美國未加入《聯(lián)合國海洋法公約》之原因探析

摘要：《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）是當(dāng)今最重要的多邊性質(zhì)的國際海洋法。美國雖然參與了《公約》的談判與形成過程，但卻遲遲未簽署并批準(zhǔn)《公約》。本文闡述了《公約》的基本情況、美國與《公約》的歷史淵源，分析了美國未加入《公約》的原因——美國認(rèn)為其影響自己的安全利益、經(jīng)濟(jì)利益，因而不愿賦予國際海洋組織太多的權(quán)力，加入《公約》的緊迫性不夠強(qiáng)。本文認(rèn)為美國將選擇一個(gè)合適的時(shí)機(jī)在使其國家利益最大化的情形下加入《公約》，在此之前它將繼續(xù)以國家利益為對外行為的準(zhǔn)則，處于《公約》之外而盡量與之一致。

關(guān)鍵詞：美國；國際法；《聯(lián)合國海洋法公約》；執(zhí)行協(xié)定

中圖分類號：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）06-0064-02

一、《聯(lián)合國海洋法公約》概況

《聯(lián)合國海洋法公約》是當(dāng)今最重要的多邊性質(zhì)的國際海洋法。聯(lián)合國召開過三次海洋法會議，1982年開始的第三次會議歷時(shí)十年，在與會各國的協(xié)調(diào)下，出臺了《聯(lián)合國海洋法公約》。該公約具有整合性，內(nèi)容涵蓋此前商定的幾項(xiàng)公約，將海洋劃分為內(nèi)水、臨海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等區(qū)域，并且詳細(xì)地規(guī)定了不同區(qū)域的法律地位以及相關(guān)國家在各個(gè)區(qū)域的權(quán)利與義務(wù)。不僅如此，《公約》針對海洋不同的地理形態(tài)，還規(guī)定了不同的通行制度與規(guī)則，為減少有關(guān)國家在海上通行時(shí)的發(fā)生摩擦奠定了基礎(chǔ)。[1]截至2016年，《公約》的簽署國有167個(gè)，包括除了美國以外的四個(gè)聯(lián)合國安理會常任理事國以及世界上絕大多數(shù)國家?！豆s》從1994年11月16日開始生效，現(xiàn)在已經(jīng)獲得了世界上多數(shù)國家的認(rèn)可，成為世界海洋秩序的重要規(guī)則，推動著國際海洋秩序“從海洋霸權(quán)政治向海洋權(quán)利政治”發(fā)展[2]。

二、美國與《聯(lián)合國海洋法公約》的歷史淵源

美國作為世界頭號海洋強(qiáng)國和重要的沿海國，在全球海洋秩序體系中有著舉足輕重的地位。美國在聯(lián)合國召開的三次海洋法會議中發(fā)揮了重要的作用，在1958年召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議和1960年召開的第二次聯(lián)合國海洋法會議中，美國積極參與并起到重要作用。在1966年到1970年期間，美國對召開第三次聯(lián)合國海洋法會議持積極主動態(tài)度，“明確支持通過召開第三次海洋法會議達(dá)成新的國際公約，從而全面協(xié)商新的海洋法規(guī)則以適應(yīng)當(dāng)前海洋形勢的發(fā)展和變化”。[3]美國當(dāng)時(shí)積極倡導(dǎo)和參與第三次聯(lián)合國海洋會議，是為了在會議上占據(jù)主導(dǎo)話語權(quán)，提出有利于本國的提議，使新形成的海洋法條約符合美國的利益。而正值《公約》簽署之際，美國新上臺的里根政府在1982年明確表示拒絕簽署《公約》。里根政府認(rèn)為：盡管公約草案的大部分條款符合美國的國家利益，美國也愿意接受，但是關(guān)于國際海底開發(fā)機(jī)制的一些重要內(nèi)容，是美國不能接受的。

美國認(rèn)為《公約》違反了它所倡導(dǎo)的在全球范圍內(nèi)的自由競爭原則，為此它提出了修改意見，主要有：一是取消有關(guān)強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，二是刪除限制生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定，三是修改國際海底管理局的表決程序，四是調(diào)整審查會議的相關(guān)規(guī)定。[4]為了讓美國以及更多的發(fā)達(dá)國家批準(zhǔn)加入《公約》，使《公約》成為真正的“海洋憲章”，聯(lián)合國努力促成《公約》普遍參與的非正式協(xié)商，美國和一些西方發(fā)達(dá)國家也參與了這一協(xié)商過程。有關(guān)協(xié)商從1990年開始，在相關(guān)利益方經(jīng)歷了長達(dá)四年的談判后，于1994年通過修改《公約》第十一部分，形成了《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》（簡稱《執(zhí)行協(xié)定》），并強(qiáng)調(diào)《執(zhí)行協(xié)定》與《公約》兩者不一致的地方，以《執(zhí)行協(xié)定》為準(zhǔn)①。之后歐洲一些發(fā)達(dá)國家對《公約》的態(tài)度有了很大的轉(zhuǎn)變，歐盟全體成員國批準(zhǔn)加入了《公約》，但美國卻依舊徘徊在《公約》之外。盡管1994年7月29日美國在聯(lián)合國總部簽署了《執(zhí)行協(xié)定》，但其國內(nèi)卻遲遲未批準(zhǔn)《執(zhí)行協(xié)定》。

三、美國未加入《聯(lián)合國海洋法公約》的原因分析

在美國國內(nèi)，軍方對加入《公約》持支持態(tài)度。美國海軍一些官員持這樣的意見：中國等一些發(fā)展中國家對《公約》的解讀與美國對《公約》的解讀有所不同，認(rèn)為反駁中國等一些發(fā)展中國家主張的最好辦法就是批準(zhǔn)《公約》，參與全球談判，奪回全球話語權(quán)。美國海洋產(chǎn)業(yè)界也支持加入《公約》，軍火供應(yīng)商、深海開采和海底光纜等企業(yè)多年來一直進(jìn)行著院外游說活動，這些企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該保證自己依據(jù)《公約》進(jìn)行深海礦藏開采的利益?？梢哉f，美國政界大部分人士都支持加入《公約》，部分政治保守主義者則反對美國加入《公約》，反對的主要原因有：

一是認(rèn)為《公約》的某些內(nèi)容損害美國的國家利益。反對者認(rèn)為《公約》對美國的安全利益的損害主要集中于《公約》的兩個(gè)機(jī)制上：針對“區(qū)域”的國際海底開發(fā)機(jī)制以及《公約》的強(qiáng)制爭端解決機(jī)制②。他們認(rèn)為《公約》第十一部分的“考慮到發(fā)展中國家的利益和需要”③而做出的相關(guān)規(guī)定，有利于廣大發(fā)展中國家而極大地?fù)p害了美國等發(fā)達(dá)國家在“區(qū)域”的利益。關(guān)于《公約》中的“強(qiáng)制爭端解決機(jī)制”，反對者認(rèn)為加入《公約》的國家，特別是發(fā)展中國家對美國所堅(jiān)持的“軍艦享有無害通過權(quán)”持不同意見，這一定會引發(fā)美國同他國的摩擦。如果美國加入《公約》，一旦美國與其它國家發(fā)生這種類似的海上摩擦，就必須按照《公約》的爭端處理機(jī)制來解決：處于爭端中的成員國有義務(wù)在合理的時(shí)間內(nèi)通過談判解決他們之間的爭端，不然的話，根據(jù)《公約》規(guī)定就得采用第三方介入的調(diào)解方式來解決爭端。[5]而這種強(qiáng)制爭端解決機(jī)制所產(chǎn)生的結(jié)果不能保證一定有利于美國。

對于《公約》中附件三的第十三條“合同的財(cái)政條款“的相關(guān)規(guī)定④，反對者認(rèn)為這將極大損害美國的經(jīng)濟(jì)利益。聯(lián)合國國際海底管理局屬于自籌經(jīng)費(fèi)的國際組織，因此它的運(yùn)行需要向開發(fā)海洋自然資源的國家征收相關(guān)費(fèi)用以維持其運(yùn)作，而這種征稅或是收費(fèi)將對有能力并且有意愿計(jì)劃大量開發(fā)海底資源的美國造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。反對者對此頗有微詞，一名俄克拉荷馬州的共和黨參議員估計(jì)，根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，美國將不得不放棄超過700億美元的開采權(quán)利金。他說“假如美國批準(zhǔn)了這個(gè)條約，美國將被迫把在美國延伸大陸架生產(chǎn)石油和天然氣的幾十億美元的使用費(fèi)白白轉(zhuǎn)交給聯(lián)合國國際海底管理局，這一費(fèi)用將會重新分配給發(fā)展中國家。這將是歷史上第一次由某個(gè)國際組織擁有對美國的征稅權(quán)”。[6]有些反對者認(rèn)為這一規(guī)定不僅會將美國的開發(fā)所得白白送給發(fā)展中國家，而且這些資金或許會流入那些滋生恐怖主義的國家，這是他們?nèi)f萬不能接受的。

二是認(rèn)為《公約》給予國際組織過多的權(quán)力。首先，反對者認(rèn)為美國同意加入《公約》就是將占地球總面積接近72%的海洋的控制權(quán)和管理權(quán)拱手讓給聯(lián)合國國際海底管理局，而如今世界上大部分海洋面積是由美國及其盟友控制的。將海洋控制權(quán)轉(zhuǎn)手讓給聯(lián)合國國際海洋組織，這是美國國內(nèi)的保守主義者不愿看到的。其次，反對者還認(rèn)為《公約》賦予聯(lián)合國國際海底管理局在采礦方面過多的權(quán)力，因此加入《公約》后，美國在海底采礦方面需要承擔(dān)額外的條約義務(wù)，這會使美國的權(quán)力受限、利益受損。第三，反對者主張?jiān)谝粋€(gè)變化極快的全球環(huán)境中，美國在海洋事務(wù)中需要保持高度靈活的反應(yīng)速度，而《公約》的條條框框會限制美國海軍的海洋事務(wù)行動。而置身于《公約》之外，美國海軍就不必受國際海洋法和相關(guān)國際海洋組織的約束和制約，從而擁有更大的行動自由。

三是美國加入《公約》的緊迫性不夠強(qiáng)。美國作為世界性的超級大國以及海權(quán)強(qiáng)國，擁有成熟完備的海洋戰(zhàn)略、超強(qiáng)的海洋實(shí)力以及對全球海洋戰(zhàn)略要地的控制能力，有能力充分保障自身的海洋安全和權(quán)益。自《公約》簽署以來，美國海軍在其它沿海國領(lǐng)海的無害通過權(quán)，在國際海峽和群島水域的過境權(quán)，以及在公海的航行和飛越自由權(quán)都沒有受到非締約國身份的任何約束。一方面的原因是由于其它沿海國出于便利的考慮，在執(zhí)行《公約》時(shí)并不考慮區(qū)分加入國和非加入國，這給了美國便利；另一方面，真正支撐美國享有這些海洋權(quán)利的是其強(qiáng)大的軍事實(shí)力和外交能力。而且美國認(rèn)為它所看重的“航行自由權(quán)”已經(jīng)成為一種國際慣例，無論加入還是不加入《公約》，都不影響自己享受“航行自由”這一國際慣例。

四、總結(jié)

《聯(lián)合國海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》是經(jīng)歷重重談判，由多個(gè)國家和組織相互協(xié)商和妥協(xié)而形成的國際性海洋法規(guī)?！豆s》基本滿足了美國等發(fā)達(dá)國家提出的種種要求。但美國遲遲不愿加入《公約》，這反映了美國國內(nèi)的一些保守主義者不愿美國受到國際法的制約，希望憑借美國強(qiáng)大的國力特別是海洋實(shí)力在國際海洋事務(wù)上依照本國利益行事的強(qiáng)權(quán)思維。但現(xiàn)如今世界上大多數(shù)國家已經(jīng)加入《公約》，美國作為全球性大國和海洋強(qiáng)國無法繞開海洋問題。美國始終游離于《公約》之外不僅會影響本國利益的實(shí)現(xiàn)，更會引發(fā)他國詬病。美國可能會選擇一個(gè)合適的時(shí)機(jī)在其國家利益最大化的情形下加入《公約》。[7]而在此之前，美國將繼續(xù)以國家利益為對外行動的準(zhǔn)則，處于《公約》之外而盡量與之一致。

注 釋：

①《執(zhí)行協(xié)定》第二條第一款。

②《聯(lián)合國海洋法宣言》第十五部分第二節(jié)，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article15.shtml。

③《聯(lián)合國海洋法公約》第一四0條，全人類的利益，“區(qū)域”內(nèi)活動應(yīng)依本部分的明確規(guī)定為全人類的利益而進(jìn)行，不論各國的地理位置如何，也不論是沿海國或內(nèi)陸國，并特別考慮到發(fā)展中國家和尚未取得完全獨(dú)立或聯(lián)合國按照其大會第1514（XV）號決議和其他有關(guān)大會決議所承認(rèn)的其他自治地位的人民的利益和需要。

④《聯(lián)合國海洋法公約》附件三第十三條，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/annex3.shtml。

參考文獻(xiàn)：

[1]聯(lián)合國.聯(lián)合國海洋法公約[DB/OL].http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article1.shtml.

[2]劉中民.中國國際問題研究視域中的國際海洋政治研究述評[J].太平洋學(xué)報(bào)，2009（6）.

[3]晁譯.美國對《聯(lián)合國海洋法公約》的態(tài)度[J].國際法研究，2015（3）.

[4]高之國.美國拒絕批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》的前因后果[N].重慶晚報(bào)，2000-5-15.

[5]潘俊武.剖析1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中的強(qiáng)制爭端解決機(jī)制[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2014（4）.

[6]白蕾，石莉，萬芳芳，張揚(yáng).美國加入《聯(lián)合國海洋法公約》的立場演變和影響分析[J].海洋開發(fā)與管理，2015（1）.

[7]BRADFORD A，POSNER E A.Universal exceptionalism in international law[J].Harvard International Law Journal，2011，52（3）.

作者簡介：苗蓓蕾（1990—），女，單位為中共中央黨校研究生院，研究方向?yàn)槊绹饨慌c政治。

（責(zé)任編輯：朱希良）