠傳謠等嚴(yán)重網(wǎng)絡(luò)失信行為的企業(yè)、個(gè)人列入黑名單，對(duì)列入黑名單的主體采取網(wǎng)上行為限制、行業(yè)禁入等措施……這一塊關(guān)注的重點(diǎn)是自然人與公益性、非營利性的組織。這一部分與自然人關(guān)系最為密切。

綱要是有牙齒的，提出要“構(gòu)建守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制”，通過信用信息交換共享，實(shí)現(xiàn)多部門、跨地區(qū)信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)，“使守信者處處受益、失信者寸步難行”。綱要也提出要“制定信用信息異議處理、投訴辦理、訴訟管理制度及操作細(xì)則”，以“保護(hù)信用信息主體權(quán)益”。

“創(chuàng)新社會(huì)治理”

這里扼要闡釋社會(huì)信用體系建設(shè)與“創(chuàng)新社會(huì)治理”的邏輯關(guān)系。前者為手段，后者為目的。

2013年十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是一個(gè)全新的提法，并有專門一節(jié)標(biāo)題為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。2013年11月《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的報(bào)道《讓改革旗幟高高飄揚(yáng)》，揭秘十八屆三中全會(huì)報(bào)告的誕生過程，報(bào)道說：“從‘管理到‘治理，一字之變，這是我們黨在理論和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新”。

關(guān)于社會(huì)治理，十八屆三中全會(huì)報(bào)告的提法為：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。2017年十九大報(bào)告更進(jìn)一步提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。

可見，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，最大的變化是增加了“社會(huì)各方面參與”或“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的內(nèi)涵，即“共建共治”。緊隨十八屆三中全會(huì)報(bào)道的步伐，2014年國務(wù)院制定的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》也將社會(huì)信用體系建設(shè)同“創(chuàng)新社會(huì)治理”的大目標(biāo)聯(lián)系起來，并且將“共建共治”原則下沉到了具體執(zhí)行環(huán)節(jié)。

綱要對(duì)失信主體的約束和懲戒，總共有四類。除了政府施行的“行政監(jiān)管性約束和懲戒”之外，還有三類。一是市場(chǎng)性約束和懲戒，如完善失信信息記錄和披露制度，使失信者在市場(chǎng)交易中受到制約。二是行業(yè)性約束和懲戒，如對(duì)違反行業(yè)自律規(guī)則的失信者，據(jù)情節(jié)輕重實(shí)行警告、行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)等懲戒措施；三是社會(huì)性約束和懲戒，加強(qiáng)對(duì)失信行為的披露和曝光，發(fā)揮群眾評(píng)議討論、批評(píng)報(bào)道等作用，通過社會(huì)的道德譴責(zé)，形成社會(huì)震懾力，約束社會(huì)成員的失信行為。顯然，“誠信建設(shè)萬里行”活動(dòng)正屬于社會(huì)性約束與懲戒。總之，市場(chǎng)、行業(yè)與社會(huì)對(duì)失信行為進(jìn)行干預(yù)，以體現(xiàn)社會(huì)信用體系“共建共治”的內(nèi)涵。

全國性、統(tǒng)一性

建設(shè)中的社會(huì)信用體系是全國性、統(tǒng)一性的系統(tǒng)。2014年國務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出：推進(jìn)各信用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信用信息的交換共享，逐步形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區(qū)域的信用信息網(wǎng)絡(luò)。2016年國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)，建立全國信用信息共享平臺(tái)，發(fā)揮信用信息歸集共享樞紐作用。

在社會(huì)信用體系建設(shè)之前，大家比較熟悉的信用系統(tǒng)有兩個(gè)。

一是央行征信系統(tǒng)，包括企業(yè)和個(gè)人兩個(gè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，兩者均在1990年代末開始建設(shè)，均在2006年實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。根據(jù)新華社瞭望智庫發(fā)布的《中國社會(huì)信用體系發(fā)展報(bào)告2017》，截止到2016年底，央行征信系統(tǒng)累計(jì)接入機(jī)構(gòu)達(dá)到2900多個(gè)；央行征信中心收錄自然人9.1億。其中個(gè)人征信與每個(gè)人息息相關(guān)，關(guān)系到大家能不能申請(qǐng)到房貸。

二是2013年最高法建立的全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺(tái)，大家可上“中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)”查詢“老賴”信息。根據(jù)2013年11月最高法執(zhí)行局與央行征信中心達(dá)成的備忘錄，失信被執(zhí)行人的失信信息要納入央行征信系統(tǒng)，這是這兩家之間達(dá)成的信息共享機(jī)制。

社會(huì)信用體系涵蓋上述兩個(gè)部門性的信用系統(tǒng)，或者說這兩個(gè)信用系統(tǒng)是社會(huì)信用體系的兩個(gè)子集。2016年9月中辦、國辦《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》提出，通過“全國信用信息共享平臺(tái)”，失信被執(zhí)行人信息與公安、民政、人社、財(cái)政、金融、稅務(wù)、工商與證券等多個(gè)部門信用信息資源共享。

搜索“全國信用信息共享平臺(tái)”，進(jìn)入的是“國家發(fā)改委政務(wù)服務(wù)大廳”對(duì)這一平臺(tái)的介紹頁面。據(jù)介紹，這一平臺(tái)于2015年底初步建成并上線運(yùn)行，目前已接入發(fā)改委、稅務(wù)與海關(guān)等部門37個(gè)，接入地方（省級(jí)）32個(gè)。點(diǎn)擊頁面最下方的按鈕“前往了解詳情”，進(jìn)入的是“信用中國”（CRDITTCHINA.GOV.CN）網(wǎng)站，這一平臺(tái)的指導(dǎo)單位是國家發(fā)改委與央行，主辦單位是國家信息中心，即是社會(huì)信用體系的物理載體。

“信用中國”平臺(tái)目前已接入信用電子政務(wù)系統(tǒng)36家37個(gè)，包括國家發(fā)改委（信用信息查詢系統(tǒng)、12358價(jià)格監(jiān)管平臺(tái)，一家兩個(gè)），最高法（全國法院被執(zhí)行人信息查詢系統(tǒng)），央行（個(gè)人信用服務(wù)平臺(tái)），中編辦（國務(wù)院各部門行政許可事項(xiàng)服務(wù)平臺(tái)），市場(chǎng)監(jiān)管總局（國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)），稅務(wù)總局（重大稅收違法案件信息查詢系統(tǒng)），最高檢（行賄犯罪檔案管理系統(tǒng)），財(cái)政部（政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息記錄）與公安部（公安部舉報(bào)投訴中心）等等。同時(shí)，這一平臺(tái)已接入省級(jí)信用系統(tǒng)32個(gè)，已接入試點(diǎn)城市信用系統(tǒng)40個(gè)，接入的省級(jí)及城市信用系統(tǒng)是作為“信用中國”的地方頻道而存在的。

“嚴(yán)重失信主體”

建設(shè)中的社會(huì)信用體系涵蓋既深且廣，囊括了個(gè)人或組織行為的幾乎所有可能方面，并且行為的責(zé)任最終都將落到個(gè)人頭上，個(gè)人行為的責(zé)任固然要落到個(gè)人頭上，組織行為的責(zé)任也同步要落到個(gè)人頭上。

2016年國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，“完善個(gè)人信用記錄，推動(dòng)聯(lián)合懲戒措施落實(shí)到人”，對(duì)企事業(yè)單位嚴(yán)重失信行為，在記入企事業(yè)單位信用記錄的同時(shí)，也記入其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員的個(gè)人信用記錄；在對(duì)失信企事業(yè)單位進(jìn)行聯(lián)合懲戒的同時(shí)，也對(duì)相關(guān)責(zé)任人員采取相應(yīng)的聯(lián)合懲戒措施，“使失信懲戒措施落實(shí)到人”。

這一文件的關(guān)鍵詞是“失信主體/行為”“嚴(yán)重失信主體/行為”。文件要求對(duì)四大重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒：食品藥品等領(lǐng)域，嚴(yán)重危害民眾身體健康和生命安全的行為；賄賂、逃稅騙稅、嚴(yán)重破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序、聚眾擾亂社會(huì)秩序等，嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為；當(dāng)事人在司法或行政機(jī)關(guān)做出判決或決定后，有履行能力但拒不履行、逃避執(zhí)行等嚴(yán)重失信行為；拒絕、逃避兵役等行為。

這一文件對(duì)失信及嚴(yán)重失信行為的約束與懲戒措施，同樣分為四類，結(jié)合起來使用就是“聯(lián)合懲戒”的概念了，以體現(xiàn)“社會(huì)治理”的內(nèi)涵。（1）行政性懲戒。對(duì)失信主體，從嚴(yán)審核行政許可審批項(xiàng)目，限制融資，嚴(yán)格限制申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目，限制參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營等；對(duì)嚴(yán)重失信企業(yè)及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和對(duì)失信行為負(fù)有直接責(zé)任的注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員等實(shí)施市場(chǎng)和行業(yè)禁入措施。（2）市場(chǎng)性懲戒。對(duì)有履行能力但拒不履行的嚴(yán)重失信主體實(shí)施限制出境和限制購買不動(dòng)產(chǎn)、乘坐飛機(jī)、乘坐高等級(jí)列車和席次、旅游度假、入住星級(jí)以上賓館及其他高消費(fèi)行為等措施；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)原則，對(duì)嚴(yán)重失信主體提高貸款利率和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率，或者限制向其提供貸款等金融服務(wù)。（3）行業(yè)性懲戒。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)、行約等，視情節(jié)輕重對(duì)失信會(huì)員實(shí)行警告、行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、不予接納、勸退等懲戒措施。（4）社會(huì)性懲戒。支持有關(guān)社會(huì)組織依法對(duì)污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者或公眾投資者合法權(quán)益等群體性侵權(quán)行為提起公益訴訟。

可見，同樣是四類懲戒措施，但在豐富性、可操作性與懲治力度上，這一文件相對(duì)于兩年前的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》又上了一個(gè)新的臺(tái)階，例如，在市場(chǎng)性懲戒中增加了限制高消費(fèi)行為，在行業(yè)性懲戒中增加了不予接納與勸退，在社會(huì)性懲戒中增加了公益訴訟，等等。

“失信被執(zhí)行人”

從邏輯上來講，“失信被執(zhí)行人”是“失信主體”及“嚴(yán)重失信主體”的一個(gè)子集。當(dāng)事人有履行能力但拒不履行、逃避執(zhí)行司法的行為，被2016年國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》定義為四大嚴(yán)重失信行為之一。2016年9月中辦、國辦《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，則專門對(duì)“失信被執(zhí)行人”制定了極其詳盡的聯(lián)合懲戒措施。這些對(duì)“失信被執(zhí)行人”的懲戒措施正在延伸到其他“嚴(yán)重失信主體”身上，因此有必要扼要梳理一番。

就懲戒措施內(nèi)容的篇幅而言，2014年國務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》是一段，總共400多字；2016年5月30日成文的國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》是一節(jié)六段，共1600多字；上述文件是接近一半篇幅共3200多字，聯(lián)合懲戒措施共分成11個(gè)大類，其中7個(gè)大類下面有若干條目，規(guī)定得極其詳盡。

上述文件的11類限制包括：一、從事特定行業(yè)或項(xiàng)目限制（發(fā)行債券限制、發(fā)行股票限制等7類限制）；二、政府支持或補(bǔ)貼限制；三、任職資格限制（招錄為公務(wù)人員限制等8類限制）；四、準(zhǔn)入資格限制（如從事藥品、食品等行業(yè)限制）；五、榮譽(yù)和授信限制；六、特殊市場(chǎng)交易限制（如限制購買或取得房產(chǎn)、土地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)）；七、限制高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)（如限制失信被執(zhí)行人乘坐列車軟臥、G字頭動(dòng)車組列車全部座位，限制失信被執(zhí)行人以其財(cái)產(chǎn)支付子女入學(xué)就讀高收費(fèi)私立學(xué)校），河北“老賴”的子女不能上衡水第一中學(xué)等私立學(xué)校，就是根據(jù)這一條；八、協(xié)助查詢、控制及出境限制；九、加強(qiáng)日常監(jiān)管檢查；十、加大刑事懲戒力度；十一、鼓勵(lì)其他方面限制，這條是開放的，鼓勵(lì)各類公私組織使用失信被執(zhí)行人名單信息，結(jié)合各自主管領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)施對(duì)失信被執(zhí)行人的信用監(jiān)督、警示和懲戒。

可以想象，如果你是一個(gè)失信被執(zhí)行人，你就很難成為公職人員，沒法從事很多行業(yè)，基本上只能做做小生意、打打工了，即使有錢也沒法高消費(fèi)。其他嚴(yán)重失信人被聯(lián)合懲戒后的境況也類似。2018年6月，江西8人拒服兵役，作為嚴(yán)重失信行為納入個(gè)人信用記錄，不得被錄用為國家公務(wù)員，兩年內(nèi)不得出國或出境，兩年內(nèi)不得升學(xué)。

2018年3月，國家發(fā)改委牽頭發(fā)布了《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車、推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》，從2018年5月1日起，逃稅、騙保、虛報(bào)冒領(lǐng)騙取套取財(cái)政性資金、“上市公司相關(guān)責(zé)任主體逾期不履行公開承諾”等嚴(yán)重失信人，就甭想坐軟臥、G字頭高鐵及普通動(dòng)車一等座了。這就不僅僅是“失信被執(zhí)行人”概念了，已經(jīng)擴(kuò)展到其他“嚴(yán)重失信人”了。

作為一個(gè)自然人，最明智的策略就是安分守己，珍視自己的信用、積攢自己的人品，不碰那些嚴(yán)重失信的高壓線，別成為“失信被執(zhí)行人”或“嚴(yán)重失信人”，“誠信是金”已不是修辭，而是嚴(yán)格的字面意思。