農(nóng)地金融化的囧途：我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法制化改革的探索

摘 要 國(guó)家高度重視農(nóng)村金融的發(fā)展，但農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀，主要原因是制度抑制的長(zhǎng)期積累。通過(guò)比較研究成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家農(nóng)村金融改革的探索，本文認(rèn)為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村金融改革的主要路徑在于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法制化建設(shè)。而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法制化建設(shè)，需要從法律體系構(gòu)建、金融創(chuàng)新激勵(lì)、民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面著手，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)村金融的建設(shè)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地 金融化 農(nóng)村金融 法制化

作者簡(jiǎn)介：宋天騏，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)研究生，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.153

自2004年始，中央一號(hào)文件不斷高度關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題 ，而農(nóng)村金融法律制度的建立與健全也成為近年來(lái)“三農(nóng)”改革的重點(diǎn)方向。2008年，明確“調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點(diǎn)工作”與“培育小額信貸組織”；2017年，強(qiáng)調(diào)“加快農(nóng)村金融創(chuàng)新”，激勵(lì)對(duì)農(nóng)村金融的信貸投資，鼓勵(lì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)，強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融的支持力度，推動(dòng)農(nóng)村金融的全方位建設(shè)。十幾年以來(lái)，中央一號(hào)文件的政策態(tài)度都集中在“三農(nóng)”問(wèn)題上，而農(nóng)地金融化在2014年被首次正式提出后，顯得愈加重要；為適應(yīng)農(nóng)地金融化，農(nóng)村金融法律制度的相關(guān)建設(shè)早在2004年就已啟動(dòng)，并以“先試點(diǎn)，再推廣”的方式穩(wěn)步發(fā)展著。但是，我們也應(yīng)看到，農(nóng)村金融的實(shí)際需求狀況和發(fā)展?fàn)顩r并沒(méi)有從根本上改變；尤其中西部貧困農(nóng)村，是黨和國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)須重點(diǎn)攻克的方向，且在農(nóng)地金融化和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法制化改革中相對(duì)滯后。

政策目的本在于，充分激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)活力和對(duì)農(nóng)地的投融資熱情，以“普惠金融”的理念和相關(guān)措施使農(nóng)民受益。然而，除上文所述，實(shí)際情況仍差強(qiáng)人意。中國(guó)社科院的“三農(nóng)”調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)農(nóng)村金融缺口約3萬(wàn)億元， 由此可見(jiàn)，盡管政策已經(jīng)明確農(nóng)村金融的重要性，但實(shí)際施行中仍存在巨大落差。

一、現(xiàn)狀分析：我國(guó)農(nóng)村金融的困境

總體而言，農(nóng)村金融的緩慢發(fā)展與制度的長(zhǎng)期抑制不無(wú)關(guān)系；此外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性、農(nóng)民擔(dān)保信用的差異性、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定性都使得農(nóng)村金融的發(fā)展舉步維艱。

（一）制度抑制的長(zhǎng)期積累

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融大致可分為三個(gè)發(fā)展階段。第一階段，農(nóng)村金融由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，由初期的村民資金互助、農(nóng)村信用合作，到人民公社的集體化管理，再到“文革”期間的經(jīng)營(yíng)管理混亂，最后是改革開(kāi)放前的“官辦”化改革。這一時(shí)期的農(nóng)村金融，很大程度上受政治導(dǎo)向的影響，不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律；但同時(shí)我們也可以看到，初期的農(nóng)村金融中有明顯的民間資本。

第二階段，我國(guó)向著商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向邁進(jìn)，農(nóng)村金融法律制度也取得長(zhǎng)足的發(fā)展。上世紀(jì)八十、九十年代，國(guó)家恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融的性質(zhì)，放開(kāi)對(duì)民間信用的監(jiān)管，使得農(nóng)村合作基金快速發(fā)展。但在1998年后，由于非法金融活動(dòng)的猖獗，農(nóng)村合作基金被徹底解散。總的來(lái)看，這一時(shí)期的農(nóng)村金融既有大膽改革的時(shí)代特色，也有探索改革的制度回流；值得一提的是，1999年中國(guó)人民銀行明確以農(nóng)村信用合作社為主體的正規(guī)金融開(kāi)始試行并推廣小額信貸。這一探索，順應(yīng)了農(nóng)村金融的實(shí)際需求，為進(jìn)一步改革埋下伏筆。

第三階段，十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明文提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融法律制度。截止2015年底，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)也取得了長(zhǎng)足發(fā)展。安徽、湖北、江蘇三省全面完成農(nóng)村商業(yè)銀行改制，海南、江蘇等省份實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的全覆蓋，甚至在2015年8月2日，江蘇省昆山鹿城村鎮(zhèn)銀行股份有限公司成為全國(guó)首家登陸新三板的村鎮(zhèn)銀行。

然而，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部地區(qū)的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展緩慢，很多村鎮(zhèn)仍沒(méi)有村鎮(zhèn)銀行，很多村民的金融需求難以得到滿(mǎn)足或金融成本較高。 此外，民營(yíng)資本獲得農(nóng)村金融準(zhǔn)入許可證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年末，全國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)民間資本占比接近 90%，村鎮(zhèn)銀行民間資本占比超過(guò)72%。民間資本進(jìn)入農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，加快了農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，推動(dòng)了農(nóng)村金融的快速發(fā)展。這也從側(cè)面證明，長(zhǎng)期的制度抑制使農(nóng)村金融活力不足，只有注入新鮮的民間資本活力才能突破農(nóng)村金融的發(fā)展桎梏。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性

我國(guó)自古以來(lái)便是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，即便自改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)科技的廣泛運(yùn)用提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，國(guó)家政策的扶持和農(nóng)業(yè)稅的免除減輕了農(nóng)民的生產(chǎn)負(fù)擔(dān)；但是，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的個(gè)人或家庭經(jīng)營(yíng)模式、分散化的土地利用和自給自足的保守觀念仍廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)。

此外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的弱質(zhì)性，沒(méi)有穩(wěn)定和長(zhǎng)效的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障，也就失去了農(nóng)村的金融風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。而解決之道在于，從根本上調(diào)整農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)模式，最大程度的利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)環(huán)境和推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品升級(jí)轉(zhuǎn)化，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失，切實(shí)提高農(nóng)民的收入，才能保證農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（三）農(nóng)民擔(dān)保信用的差異性

城市的征信工作已經(jīng)逐步開(kāi)展，既有中國(guó)人民銀行的征信系統(tǒng)，也有第三方征信機(jī)構(gòu)的征信系統(tǒng)。然而，一定程度上受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的征信并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)進(jìn)展。大部分農(nóng)民收入主要來(lái)源于土地，即便有在農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工的，其獲得的收益也難以保證。而銀行業(yè)考察債務(wù)人擔(dān)保能力的重要指標(biāo)之一，是債務(wù)人可穩(wěn)定評(píng)估的經(jīng)濟(jì)收入或工資收入。銀行業(yè)較認(rèn)可的擔(dān)保物是價(jià)值大且易于變現(xiàn)的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，而農(nóng)民擁有的主要不動(dòng)產(chǎn)——宅基地和承包土地，由于擔(dān)保限制和變現(xiàn)困難不能得到銀行業(yè)的普遍認(rèn)可。因此，農(nóng)民往往難以提供擔(dān)保物，其金融需求也無(wú)法滿(mǎn)足。

二、制度比較：比較法上農(nóng)村金融法律制度的改革

（一）美國(guó)法：農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)齊頭并進(jìn)

美國(guó)聯(lián)邦政府高度關(guān)注農(nóng)村金融，構(gòu)建了相對(duì)完善的農(nóng)業(yè)金融法律制度。目前，美國(guó)的農(nóng)業(yè)金融法律制度體系以聯(lián)邦《農(nóng)業(yè)信貸法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》為主干。《農(nóng)業(yè)信貸法》自施行以來(lái)，幾經(jīng)修正完善，在相應(yīng)的歷史時(shí)期，發(fā)揮著相應(yīng)的制度功能。早期的農(nóng)業(yè)金融，以政府投資為主；當(dāng)農(nóng)村合作金融系統(tǒng)逐步建立之后，政府職能由投資者、管理者轉(zhuǎn)為監(jiān)督者。隨后，為適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品出口的金融服務(wù)和金融業(yè)重組并購(gòu)的總體發(fā)展，農(nóng)村合作金融體系向區(qū)域化、綜合化轉(zhuǎn)變。為便于觀察，以圖一表明《農(nóng)業(yè)信貸法》不同階段的制度功能：

在構(gòu)建農(nóng)村合作金融的信貸體系時(shí)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度也隨之發(fā)展起來(lái)。在制度草創(chuàng)期（20世紀(jì)初到30年代），政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有干預(yù)，由市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)模式全部失敗。政府在1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并于1980年進(jìn)行修訂，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律引導(dǎo)和規(guī)制；在法律激勵(lì)之下，商業(yè)性保險(xiǎn)再次踏入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，“法律激勵(lì)——商業(yè)可持續(xù)”的模式形成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的良性循環(huán)。至1996年，政府主導(dǎo)的保險(xiǎn)公司退出原保險(xiǎn)市場(chǎng)，私人商業(yè)性保險(xiǎn)公司按照市場(chǎng)模式運(yùn)作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府的支持方式轉(zhuǎn)為提供財(cái)政補(bǔ)貼、提供再保險(xiǎn)保障等，這有效地實(shí)現(xiàn)了“有形之手”與“無(wú)形之手”的結(jié)合。

（二）法國(guó)法：專(zhuān)業(yè)性、政策性金融機(jī)構(gòu)切入

法國(guó)的農(nóng)村金融法律制度中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度最先出現(xiàn)，專(zhuān)業(yè)性、政策性金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)時(shí)而成。

早在19世紀(jì)初期，法國(guó)便施行《土地銀行法》，建立農(nóng)村信貸金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供必要的金融支持。1920年，法國(guó)成立獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)性地方銀行和地區(qū)銀行的國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸管理局，上述三者為獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)化金融機(jī)構(gòu)，可以在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章的約束下從事專(zhuān)業(yè)的政策性金融業(yè)務(wù)。

同時(shí)，法國(guó)還建立了一種混合體制模式的農(nóng)業(yè)信貸互助銀行機(jī)制，一方面，該銀行系統(tǒng)的義務(wù)與政府的政策、國(guó)家的目標(biāo)密切結(jié)合；另一方面，基層合作銀行和上級(jí)合作銀行都嚴(yán)格遵循合作經(jīng)濟(jì)原則組織經(jīng)營(yíng)，系統(tǒng)內(nèi)各層次機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立核算單位，自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，法國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)于18世紀(jì)末便有雛形。1900年施行《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》明確農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社的法律地位和相關(guān)權(quán)益，界定互助保險(xiǎn)社承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍。1976年匯編《農(nóng)業(yè)法典》，對(duì)農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定，包括對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)者主體地位、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任范圍等。法國(guó)尤其重視自然災(zāi)害險(xiǎn)的防范，在1982年頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法》中明確自然災(zāi)害的強(qiáng)制保險(xiǎn)要求，遭遇重大災(zāi)害時(shí)，政府為參與的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)惠稅收政策或減、免稅政策，并且為其提供止損再保險(xiǎn)，以最大程度降低自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)損失。

通過(guò)對(duì)美、法兩國(guó)農(nóng)村金融法律制度構(gòu)成和法制化進(jìn)程的分析，我們看到，三國(guó)都不約而同的以政策性金融法律制度為切入點(diǎn)，為資本匱乏的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)引入金融活力，逐步培育新型農(nóng)村金融主體，構(gòu)建和完善農(nóng)村金融市場(chǎng)；以合作性金融法律制度為基石，迎合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性和農(nóng)戶(hù)分散性的特點(diǎn)，整合資金利用規(guī)模，提高資金利用效率；以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度為后盾，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)損失，解決農(nóng)村金融的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。此外，美、法兩國(guó)在土地、人口、資源、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等方面都存在差異，但兩國(guó)終究殊途同歸，都形成了政策性、合作性金融與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度相互結(jié)合的三位一體的制度設(shè)計(jì)模式。

三、路徑探索：中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)村金融制度

中國(guó)農(nóng)村金融改革步履蹣跚，相關(guān)法律制度沒(méi)有體現(xiàn)其獨(dú)立性，也使得農(nóng)村金融常常附屬于國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。同時(shí)，中國(guó)特有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和農(nóng)村金融長(zhǎng)期的制度抑制，也使農(nóng)村金融改革之路更為艱難。要建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，就要適應(yīng)中國(guó)特色，同時(shí)兼顧農(nóng)村金融的特點(diǎn)。

（一）構(gòu)建中國(guó)特色農(nóng)村金融法律體系

法制化是我國(guó)農(nóng)村金融改革和農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè)的必經(jīng)之路。構(gòu)建中國(guó)特色農(nóng)村金融法律制度應(yīng)當(dāng)遵循“需求分析——功能定位——制度設(shè)計(jì)——法律規(guī)范”的頂層設(shè)計(jì)思路，考慮宏觀和微觀兩個(gè)角度。需求分析重在研究農(nóng)村金融的需求現(xiàn)狀，比如農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)耕作是否有金融需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融需求，農(nóng)村集體企業(yè)金融需求等。功能定位重在明確中國(guó)特色和支農(nóng)性、政策性、合作性的特點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)村對(duì)國(guó)家資本的需求大，不僅需要國(guó)家在農(nóng)村金融發(fā)展初期投入大量資金，還需要適度調(diào)動(dòng)民間資本的活力。農(nóng)村金融市場(chǎng)的培育相對(duì)困難，在明確國(guó)家支農(nóng)性扶持的角色時(shí)，還應(yīng)明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)性義務(wù)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)性會(huì)與其商業(yè)可持續(xù)相沖突，因此，國(guó)家應(yīng)著力補(bǔ)貼新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，保證其在農(nóng)村金融發(fā)展初期的商業(yè)可持續(xù)。截至2017年3月末，全國(guó)832個(gè)貧困縣中，已有307個(gè)設(shè)有村鎮(zhèn)銀行，較年初增加4個(gè)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)點(diǎn)、機(jī)具服務(wù)或流動(dòng)服務(wù)覆蓋的行政村已達(dá)15.81萬(wàn)個(gè)，貧困縣行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率達(dá)93.94%。 這表明，國(guó)家著力補(bǔ)貼新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)成效初現(xiàn)，但仍有500多個(gè)貧困縣沒(méi)有新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，需要政策加大扶持力度。

2017年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)開(kāi)幕會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，并說(shuō)明第一輪農(nóng)地承包期屆滿(mǎn)后再續(xù)期30年。農(nóng)地是農(nóng)民最大的財(cái)富，要提高農(nóng)民擔(dān)保能力，推動(dòng)農(nóng)村金融的有序發(fā)展，就必須充分理解和落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，調(diào)動(dòng)現(xiàn)有農(nóng)地的利用價(jià)值，發(fā)揮農(nóng)地在農(nóng)村金融中的重要作用。農(nóng)地在發(fā)揮擔(dān)保價(jià)值的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確擔(dān)保權(quán)的主體，保證農(nóng)地用途不會(huì)因?qū)崿F(xiàn)擔(dān)保而改變，區(qū)分對(duì)待不同土地類(lèi)型，給予耕地最基礎(chǔ)性的保護(hù)。 在充分發(fā)揮農(nóng)地?fù)?dān)保價(jià)值的前提下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保物的價(jià)值和實(shí)現(xiàn)方式都會(huì)有明確預(yù)期，也就不會(huì)對(duì)深入農(nóng)村金融而畏縮不前。

（二）激勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新

銀監(jiān)會(huì)《農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見(jiàn)》明確“低門(mén)檻，嚴(yán)監(jiān)管”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)整體監(jiān)管思路，對(duì)新設(shè)銀行發(fā)熱的資本狀況、資金投向與服務(wù)質(zhì)量均設(shè)置了嚴(yán)格的監(jiān)控體系。“低門(mén)檻”確實(shí)鼓勵(lì)了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，但“嚴(yán)監(jiān)管”卻讓這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)束手束腳。我們知道，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱質(zhì)性，農(nóng)戶(hù)收入低且不穩(wěn)定，農(nóng)村金融市場(chǎng)信用體系難以有效構(gòu)建，農(nóng)村信貸的道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相比城市信貸更大。此外，“三位一體”的農(nóng)村金融體系的建立過(guò)程中，政策性金融已占據(jù)主導(dǎo)地位，這在農(nóng)村金融的發(fā)展初期無(wú)可厚非，但后期農(nóng)村金融的快速發(fā)展需要政策釋放的“紅利”，以發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要金融創(chuàng)新的法律自由，需要農(nóng)村金融市場(chǎng)的制度活力。

我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新可以結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，與保險(xiǎn)公司合作，探索適合我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的收益性可能是制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的一大原因，我國(guó)可以借鑒西方的強(qiáng)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)與保障同行，大力培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。此外，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的宣傳與推廣，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)農(nóng)戶(hù)金融知識(shí)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的宣講。大部分農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或金融創(chuàng)新產(chǎn)品心存疑慮，因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉持最大誠(chéng)信原則，政府應(yīng)當(dāng)秉持有效監(jiān)管態(tài)度，消除農(nóng)戶(hù)的戒心。

（三）協(xié)調(diào)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管

黨的“十九大”報(bào)告中明確指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而解決該主要矛盾，一個(gè)有效且高效的途徑就是充分發(fā)揮民間資本的活力，發(fā)揮其為國(guó)有資本對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)而添磚加瓦的能力。

改革民間資本的農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性的需求分析，明確其功能定位，即其服務(wù)對(duì)象應(yīng)主要面向“三農(nóng)”和農(nóng)業(yè)性質(zhì)的“小微企業(yè)”，發(fā)揮其資本的靈活度和補(bǔ)充性金融的作用。

以村鎮(zhèn)銀行為例，目前村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立只能采取發(fā)起方式設(shè)立， 這與國(guó)家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的初衷相背，無(wú)助于村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，不利于民間資本的市場(chǎng)化。

民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入一方面可以發(fā)展農(nóng)村金融，另一方面也可以增加農(nóng)村就業(yè)，提高農(nóng)戶(hù)收入，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，有利于培育農(nóng)村金融的合格消費(fèi)主體。民間資本的監(jiān)管主要在于防范其信用風(fēng)險(xiǎn)，明確非法集資與民間資本合法經(jīng)營(yíng)的區(qū)別，清晰民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的目標(biāo)，就可以做好避免對(duì)民間資本監(jiān)管過(guò)嚴(yán)。對(duì)農(nóng)村金融的監(jiān)管又不同于城市金融，專(zhuān)業(yè)性的農(nóng)村金融監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于沖銷(xiāo)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)裨益頗大。

此外，有效監(jiān)管也離不開(kāi)完善法律體系的建設(shè)，農(nóng)村金融法律體系的建設(shè)初期可能會(huì)出現(xiàn)諸多監(jiān)管問(wèn)題，但適度的市場(chǎng)自由可以自行調(diào)節(jié)時(shí)，法律設(shè)計(jì)上便不需要過(guò)多的條框限制。

四、結(jié)論

農(nóng)村金融的囧途在于制度的長(zhǎng)期抑制，破除制度抑制的障礙，構(gòu)建中國(guó)特色的農(nóng)村金融法律體系，既要研究發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，也要考察中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)困難。農(nóng)村金融法律體系的構(gòu)建重點(diǎn)在于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律激勵(lì)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展與改革重點(diǎn)在于民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入和適度監(jiān)管。

注釋?zhuān)?/p>

除2011年針對(duì)水利事業(yè)調(diào)控之外，自2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件均把“三農(nóng)”問(wèn)題作為重點(diǎn)改革領(lǐng)域。

中國(guó)“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展報(bào)告（2016）.

中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng).http：//www.cbrc.gov.cn/.訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間.2017年12月8日.

中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2015年報(bào)，第二部分 銀行業(yè)改革發(fā)展.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docViewPage/110007.html.訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間，2017年12月8日.

王煜宇.農(nóng)村金融法制化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.2011（8）.

此處，“有形之手”即政府的宏觀調(diào)控與法律激勵(lì)，“無(wú)形之手”即市場(chǎng)規(guī)制和市場(chǎng)活力。

惠獻(xiàn)波.農(nóng)村金融法制化：法國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)與啟示.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào).2017（1）.

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站：http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/503450CB2AF44 712BD1FAA2B50926CA8.html.訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年12月8日.

房紹坤.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的幾個(gè)法律問(wèn)題.煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2015（3）.

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行因采取發(fā)起設(shè)立方式設(shè)立，并且應(yīng)有一家以上（含1家）境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人?！?/p>

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