古代如何治理為官不為

孫登科 王榮全

治國必先治吏，治吏務(wù)必從嚴(yán)。官吏是國家治理的具體實施者，其履職狀況直接決定國家治理的效果。如何充分發(fā)揮官吏的治國理政才能，確保其清正廉明、嚴(yán)格履職，一直是當(dāng)政者關(guān)心的問題，也是歷代思想家論著中經(jīng)常關(guān)注的焦點。在古代中國，“官”主要是指各級政府的官員；而“不為”不僅是指不為“應(yīng)為”之事，而且還包括“亂作為”，即現(xiàn)代法律所指“有義務(wù)而不積極實施”和“積極實施法律禁止的行為”兩種形態(tài)。我國古代在激勵官員充分發(fā)揮才干的同時，很重視對官吏的“不為”采取針對性的措施。

禮法并用，激發(fā)官吏勤政愛民、履職盡責(zé)

在古代中國，“禮”是維護(hù)封建宗法關(guān)系和等級制度一系列規(guī)范的總稱，它從正面積極地規(guī)范人們的言行，對不同階層中的人有不同的要求，作為上層的官吏同樣要受到“禮”的制約，否則將受到處罰。而“法”多指“刑法”和“刑罰”，它從負(fù)面方向?qū)σ磺羞`背“禮”的行為進(jìn)行處罰?！岸Y之所去、刑之所取”，“出禮入刑”，二者相互作用，在維護(hù)統(tǒng)治中起到重要的作用。在官吏治理中，封建統(tǒng)治者通過對儒學(xué)的尊崇，訓(xùn)導(dǎo)官吏勤政愛民、履職盡責(zé)。西漢后，儒學(xué)正統(tǒng)地位得以確立，民本、仁政的思想和修身、齊家、治國、平天下的理想對官員的影響很深。從漢代儒學(xué)到宋明理學(xué)，儒家思想的支配性不斷強化，規(guī)范并引導(dǎo)著眾多官吏的施政行為，立德、立功、立言“三不朽”，成為歷代讀書做官者的價值追求，忠君體國、愛民勤政、廉潔奉公成為做官的基本政治倫理。與“禮”正面引導(dǎo)相比，“法”用其嚴(yán)酷的一面在官吏治理中發(fā)揮著重要作用。在漢代，主張德禮與刑罰并用，倡導(dǎo)依法治吏，治吏之法有章可循。在依禮治吏與依法治吏的融合趨于定型后，后世王朝基本沿用了禮教與法罰并行的手段。

重視實績考課，鼓勵為官有為，爭創(chuàng)佳績

考課制度源于西周，秦漢至明清，考課制度經(jīng)過不斷改革，在內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)上不斷完善，逐漸形成一套完整的官吏考課制度，這也折射出歷代統(tǒng)治者對官吏為官有為的要求和重視。例如，秦朝時的《為吏之道》對官吏“五善、五失”有明確規(guī)定，突出忠、敬、善、勤四條。漢代以后，考課制度趨于成熟，其主要內(nèi)容有三項，即功績、年勞、行能。其中功績最為朝野重視，許多官員的升遷與“積功”、“積勞”直接相關(guān)，官吏考課標(biāo)準(zhǔn)也明顯向注重實際業(yè)績方面傾斜，形成了重視實際政績的官場風(fēng)尚，這有利于官風(fēng)保持奮發(fā)有為的狀態(tài)。兩晉南北朝時期政權(quán)動蕩，為官有為更成為統(tǒng)治者的迫切需求。西晉武帝時期，曾頒布五條詔書作為管理和考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。北魏孝文帝頒布規(guī)定：“自今牧守溫仁清儉、克己奉公者，可久于其任。歲積有成，遷位一級?！蔽魑何牡蹠r，發(fā)布六條詔書——“一曰先治心，二曰敦教化，三曰盡地利，四曰擢賢良，五曰恤獄訟，六曰均賦役”，以此作為考核官吏的標(biāo)準(zhǔn)。到了唐朝，官吏考課標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十分完備，“四善二十七最九等”對各個部門提出具體要求，充分反映出唐朝注重官吏履職績效的考課取向，通過明職課責(zé)確立官吏應(yīng)為與不為的界限，對瀆職違法行為的預(yù)防起到積極作用。清朝基本上沿襲明朝考核制度，考核內(nèi)容中的軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁等都是官員不作為的重要表現(xiàn)。

縱觀歷代考課標(biāo)準(zhǔn)，都強調(diào)德、能必須落實到勤、績之上，才不至于空洞無所依歸。所以考核實踐中循名責(zé)實，多以實際政績優(yōu)劣為主，并通過考課成果在官吏升遷黜降中的運用，形成鮮明的用人導(dǎo)向和激勵機制，引導(dǎo)廣大官吏為官一任，有所作為，造福一方，對治理“為官不為”起到重要作用。

強化監(jiān)察制度，規(guī)范行政行為，提升治理水平

如果說考課制度是對官吏政績結(jié)果的認(rèn)定，那么監(jiān)察制度則更重視對官吏施政過程的控制。中國古代監(jiān)察制度源遠(yuǎn)流長，到秦漢時期已經(jīng)基本得到確立。例如，秦朝在中央設(shè)立御史府，專職“典正法度”，監(jiān)察百官，并在地方設(shè)立監(jiān)郡御史。漢武帝時，在御史府外又設(shè)置丞相司直和司隸校尉，使中央和地方百官處于多重監(jiān)察之下。到隋唐時期，監(jiān)察制度已經(jīng)相當(dāng)完備，隨后宋、元、明時期都曾加大對監(jiān)察機構(gòu)的調(diào)整，監(jiān)察機構(gòu)名稱及內(nèi)部機構(gòu)不斷變化，到清朝時期，監(jiān)察機構(gòu)達(dá)到空前完備。監(jiān)察是監(jiān)督官員勤政履職的一種手段，通過監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)不作為、亂作為的行為并給予處理，以達(dá)到有效治理目的，確保政權(quán)牢固。監(jiān)察制度一方面可以有效制止和防范官吏的違法亂紀(jì)行為，另一方面能夠督促他們履職盡責(zé)。

重典治理，強化責(zé)任追究，從重從嚴(yán)

早在皋陶時期，古代社會就已經(jīng)出現(xiàn)懲治官員之法。《睡虎地秦墓竹簡》和《岳麓書院藏秦簡》詳細(xì)記載了秦朝治吏的相關(guān)內(nèi)容，涉及法律30余種。漢朝的《傍章律》《左官律》《附益律》《沈命法》已將官秩儀禮制度滲透到官吏的日常生活中，包括選官、用官、督官履職等方面。到唐朝時，治吏之法趨于定型，《唐六典》模擬《周官》對有唐以來相關(guān)行政管理法律制度進(jìn)行了全面的厘定。宋朝的《慶元條法事類》繼承《唐六典》內(nèi)容，專門對官員的選任、考課等內(nèi)容予以規(guī)定。明清則是治吏之法的重要發(fā)展時期，明太祖朱元璋曾頒布《大明律》、《明大誥》等專門對官員瀆職犯罪作出規(guī)定，其中《明大誥》中關(guān)于治吏的規(guī)定占據(jù)相當(dāng)多的內(nèi)容。嘉靖時制定的《明會典》，其體例更為嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容也有所增加。而清朝具體規(guī)定了政府各個機構(gòu)、官員的設(shè)置，辦事流程規(guī)范及行政法令等內(nèi)容，尤其對官吏的當(dāng)為與不為作出具體規(guī)定，構(gòu)成了清朝依法治吏的重要內(nèi)容。

古代中國，不但強調(diào)依法用典治吏，更堅持從嚴(yán)從重原則。自秦漢起，懲治官吏失職貪殘的法律愈益完備，執(zhí)法愈益嚴(yán)格，手段愈益殘酷。重典治吏最嚴(yán)酷者是明太祖。他堅信“明主治官不治民”，對貪官污吏滿腔仇恨，曾發(fā)誓要殺盡天下貪官污吏，其肅貪歷時之久、措施之嚴(yán)、手段之狠、刑罰之酷、殺人之多，史所罕見。

在歷史長河中，歷代統(tǒng)治者都曾自覺或不自覺地把法律、道德作為治吏依據(jù)，并且運用監(jiān)察、考課、懲戒等多種方式對官吏瀆職、不為問題進(jìn)行治理，留給后人許多寶貴的經(jīng)驗，直到今天，其中一些方法仍值得我們借鑒。

（作者單位分別為：北京外國語大學(xué)法學(xué)院，中共宿遷宿豫區(qū)委黨校）